Capítulo 12.- Instituciones Políticas Básicas (II).

Continuamos con las instituciones políticas de mayor presencia en nuestro país, entre las que ahora se incluyen las territoriales -Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales-, algunas agencias y organismos reguladores de gran alcance y una serie de entidades de diversa naturaleza que merecen al menos una mención en este capítulo. La perspectiva sigue siendo la misma: se trata de echar un vistazo a la vida institucional española en busca de hechos o datos que confirmen o rechacen las hipótesis formuladas sobre la arquitectura institucional de nuestro Estado. Por eso, aunque en capítulos anteriores ya me he referido a las Comunidades Autónomas o los Municipios, volveré ahora sobre ellas como las instituciones vivas que son para completar la visión que estamos formando de una sociedad plural y activa.

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PALABRAS CLAVE:  ADMINISTRACIÓN LOCAL; AGENCIAS; AUTONOMÍA; AYUNTAMIENTOS; COMPETENCIAS; COMUNIDADES AUTÓNOMAS; ENTIDADES TERRITORIALES; LOAPA; MUNICIPIOS; SECTOR PÚBLICO.

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a) Comunidades Autónomas.

Las Comunidades Autónomas en la Constitución de 1978 son unas instituciones que comparten algunas certezas, varias líneas evolutivas y muchas incertidumbres.

 

Certezas

Entre las certezas, está, en primer lugar, su carencia de soberanía. Su concepto base, la “autonomía política”, es claramente distinto del de “soberanía nacional”; basta leer las referencias hechas a ambos en el preámbulo y título preliminar de nuestra Carta Magna para comprobarlo.  En segundo lugar, también podemos confirmar su carácter de Entidades Territoriales o, si se prefiere, su incardinación en nuestro sistema constitucional como parte de la Organización Territorial del Estado (regulada en el Título VIII de la Constitución, arts. 137 y ss). Por último, su anclaje en nuestro Estado de Derecho a través de un “Estatuto de Autonomía”, formalmente elaborado, aprobado e integrado en el bloque de la constitucionalidad, goza de general aceptación.

 

Líneas evolutivas

Entre las líneas evolutivas que también comparten se encuentra, en primer lugar, la de un continuo y progresivo apetito de competencias; en segundo lugar, la de construirse una estructura interna “de tipo estatal” como la diseñada en el art. 152 C.E.; y, en tercer lugar, la de conseguir el mayor peso político a su alcance ante el Estado, sobre todo en las Cortes Generales y ante el Gobierno de la Nación. Todo lo cual se confirma por simple observación de su conducta.

 

Incertidumbres

Entre las incertidumbres, hay una que destaca sobre cualquier otra: ¿hacia dónde va el sistema autonómico? Sintéticamente, su institucionalización definitiva debería producirse, bien sobre fórmulas “cuasifederales”, según el pensar de muchos, o bien sobre fórmulas propias españolas que obtengan la aceptación europea, según consideramos otros (la “Europa de las Regiones” está todavía esperando su oportunidad). Cualquiera que sea el camino que se tome, requerirá un uso correcto de su potestad autoorganizativa, que la experiencia reveló tremendamente difícil en las primeras fases del desarrollo autonómico.

Los constituyentes de 1978 querían que las nuevas entidades territoriales usaran su derecho a la autonomía (art. 2 C.E.) para organizarse por sí mismas; va implícito en su “autogobierno” (art. 143,1 C.E.); pero, cuando se puso en práctica en los cruciales seis a ocho primeros años de la democracia, surgieron las dificultades.

 

Un testigo de excepción

En estas materias y época disponemos de un testigo de excepción. Se trata del profesor Eduardo García de Enterría, quien fue presidente de dos comisiones de expertos para el desarrollo autonómico y “alma mater” de la LOAPA (la ley de armonización que trataba de ordenar el proceso autonómico). En 1985 publicó un interesante volumen recopilatorio de sus escritos y experiencias titulado “Estudios sobre autonomías territoriales” (Civitas, Madrid, 1985, 477 pgs), en el que testimonia las pruebas e intentos que toda renovación social profunda trae consigo. Pues bien, en sus páginas conclusivas, al hilo de sus comentarios a la sentencia del Tribunal Constitucional que demolió “su” LOAPA al rechazar la “armonización preventiva” que ésta planteaba, presentó como un gran avance el hecho de que la técnica jurídica hubiera tomado el protagonismo. Su explicación es simple y clara:

“La reclamación de autonomía no se plantea ya tanto en el plano de las pretensiones emotivas, y por tanto potencialmente irracionales y destructivas, como en el terreno de las interpretaciones de textos normativos superiores que fueron aceptados en su momento por los propios sujetos del conflicto.” (pg. 467).  

…esta conversión técnica del problema ha sido positiva […] porque el texto constitucional ha revelado un inesperado, y propiamente hablando hasta sorprendente para sus mismos autores, contenido ordenador del sistema autonómico (pg.468).

No debe pensarse que este gran jurista arrimaba el ascua a su sardina al felicitarse porque el problema cambiase de político a jurídico. Había seguido de cerca muy personalmente los acontecimientos y se limitaba a constatar algo propio de toda institución nueva: tras el impulso inicial de la voluntad política, debe abrirse paso la racionalidad técnico-jurídica.

Quien haya seguido esta publicación desde su inicio, recordará que, en el capítulo cuarto, entre las claves de comprensión de la vida institucional, incluí un epígrafe titulado “Doble dinámica ‘política’ y ‘jurídica’. Un equilibrio necesario”, cuyo primer párrafo decía:

Las instituciones públicas actuales no pueden entenderse sin una buena comprensión previa de las dos grandes fuerzas sociales que las Impulsan: la Política y el Derecho.  La primera aporta la necesaria “voluntad” de cambiar para mejorar la sociedad, y, la segunda, “somete a normas” y hace previsible la forma de aplicar la anterior.

Pues bien, lo que hemos encontrado en las palabras del Profesor García de Enterría es la confirmación de que, en el desarrollo de nuevas instituciones, los excesos políticos se reequilibran con un mayor énfasis en un buen Derecho.

 

Un equilibrio inestable

Mucho me temo que mi admirado profesor no vería con agrado que hoy, 25 años después, las instituciones autonómicas parecen volver a desequilibrarse hacia la política, tanto por el radicalismo adquirido por la “cuestión catalana”, cuanto por las disfunciones que afloran en el sistema autonómico con cada crisis.

En la cuestión catalana subyace el problema mal resuelto de la existencia o no en España de comunidades de primer y de segundo orden. Jurídicamente, nunca existió diferencia cualitativa alguna entre ambas, sino sólo diferentes vías y tiempos de acceso de acceso la autonomía; pero, políticamente, la personalidad de las comunidades históricas y la reivindicación por Cataluña de su carácter de nación (no reconocido constitucionalmente) pesaron mucho. El tecnicismo de la diferencia entre “nación” -sólo hay una en nuestra Constitución- y “nacionalidades” -de las que puede haber varias- no fue aceptado, y la lógica institucional, que admitía varias comunidades de primer orden, dejó paso a la lógica política, según la cual a Cataluña solo le valía la independencia; independencia que proclamó unilateralmente en 2017, pese a su nulidad de pleno Derecho.

La pandemia del coronavirus COVID-19, por su parte, ha puesto de relieve que ni la articulación Estado-Comunidades Autónomas es todo lo fluida que debiera, ni la masiva descentralización de la Sanidad Pública permite improvisar ágilmente los necesarios organismos centrales de gestión de las crisis. El gobierno personalista del presidente Pedro Sánchez careció de visión institucional, y la demanda social reiterada de la emisión de normas generales estatales simples y claras de contención de la pandemia, quedó desatendida.

Los anteriores y otros datos del mismo tenor hacen patente que, si bien es cierto que el buen Derecho puede evitar las extralimitaciones del poder político, el deterioro de las instituciones encargadas de aplicarlo lo impide. El Derecho que vivifica las instituciones se hace efectivo en ellas; cuando éstas se politizan, las normas jurídicas pierden su efectividad.

La polarizada en torno a la cuestión de la independencia, está cada día más dominada por la lógica política, y es un claro ejemplo de las disfunciones que esto provoca. Para expresarlo en pocas palabras, todavía piensa que la solución a su problema pasa por el reconocimiento de su derecho a la autodeterminación como nación sin Estado y por un encuentro “de igual a igual” con el Gobierno de España para establecer la forma de ejercerlo. Ambas cosas son imposibles al amparo de nuestra Constitución.

Respecto a la existencia de un cierto modelo uniforme para las Comunidades Autónomas de régimen común y algunas singularidades de las “históricas”, “insulares” o “uniprovinciales”, me remito a los manuales de Derecho Autonómico al uso.

 

b) Administración Local.

En la Administración Local, como vieja conocida nuestra que es, están a la vista más certezas y más posibilidades de evolución.

 

Certezas

En primer término, sabemos que el centro de gravedad de la Administración Local es el municipio, a cuyo alrededor giran otros núcleos más pequeños (parroquias, pedanías, ejidos…) y las provincias, mancomunidades y consorcios que los agrupan.

En segundo término, sabemos que, aunque disponga de bienes públicos, el municipio esta formado esencialmente por el conjunto de personas, vecinos y residentes, que conviven en uno o varios de sus núcleos de población (de ahí su denominación de “Corporaciones Locales”).

En tercer lugar, sabemos que es propio de estas corporaciones gestionar democrática y autónomamente los asuntos de su interés.

En cuarto lugar, nos consta que, como instituciones públicas, son creadas y regidas por la Ley del Estado al que pertenecen, sin perjuicio de una limitada capacidad de autoorganización propia.

Y, por último, somos conscientes de que algunas de ellas pueden crecer hasta los varios millones de habitantes, mientras que otras pueden quedarse en unos pocos cientos o decenas, los de la España vaciada, que es lo que da lugar a las líneas evolutivas que se sintetizan seguidamente.

 

Líneas evolutivas y desafíos presentes

En cuanto a las líneas evolutivas, en primer lugar, todas las corporaciones locales, incluso las muy pequeñas, comparten la tendencia a generar una identidad propia, inherente a su vida democrática. En segundo lugar, todas ellas están sometidas a cambios derivados de circunstancias exógenas, sociales y económicas, que actúan tanto para el incremento como para la reducción de su población. En tercer lugar, en aquellas que crecen, primero, los servicios públicos locales y, después, el urbanismo, junto con la ordenación del territorio y el medio ambiente, pasan a ser sus dedicaciones principales. En cuarto lugar, en las que pierden población, surgen los problemas del “micromunicipio” y la carencia de servicios, que pueden llevar a su desaparición. Por último, en todas se dan nuevos desarrollos tecnológicos, como los de las “Smart Cities”, caracterizados por su diversidad y competitividad.

Por lo que respecta a los desafíos, el más común es el de la corrupción asociada a los planes y licencias urbanísticas, capaces de multiplicar exponencialmente el valor de una parcela de terreno por una simple decisión administrativa. Lo cual resulta especialmente grave en momentos de crecimiento especulativo del valor del suelo (caso Malaya, Marbella, 2005-2012). Se ha tratado de corregir aumentando la oferta de suelo para evitar la especulación, con escasos resultados.

 

Desafíos singulares

Como desafíos merecedores de señalamiento especial tenemos:

1º.- La ordenación territorial avanzada. Las autoridades municipales pueden tener gran interés en que determinadas infraestructuras territoriales se ubiquen en su jurisdicción de una determinada manera, p. ej., para restringir la competencia entre grandes centros comerciales, favorecer la instalación de alguna gran empresa o construir un espacio público sin las compensaciones adecuadas.

2º.- La necesaria atención al medio ambiente.  En las últimas décadas la necesidad de limpiar el aire de las ciudades se ha acreditado como una exigencia global, pero los ayuntamientos están encontrando dificultades para aplicar las soluciones adecuadas. La depuración de las aguas residuales y el reciclaje de residuos sólidos urbanos se extienden con excesiva lentitud. Las comunidades locales de energía podrían ser muy efectivas, pero su implantación avanza muy despacio, etc.

3º.-El desarrollo de ciudades inteligentes. Ya lo he apuntado y debo repetirlo: la aplicación de las nuevas tecnologías al desarrollo urbano es un desafío irrenunciable para las instituciones locales, cuyo proceso de “prueba y error” ya ha comenzado (en Málaga y otras ciudades, p. ej.).

Hace treinta años dirigí una investigación sobre servicios locales luego publicada por el Ministerio de Administraciones Públicas (AA.VV., Introducción a los servicios locales. Tipos de prestación y modalidades de gestión. MAP Madrid 1991, 253 pgs). Esta investigación me hizo consciente de la complejidad y diversidad funcional de las instituciones locales. Sería bueno disponer de otros estudios actualizados de este tipo sobre ese gran laboratorio institucional que son las corporaciones locales.

 

Equilibrios institucionales

Las entidades locales ofrecen un equilibrio “Política-Derecho” digno de atención. Por su propia naturaleza, facilitan la convivencia y cooperación entre sus vecinos y residentes, producto de la vida urbana. Al propio tiempo, su estructura jurídica se ha erigido y defendido por una entidad superior -el Estado-, lo que le ha dado una notable robustez. De este modo, y a diferencia de las Comunidades Autónomas, las pasiones que levanta la política local quedan contrapesadas por un ordenamiento jurídico muy consolidado.

Además del balance “Política-Derecho” que acabo de mencionar, otros equilibrios institucionales son también de especial interés. La presencia en las corporaciones locales de funcionarios con habilitación nacional (los antiguos cuerpos de Secretarios, Interventores y Depositarios) es uno de ellos. Otro es la institucionalización de fórmulas de apoyo a los micromunicipios a través de las Diputaciones Provinciales. Otra es la tradición asociativa de los municipios, tanto de alcance nacional a través de la Federación Española de Municipios y Provincias, como de alcance local a través de fórmulas mancomunadas y consorciales. En fin, así podríamos seguir, despiezando la rica vida institucional de las corporaciones locales, pero no parece necesario. Cerraré, pues, este apartado con dos referencias ilustrativas de su actual dinamismo:

La primera es la confirmación legislativa de la importancia dada al carácter jurídico de las corporaciones locales, tanto a nivel internacional, con la aprobación en 1985 por la Unión Europea de la “Carta Europea de la Autonomía Local (ratificada por España en 1988) como a nivel de la legislación básica del régimen local español, cuyo art. 4 de la LRBRL de 1985 deja sentado que los poderes jurídicos de las entidades locales son esencialmente “potestades públicas”.

La segunda es el mantenimiento a lo largo de las décadas del gran instrumento de comunicación de los especialistas del Derecho Local, que hoy es la “Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica”, sucesora de la “Revista de Estudios de la Vida Local”, fundada en la primera mitad del S. XX.

 

c) Agencias públicas, organismos reguladores y otros.

Salimos del ámbito de las entidades territoriales que son, como acabamos de ver, instituciones de excepcional interés, para entrar en un ámbito de gestión muy distinto: el de los “instrumentos de gestión pública”. Lo primero que hay que advertir es que en él las auténticas instituciones son la excepción, no la regla. Por regla general, la gestión se confía a “organizaciones” muchas veces creadas “ad hoc”. Llámense “Administración instrumental”, “organismos autónomos” u otras denominaciones, no pueden considerarse auténticas instituciones hasta que acrediten un nivel elevado de autogobierno y una verdadera independencia de criterio de sus titulares.

 

Las Agencias Públicas

Las agencias públicas son una invención angloamericana que importamos en España en una de tantas reformas que nos gusta hacer según el viejo principio “cambiemos todo para que nada cambie”. En este caso tuvo lugar con la “Ley de Agencias Estatales para la mejora de los servicios públicos” de 2006. Su preámbulo afirma que se trata de solventar problemas de gestión, básicamente “de naturaleza tributaria, económica financiera y de personal”, lo que se quiere conseguir mediante

una fórmula organizativa general, dotada de un mayor nivel de autonomía y flexibilidad en la gestión, pero que, al mismo tiempo, refuerce los mecanismos de control de eficacia y promueva una cultura de responsabilización por resultados”.

Aunque algunas agencias de cierto peso se incorporaron a su régimen (la Agencia Tributaria, p. ej,), al ser derogada nueve años después por la “Ley de Régimen Jurídico del Sector Público” (Ley 40/2015, de 1 de octubre), sus resultados dejaban mucho que desear; el preámbulo de la nueva ley es elocuente al respecto:

“El objetivo prioritario de esta Ley [de Agencias Estatales de 2006]  fue establecer mecanismos de responsabilidad en la dirección y gestión de los nuevos organismos públicos, vinculando el sistema retributivo al logro de sus objetivos y reconociendo un mayor margen de discrecionalidad en la gestión presupuestaria.

La Ley autorizó la creación de 12 Agencias, si bien hasta el momento sólo se han constituido 7 de ellas, y la Agencia Española de Medicamentos y Productos Sanitarios, autorizada en otra Ley.

El objetivo de la reforma fue instaurar la Agencia como nuevo modelo de ente público, pero nació ya con una eficacia limitada. La disposición adicional quinta de la Ley autorizaba al Gobierno para transformar en Agencia los Organismos Públicos cuyos objetivos y actividades se ajustasen a su naturaleza, lo que implicaba el reconocimiento de la existencia de entidades que, por no cumplir este requisito, no precisarían transformación, y que permanecerían en su condición de Organismos Autónomos, Entidades Públicas Empresariales o entes con estatuto especial. Y, sin embargo, la disposición adicional séptima ordenaba atribuir el estatuto a todos los organismos públicos de futura creación «con carácter general».

Por todo ello, no puede decirse que los objetivos de la Ley se hayan alcanzado, incluso después de más de seis años de vigencia, porque su desarrollo posterior ha sido muy limitado, y porque las medidas de control de gasto público han neutralizado la pretensión de dotar a las agencias de mayor autonomía financiera.

Este testimonio del legislador es irrebatible: simplemente aprobando y derogando normas no se construyen instituciones sino “organismos dependientes”; como prueba, baste mencionar que la Ley de 2015 hoy vigente considera al “Sector Público institucional” sometido a continuas revisiones, como dice textualmente su art. 81:

“Art. 81. Todas las Administraciones Públicas deberán establecer un sistema de supervisión continua de sus entidades dependientes, con el objeto de comprobar la subsistencia de los motivos que justificaron su creación y su sostenibilidad financiera, y que deberá incluir la formulación expresa de propuestas de mantenimiento, transformación o extinción”.

 

Los Organismos reguladores

Los Organismos Reguladores Sectoriales nacieron con un diseño más “institucional”, pero su conversión en simples secciones de la nueva Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) los ha desnaturalizado. La propia CNMC describe en su pg. web “cnmc.es” lo sucedido:

“En 2013 el Parlamento decidió unificar los organismos reguladores y la autoridad de competencia con el fin de garantizar la seguridad jurídica y la confianza institucional, evitando duplicidades innecesarias en el control de cada operador y decisiones contradictorias en la misma materia.

[…]

La CNMC se creó en 2013 a partir de la integración de estos seis organismos: Comisión Nacional de la Competencia, Comisión Nacional de Energía, Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, Comisión Nacional del Sector Postal, Consejo Estatal de Medios Audiovisuales y Comité de Regulación Ferroviaria y Aeroportuaria”.

En esta solución se aplicó la lógica política, no la institucional. No es cierto que un regulador multisectorial gane la confianza de los ciudadanos mejor que otro especializado. Todo lo contrario; quizás este último haga la “captura del regulador” algo más difícil; pero, a cambio, tiene menos capacidad para imponerse a los planes ministeriales como institución independiente (que fue lo buscado con la reforma).

La confianza institucional requiere reguladores con criterio propio, fuertes e independientes, que se la ganen con sus acciones. En sectores estratégicos como la energía, las telecomunicaciones, el audiovisual o los transportes, no se trata de aportar “una opinión más” al Gobierno, sino de crear una auténtica inteligencia institucional compartida entre el sector y su regulador, aprovechable tanto por el Gobierno como por la iniciativa privada.

Ni que decirlo tiene, el Gobierno prefiere que esta “inteligencia institucional” no se desarrolle demasiado, hasta llegar a obstaculizar sus `propios planes; la referencia del texto transcrito a evitar “duplicidades innecesarias” y “decisiones contradictorias” indica que, una vez más, la lógica organizativa prima sobre la institucional en las materias política y económicamente sensibles.

El texto se está alargando, y debo terminar este subapartado. Lo haré con tres breves remisiones:

Véase, como testimonio de primera mano, la web de la CNMC, sin asustarse por el volumen de información contenido en ella; como obra clásica, Ariño, Principios de Derecho Público Económico. FER-Comares, Granada 1999, 871 pgs., especialmente a partir del epígrafe “Nuevo sentido de la regulación económica”, pgs. 553 y ss; y, a modo de actualización: J.J. Montero, Regulación Económica. 4ª ed., Tirant lo Blanch, 4ª ed. Valencia 2020, 216 pgs.

 

Otros

Para otras entidades y organismos, como pueden ser los de tipo participativo, colaborativo o las fundaciones públicas, véanse mis “Fundamentos de Derecho Público” (CEF-UDIMA, Madrid 2011, 259 pgs.) y demás bibliografía existente en la materia. Aquí me reduciré a aportar unas breves notas respecto a unos pocos “organismos/instituciones” de los que cabe extraer algunas enseñanzas valiosas.

Partidos políticos, sindicatos y colegios profesionales. Los partidos políticos, sindicatos y agrupaciones empresariales son instituciones señaladas expresamente en la Constitución, por lo que poseen un cierto “plusvalor” sobre otras de simple creación legal. En todo caso, la Carta Magna afirma que “deben ser democráticos”, lo que nos pone sobre aviso de una particularidad importante de las instituciones: la legislación, incluso del máximo nivel, puede querer para ellas algo que luego la realidad se encargará de modular a su manera.

La democracia en los partidos suele entenderse como la formación de su voluntad interna mediante votaciones, incluidas las elecciones primarias para el nombramiento de sus candidatos a puestos políticos. En España, este entendimiento ha ido tomando un carácter cada vez más formal, hasta el punto de que, sean grandes o pequeños, los partidos se organizan internamente en “grupos de afines” cuyos líderes tienden inconscientemente a la autocracia.

Experimentos de democracia directa, como los “círculos” de Podemos, no han resistido la prueba de su acceso al poder; líderes de primera fila han sido “purgados” en todos los partidos al variar las lealtades internas; la sustitución de las “viejas guardias” por los “jóvenes tigres” ha sido traumática en muchos casos, etc.

Los sindicatos y colegios profesionales muestran por su parte que las instituciones pueden entrar en declive con relativa facilidad al perder la adhesión de sus afiliados. Lo cual confirma la dinámica de “prueba y error” -o, si se prefiere, de selección natural- de las instituciones.

El Colegio de Abogados de Madrid fue en sus buenos tiempos una institución muy respetada, cuyo brillo se ha perdido paulatinamente; y otro tanto está sucediendo con los Colegios de Ingenieros, que no han conseguido proyectar su modelo organizativo sobre las nuevas profesiones tecnológicas. La dinámica evolutiva de las instituciones se hace aquí patente en toda su crudeza.

Organismos que trabajan con información. Con los constantes avances de la informática y en pleno desarrollo de la sociedad de la información, deberíamos encontrar a nuestro alrededor numerosas instituciones que acumulan y gestionan datos sobre nuestra compleja realidad social. A nivel estatal, el Instituto Nacional de Estadística (INE) y el Centro de Investigaciones Sociológicas (CIS) se postulan para ocupar este lugar, mientras que a nivel local lo hacen el Padrón Municipal y los distintos censos (de familias, de viviendas, etc) de responsabilidad municipal. A nivel internacional, la oficina estadística europea “Eurostat” destaca especialmente; y, a nivel social, diversas fundaciones, asociaciones y empresas públicas o privadas, muchas veces asociadas a organizaciones políticas, sindicales o patronales, tienen grandes bancos de datos de todo tipo.

Con todos mis respetos a cualquier opinión discrepante, he de decir que en todos estos organismos y entidades, con la única salvedad del Eurostat, no veo auténticas instituciones sino partes del entramado organizativo del Estado o agrupaciones de intereses particulares. Para su calificación como instituciones les falta independencia de criterio y alejamiento del Gobierno o de los intereses privados que los sustentan.

El caso del CIS es muy significativo. El valor político de la información que manejan en sus barómetros y demás productos es demasiado alto para que el Gobierno de turno lo ponga totalmente a disposición de sus rivales. Ciertamente, sus estudios se publican; pero, ciertamente también, el CIS tiene múltiples recursos para extraer de sus datos informaciones valiosas que no salen de un círculo reducido dentro del aparato del Estado. La excepción del Eurostat se debe a que en su interior los intereses de los distintos Estados miembros se equilibran entre sí, lo que hace de este organismo supranacional una posible institución de alto nivel adaptable al nuevo mundo de la globalización.

Instituciones culturales. La cultura es un campo fértil para el nacimiento y consolidación de instituciones especializadas de todos los tamaños. Aquí destacan, a nivel internacional, la labor de la UNESCO; y, a nivel nacional, los grandes museos, tanto de promoción estatal (el Prado) como privada (Thyssen) y monumentos, tanto históricos (catedrales, palacios…) como en construcción (la Sagrada Familia, en Barcelona)

De estas instituciones interesa destacar, en primer lugar, que requieren un nivel mínimo de trascendencia social y de vinculación con los valores inmateriales de la comunidad que las promueve, adicionales a la relevancia material del bien en el que tomen cuerpo; en segundo lugar, que no todas se concretan en bienes físicos, como es el caso de las Reales Academias; y, en tercer lugar, que son susceptibles de manipulación en favor de intereses políticos, sobre todo de proyectos nacionalistas o ideológicos relacionados con los valores de la institución de que se trate.

Como valoración global debo señalar la especial diversidad y la cantidad de mezclas observables en los organismos-instituciones reales. A veces actúan como auténticas instituciones a unos efectos, y como organismos dependientes a otros. A veces sufren cambios para adaptarse a otros organismos-instituciones en desarrollo (el antiguo Instituto Nacional de Meteorología pasó a ser la Agencia Estatal de Meteorología (AEMET) para evitar roces con el Servei Metereològic de Catalunya (METEOCAT). Y, en general, el carácter genérico del término “institución” cubre relativamente bien este tipo de organismos mixtos, a condición de que no pretendan usarlo para eludir el control que sobre ellos detenta el Gobierno de turno.

Baste con esto. Hay otras instituciones que examinar. Ya hemos visto bastantes formas de manipulación política de las instituciones, haciendo prescindible extenderse una vez más sobre ello.

 

 

 

 

Juan Miguel de la Cuétara Martínez

Catedrático de Derecho administrativo