CONCLUSIONES DE LA TERCERA PARTE

 

Un dualismo preocupante

En esta tercera parte hemos descubierto una dualidad esencial del Estado un tanto sorprendente. Hasta ahora, estábamos acostumbrados a ver el Estado como una unidad desde cualquiera de los distintos puntos de vista usuales. Así, el Estado se nos presentaba como “una” persona jurídica, “una” organización política o “una” institución de instituciones desde las respectivas perspectivas jurídica, política o institucional. Pero, al despiezarlo, entendimos que, de un lado, poseía una arquitectura institucional y, de otro, un aparato orgánico, y que ambos estaban enzarzados entre sí en una dinámica de “cooperación-conflicto” muy compleja.

Al ir adquiriendo conciencia del carácter dualista del Estado, se nos hizo patente que cada uno de sus dos componentes tenían sus propias necesidades y se activaban por lógicas también distintas. Así:

El Estado-organización a) busca obtener, ejercitar y aumentar su poder; b) quiere eliminar toda interferencia en el logro de este objetivo; y c) pretende exhibir la legitimidad de las instituciones que absorbe para facilitar su penetración en la sociedad.

Los componentes de la arquitectura institucional a) buscan someter el Poder al Derecho; b) quieren amortiguar la voluntad de dominio del Estado-organización; c) pretenden mantener e incrementar su propia legitimidad.

En otros términos, la lógica organizativa exige crecimiento del tamaño e incremento del poder de los órganos y organismos públicos, mientras la lógica institucional procura mantener ambos –el tamaño y el poder- bajo control. El equilibrio entre sus dos lógicas estabiliza el Estado.

 

Un desequilibrio peligroso

El Estado contemporáneo afronta muchos problemas y muchos analistas propugnan su reinvención. Al estudiar sus propuestas hemos constatado que parten de una disfuncionalidad indebida: el predominio de la lógica organizativa sobre la institucional entre los instrumentos de gestión del Estado.

Como es bien sabido, la aplicación de cualquier lógica fuera de lo que permiten sus postulados y premisas es contraproducente, y eso es lo que sucede en este caso: el crecimiento del aparato estatal a costa de las instituciones que va asimilando daña tanto a éstas como a aquél y a la sociedad donde se produce.

Podemos considerar la armazón orgánica del Estado como su infraestructura y la arquitectura institucional como una superestructura que evita que las poderosas fuerzas que maneja se vuelvan contra el propio Estado. Ambas son vitales para su correcto funcionamiento y merecen considerarse en detalle.

La organización del Estado no tiene mucho que explicar: en las páginas web oficiales del gobierno español hay amplia información sobre ella, en la que aparece claramente su tamaño y complejidad. La lógica organizativa, que cifra el éxito de toda organización en su crecimiento y acumulación de recursos, ha sido expuesta en el texto y no requiere mayores explicaciones; por tanto, debemos centrar estas conclusiones en el otro polo del problema: ¿por qué es tan importante la superestructura institucional del Estado?

 

Valor de la arquitectura institucional del Estado

Los análisis efectuados muestran que necesitamos depurar el concepto de “arquitectura institucional del Estado”, cuyo empleo común suele quedarse en generalidades. Vista de cerca, su elemento central son las instituciones creadas o asimiladas por el Estado de Derecho (democracia representativa, imperio de la ley, potestades públicas…), que adquieren su pleno sentido contempladas en su conjunto, frente a frente del aparato organizativo del Estado.

Cada institución crea su propio “marco institucional” que necesita ajustarse con los demás; para que constituyan un todo armónico, las lógicas que guían a cada una de ellas deben sintonizar entre sí; el concepto de “arquitectura institucional” aporta esta sintonía.

 

El anclaje de las instituciones en el armazón del Estado

Un aspecto esencial de dicha armonía es el correcto “anclaje” de las instituciones en el armazón organizativo del Estado. El dualismo del Estado no es, ni podría ser, de mera yuxtaposición de una infraestructura material y técnica y una superestructura conductual y jurídica; se requieren unos anclajes mutuos, sólidos y perfectamente funcionales, que cumplan bien su papel de canalizar las influencias recíprocas sin distorsionar las respectivas lógicas organizativa e institucional.

Desde el inicio del presente siglo la infraestructura y superestructura aquí consideradas presentan una deriva que hay que corregir. El aparato orgánico del Estado lleva tiempo insertando en las instituciones, a través de los referidos anclajes, ideas y prácticas nocivas para las mismas. Estas ideas. además de irse extendiendo, en muchos casos toman cuerpo en personas leales a su organismo de origen, incapaces de enfrentarse al mismo para frenar su avidez de poder. Su comportamiento institucional queda distorsionado en su raíz. Lo cual es, obviamente, muy peligroso para el Estado de Derecho y la convivencia civilizada que las instituciones sostienen. Sencillamente, no se puede servir a dos señores.

Un supuesto notorio de lo expuesto fue lo sucedido con las Cajas de Ahorro españolas tras asumir su control las nuevas autoridades autonómicas; sus dirigentes recién nombrados llegaron a delinquir en su afán de satisfacer las intenciones políticas de sus mentores; pero volvamos a lo que ahora nos ocupa: la lógica institucional.

 

Énfasis en la lógica institucional

El último capítulo de esta parte (décimo del cómputo general) lleva precisamente por título “exigencias de la lógica institucional” y complementa lo dicho en el antepenúltimo sobre el papel desempeñado por esta lógica como soporte del Estado de Derecho.

Adviértase que la lógica de que hablo no es sólo una herramienta de primer orden para la toma de decisiones o una valiosa guía de las conductas verdaderamente institucionales; la lógica institucional es, además, el primer eslabón de la importante cadena lógicaconductaorden que origina la armonía característica de una buena “arquitectura institucional del Estado”. Para no alargar estas conclusiones me remito al contenido del capítulo décimo “in toto”.

 

El respeto a las instituciones

No puedo cerrar este apartado de conclusiones sin mencionar una conclusión inequívoca: el comportamiento institucional debe ser respetuoso con todas ellas, pero sobre todo con las de mayor relevancia social, que son las estatalizadas. Las instituciones sufren con el menosprecio que reciben y se fortalecen con la adhesión que provoca su buen funcionamiento; consecuentemente, a mayor trascendencia de una institución, más cuidado debemos poner en su respeto.

Esto es aplicable, incluso y especialmente, al propio Estado. En la vida pública española, muchos e importantes dirigentes políticos vienen emitiendo últimamente, de palabra y obra, crudas muestras de desprecio a las más altas instituciones del país. Esto debería corregirse. Párrafos atrás me he referido a las ideas tóxicas y prácticas nocivas que están penetrando en nuestra dinámica institucional; en confirmación de lo dicho y como última conclusión debo formular la siguiente:

Las faltas de respeto a las instituciones, cualquiera que sea su modalidad o cobertura, deben ser consideradas siempre señales de alarma de una incipiente degradación institucional; y, las más notorias o graves, deben ser corregidas lo antes posible en el seno de la institución afectada. Todo ello, desde luego y por supuesto, sin que una simple expresión de criterios discrepantes, incluso proferida con rudeza, puede ser calificada de falta de respeto en sí misma; como decimos los juristas, para incurrir en un delito de injurias hace falta “animus iniuriandi”. Dejo aquí abierto el debate.

 

 

 

 

 

Juan Miguel de la Cuétara Martínez

Catedrático de Derecho administrativo

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