El Real Decreto-ley 1/2021, de 19 de enero, de protección de los consumidores y usuarios frente a situaciones de vulnerabilidad social y económica, introduce numerosos cambios en el Texto Refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios (TRLGDCU). El más importante, sin duda, es la modificación del artículo 3, que regulaba el concepto de consumidor y que ahora define también al consumidor vulnerable, en su apartado segundo.
El art. 3.1 TRLGDCU mantiene sin cambios el concepto de “consumidor”, y es el art. 3.2 el que introduce el concepto de “consumidor vulnerable”. Establece lo siguiente:
“Asimismo, a los efectos de esta ley y sin perjuicio de la normativa sectorial que en cada caso resulte de aplicación, tienen la consideración de personas consumidoras vulnerables respecto de relaciones concretas de consumo, aquellas personas físicas que, de forma individual o colectiva, por sus características, necesidades o circunstancias personales, económicas, educativas o sociales, se encuentran, aunque sea territorial, sectorial o temporalmente, en una especial situación de subordinación, indefensión o desprotección que les impide el ejercicio de sus derechos como personas consumidoras en condiciones de igualdad”.
El art. 3.2 TRLGDCU establece el concepto “general” de consumidor vulnerable. Pues expresamente admite que pueden existir otras definiciones de consumidor vulnerable en la “normativa sectorial” (por ejemplo, los arts. 9 del RD-ley 8/2020 y 11 del RD-ley 11/2020 definen cuándo una persona está en situación de vulnerabilidad económica a los efectos de concederle el derecho a la moratoria hipotecaria). Por otra parte, llama la atención que se utilice el término: “persona consumidora vulnerable”. Si en el art. 3.1 se define al “consumidor”, lo correcto hubiera sido aludir en el art. 3.2 al “consumidor vulnerable”, sin más.
El consumidor vulnerable es una persona física. No tienen esta consideración, por tanto, ni las personas jurídicas, ni los entes sin personalidad, que sin embargo sí pueden reputarse consumidores a los efectos del art. 3.1 TRLGDCU.
Lo que caracteriza al consumidor vulnerable es que es una persona que está en “una especial situación de subordinación, indefensión o desprotección que les impide el ejercicio de sus derechos como personas consumidoras en condiciones de igualdad”. Por la situación en que se encuentra esa persona, no puede ejercitar sus derechos en condiciones de igualdad. No es necesario, por tanto, que esté impedida de ejercitar sus derechos. Quizás sí pueda ejercitarlos, pero no en condiciones de igualdad, esto es, en las mismas condiciones que los podría ejercitar si no estuviera en esa situación de subordinación, indefensión o desprotección. Por lo tanto, el consumidor vulnerable se define por comparación con el consumidor “normal”, que es el que no está en esa situación especial de vulnerabilidad. A diferente de este, aquel está en una situación de desigualdad en el ejercicio de los derechos, lo que significa que para él es más costoso, difícil o complicado ese ejercicio o que incluso ese ejercicio resulta imposible.
La “especial situación de subordinación, indefensión o desprotección” en que se encuentra el consumidor vulnerable puede obedecer a múltiples causas. El art. 3.2 TRLGDCU hace una enumeración amplísima: la persona está en esa situación “por sus características, necesidades o circunstancias personales, económicas, educativas o sociales”. Cualquier circunstancia imaginable tiene cabida en este elenco. Además, puede encontrarse en esa situación “territorial, sectorial o temporalmente”, lo que viene a extender todavía más la definición de consumidor vulnerable. Pues un sujeto puede ser vulnerable únicamente cuando vive en un territorio (y no en otro), cuando contrata en un determinado sector (pero no en otro), o solamente en un determinado momento (y no en otros).
Estas características que hacen que una persona esté en situación de desprotección pueden concurrir “de forma individual o colectiva”. Hay determinados colectivos que, por su propia naturaleza, convierten a sus miembros en consumidores vulnerables. La Exposición de Motivos del RD-ley 1/2021 enumera algunos de estos colectivos: personas de determinada edad, sexo, origen nacional o étnico, lugar de procedencia, las personas alérgicas o con algún tipo de intolerancia alimenticia, las víctimas de violencia de género, las familias monoparentales, las personas desempleadas, las personas con algún tipo de discapacidad, las personas enfermas, las minorías étnicas o lingüísticas, las personas desplazadas temporalmente de su residencia habitual, la población migrante o los solicitante de protección internacional. Pero estos sujetos no son consumidores vulnerables siempre y en todo caso, sino únicamente cuando en una concreta relación de consumo no pueden ejercitar sus derechos en condiciones de igualdad en comparación con otro sujeto que no pertenezca a ese colectivo.
En consecuencia, el consumidor vulnerable es un concepto dinámico. La Exposición de Motivos lo explica con claridad: “una persona puede ser considerada vulnerable en un determinado ámbito de consumo, pero no en otros. Además, esa condición de vulnerabilidad podrá variar a lo largo del tiempo según puedan hacerlo las condiciones que la determinan, tanto las de tipo personal como las sociales o de contexto”. Por eso, cualquier persona puede ser vulnerable en algún momento de su vida.
Otro rasgo que caracteriza a la definición de consumidor vulnerable es que una persona física puede calificarse como tal “respecto de relaciones concretas de consumo” (art. 3.2 TRLGDCU). Esto significa dos cosas. En primer lugar, que en una determinada relación de consumo un sujeto puede ser un consumidor vulnerable, pero no en otra relación de consumo, en la que no actúa en esa situación de desprotección o indefensión. En segundo lugar, que el art. 3.2 define al consumidor vulnerable en las relaciones de consumo. La relación de consumo se define por su origen contractual: hay un sujeto que adquiere bienes o servicios de un empresario. Por lo tanto, cuando ese sujeto que adquiere bienes o servicios está en una especial situación de subordinación, indefensión o desprotección, se reputará “consumidor vulnerable”, como prevé en art. 3.2 TRLGDCU.
Cabe preguntarse si el consumidor vulnerable al que se refiere el art. 3.2 TRLGDCU es una clase de consumidor del art. 3.1, o por el contrario el puede calificarse como consumidor vulnerable una persona que no tiene cabida en el concepto de consumidor del art. 3.1. A mi juicio, la primera interpretación es la correcta. De manera que solo es consumidor vulnerable en el sentido del art. 3.2 el consumidor que, actuando al margen de su actividad empresarial o profesional, está en una especial situación de subordinación, indefensión o desprotección que le impide el ejercicio de sus derechos como persona consumidora en condiciones de igualdad. Así resulta del uso de la expresión “respecto de relaciones concretas de consumo” en el art. 3.2 TRLGDCU.
Al margen del concepto recogido en el art. 3.2 TRLGDCU, en el TRLGDCU se alude al consumidor vulnerable en otros sentidos. Por lo tanto, en el TRLGDCU existen varios conceptos de consumidos vulnerable. Lo mismo sucede con el concepto de consumidor, que tiene una doble definición: consumidor como sujeto que contrata con un empresario con un propósito ajeno a una actividad empresarial o profesional (consumidor en sentido estricto; art. 3.1 TRLGDCU), y consumidor como sujeto que tiene derecho a la educación, a la información y a ser indemnizado por los daños causados (consumidor en sentido amplio, que disfruta de los “derechos básicos” que le concede el art. 8 TRLGDCU).
Lo que acaba de decirse es predicable también del concepto de consumidor vulnerable.
- Hay un concepto estricto de consumidor vulnerable, recogido en el art. 3.2 TRGLDCU: es el consumidor que contrata al margen de su actividad empresarial o profesional y además lo hace en una situación de inferioridad o desprotección que le impide el ejercicio de los derechos como consumidor en condiciones de igualdad.
- Pero existen también un concepto amplio de consumidor vulnerable, al que se alude en la nueva redacción del art. 8 TRLGDCU dada por el RD-ley 1/2021, que enumera los derechos básicos de los consumidores y de los consumidores vulnerables. En este caso, son consumidores vulnerables las personas en quienes concurre alguna de las circunstancias enunciadas en el art. 3.2 TRLGDCU (personas físicas que por sus características, necesidades o circunstancias personales, económicas, educativas o sociales, se encuentran, aunque sea territorial, sectorial o temporalmente, en una especial situación de subordinación, indefensión o desprotección que les impide el ejercicio de sus derechos como personas consumidoras en condiciones de igualdad), aunque no hayan celebrado un contrato con un empresario. Si el consumidor goza de los derechos reconocidos en este art. 8 TRLGDCU, también los disfruta el consumidor vulnerable, con el añadido de que estos derechos del consumidor vulnerable “gozarán de mayor atención” (art. 8.2), lo que significa que serán especialmente recogidos en la normativa reglamentaria y sectorial, y que los poderes públicos “promocionarán políticas y actuaciones tendentes a garantizar sus derechos en condiciones de igualdad… tratando de evitar, en cualquier caso, trámites que puedan dificultar el ejercicio de los mismos” (art. 8.2).
En definitiva, cabe aproximarse al consumidor vulnerable desde una doble perspectiva: como contratante y como sujeto destinatario de prácticas comerciales, publicidad e información precontractual.
Como sujeto contratante es como lo trata el art. 3.2 TRLGDCU, como ya se ha indicado. Pero hay que advertir que en la actual normativa contractual de consumo no hay lugar para este “consumidor vulnerable”. Así, por ejemplo, en las normas reguladoras de las garantías en la venta de bienes de consumo (arts. 114 y ss. TRLGDCU) todos los consumidores son iguales, sin que se trate de manera especial al “consumidor vulnerable”. Lo mismo sucede en la normativa de crédito al consumo, crédito inmobiliario, ventas a distancia o fuera de establecimiento, viajes combinados o aprovechamiento por tuno de bienes inmuebles. Así ocurre también en materia de cláusulas abusivas, en lo que al control de incorporación y control de contenido se refiere. En relación con el control de contenido, es abusiva la cláusula que, en contra de las exigencias de buena fe, causa un desequilibrio importante en los derechos y obligaciones de las partes. La abusividad se mide en términos “objetivos”, por lo que es indiferente si el consumidor adherente está en situación de vulnerabilidad (por ejemplo, es una persona anciana o un analfabeto funcional).
Hasta la fecha la normativa sectorial de consumo no concede al contratante que sea consumidor vulnerable más derechos por esa circunstancia. El art. 3.2 TRLGDCU ahora autoriza al legislador a hacerlo. Pero el legislador podría haberlo hecho incluso antes de la reforma del art. 3 TRLGDCU. De hecho, es lo que ha sucedido con la normativa COVID (desde el RD-ley 8/2020 en adelante), que permite a sujetos especialmente vulnerables (que, sin embargo, no se califican como consumidores) suspender el pago del arrendamiento o de los préstamos hipotecarios o al consumo.
Es fuera de las relaciones contractuales (y por tanto, fuera del art. 3.2 TRLGDCU) donde existen (o deben adoptarse) medidas adecuadas para proteger al consumidor vulnerable. La importancia del consumidor vulnerable está en su consideración como destinatario de prácticas comerciales, publicidad e información precontractual. En este sentido, para determinar si una práctica comercial es desleal hay que indagar si puede afectar al comportamiento económico del miembro medio de ese grupo vulnerable de destinatarios de la práctica (art. 4.3 de la Ley de Competencia Desleal). Igualmente la consideración de consumidor vulnerable debe tomarse en consideración para determinar la información que ha de facilitárseles en el etiquetado y presentación de los bienes o servicios (nuevo art. 18.2 TRLGDCU), en las comunicaciones comerciales y en la información precontractual (nuevos arts. 19.6 y 20.2 TRLGDCU).
Una última reflexión, en relación con el control de transparencia de las cláusulas predispuestas que versan sobre el objeto principal del contrato. Conforme a una consolidada doctrina, para que la cláusula sea transparente el consumidor debe conocer las consecuencias económicas y jurídicas de la cláusula. Tradicionalmente el TJUE y el TS han entendido que el empresario debe facilitar esa información, pero la jurisprudencia más reciente del TS admite que el consumidor puede conocer esos datos por otras vías. La pregunta que cabe formular es la siguiente: ¿tiene el empresario que ajustar la información que facilita a las características de cada consumidor? ¿Ha de tener en cuenta, por ejemplo, que el consumidor es un analfabeto funcional o una persona anciana con dificultades cognitivas? La doctrina clásica del TS es que el consumidor debe conocer cierta información, lo que exige al empresario adaptar la información suministrada a cada concreto consumidor. Pero la doctrina más reciente del TS (sobre la cláusula IRPH y los acuerdos novatorios sobre cláusula suelo) sostiene que basta con que el empresario informe de cierta información (estandarizada) para que el consumidor medio (normalmente informado y razonablemente atento y perspicaz) pueda entenderla.
Tras la reforma del TRLGDCU, cabe preguntarse lo siguiente: para superar el control de transparencia material, ¿debe el empresario facilitar la información precontractual adaptada a las circunstancias particulares del destinatario (consumidor vulnerable) de forma que se asegure su adecuada comprensión, como requiere el nuevo art. 20.2 TRLGDCU?
Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Castilla-La Mancha, y miembro del Centro de Estudios de Consumo (CESCO).
Autor o coautor de veinte monografías, sesenta y cinco capítulos de libros, y cien artículos en revistas jurídicas, además de decenas de trabajos publicados en la web de CESCO. Ha trabajado en temas relacionados con el derecho de consumo, derecho de contratos, derecho matrimonial, derecho concursal, garantías reales, prescripción y arbitraje.
Es considerado uno de los mayores especialistas en derecho de consumo en nuestro país. En esta materia, ha publicado trabajos monográficos sobre el crédito al consumo, los contratos vinculados a la concesión de un crédito (caso Opening o iDental), la falta de conformidad en la venta de bienes a consumidores, la cláusula de gastos en los préstamos hipotecarios y los acuerdos novatorios sobre la cláusula suelo. Además, ha dirigido los “Comentarios a la Ley de Contratos de Crédito al Consumo” (Aranzadi, 2014).
Especialmente relevante es su participación en el “Tratado de los Derechos de Garantía” (4ª ed., Aranzadi, 2022), que es la obra de referencia sobre derechos de garantía en el derecho español. Ha colaborado en varias obras colectivas: Comentarios a las Leyes de Ordenación del Comercio Minorista, a la Ley Concursal, a la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, a la Ley de contratos de crédito inmobiliario, y al Código Civil, tanto en su versión breve –Aranzadi- como en su versión extensa –Tirant lo Blanch-; en este último caso, ha analizado el régimen del pago o cumplimiento de las obligaciones (que ocupa casi 500 páginas).
Ha impartido unas 400 conferencias en Congresos, Cursos y Seminarios celebrados en distintas ciudades españolas y extranjeras. He realizado estancias de investigación en prestigiosos institutos jurídicos y universidades extranjeras (Istituto Antonio Cicu de Bolonia, Max Planck Institut de Hamburgo, Universidad Libre de Berlín, Universidad de Passau, Universidad de La Sapienza de Roma, Dublin City University), con una duración total de 27 meses.
Magistrado Suplente de la Audiencia Provincial de Albacete (años 2009 a 2013).
