La reclamación del Impuesto de Plusvalía Municipal

El Impuesto de Plusvalía Municipal más conocido como plusvalía es un tributo que grava el incremento del precio de los bienes inmuebles tras la realización de una compraventa. Los ciudadanos que han vendido una vivienda habrán recibido una liquidación del Ayuntamiento para el pago del impuesto o bien es directamente  el Registro de la Propiedad el que para poder inscribir la venta requiere la realización de una autoliquidación.

El problema surge cuando la naturaleza del impuesto es contraria al ordenamiento jurídico y la Constitución en tanto y cuanto grava las ventas de inmueble incluso cuando el propietario ha experimentado una pérdida patrimonial, es decir, cuando el precio de venta ha sido inferior al de adquisición. Así, el Tribunal Constitucional en su mediática Sentencia de 11 de Mayo de 2017 acordó por unanimidad declarar la inconstitucionalidad y nulidad de los arts. 107.1, 107.2 a) y 110.4 del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo.

Desde entonces, los tribunales así como la doctrina han venido concluyendo que el establecimiento por el legislador de impuestos que graven el incremento del valor de los terrenos urbanos es constitucionalmente admisible siempre y cuando aquellos respeten el principio de capacidad económica (art. 31.1 CE). Para el TC, el legislador no puede establecer un impuesto tomando en consideración actos o hechos que no sean exponentes de una riqueza real o potencial. Y añade que, en el caso de este impuesto, el mismo está siendo aplicado en supuestos en los que la riqueza no es siquiera potencial, sino directamente inexistente, virtual o ficticia.

Por lo expuesto, se podría mantener que el Impuesto de Plusvalía Municipal es legal siempre y cuando grave efectivamente el incremento de valor del inmueble cuando éste se venda. Sin embargo, esto tampoco es así. El TC declaró la nulidad de los artículos de los arts. 107.1, 107.2 a) y 110.4 del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, que son la  base que utilizan los Ayuntamientos para recaudar dicho tributo.

Así las cosas, entiendo que la nulidad de los preceptos de cobertura supone que no debe de aplicarse el Impuesto de Plusvalía Municipal, de lo contrario se estarían vulnerando por el Ayuntamiento los principios de Seguridad Jurídica y reserva de ley en materia tributaria.  En consecuencia, el impuesto es nulo de pleno derecho, ya se haya ganado o perdido dinero por la venta del inmueble.

La pregunta es ¿cómo y cuándo reclamar? Las vías disponibles son varias dependiendo de si el impuesto se ha autoliquidado por el contribuyente o si ha sido el Ayuntamiento el que lo ha liquidado.

En el primer caso, que con carácter general es el que se da en la Comunidad de Madrid (los registradores de la propiedad requieren el impreso de pago de este impuesto para proceder a la inscripción de la venta), los reclamantes lo tienen muy fácil pues disponen de un plazo de hasta 3 años para solicitar a la Administración que le devuelva el ingreso indebido, entendiendo éste como tal al haber autoliquidado cuando ello no debería haberse hecho.

En el segundo caso, la situación es muy complicada en tanto y cuanto que el reclamante dispone de únicamente de un mes desde que el Ayuntamiento le liquidó el impuesto de plusvalía lo que se deberá sustanciar por los cauces del recurso de reposición. Excepcionalmente, en el caso de que haya transcurrido este plazo se podría intentar la vía de un recurso administrativo extraordinario de revisión, pero hay que tener presente que los tribunales tienden a pensar que es un ardiz para recurrir el impuesto cuando al vendedor se le ha pasado el plazo.

En ambos casos si el Ayuntamiento no le da la razón al contribuyente, será necesario interponer el recurso contencioso-administrativo correspondiente.

 

¿Arrendadores de corta estancia o cazadores furtivos?

Cada vez es más frecuente comprobar que en la sociedad española actual la evolución en el tratamiento jurídico de ciertas situaciones, más que suponer un avance social, comporta un retroceso que recuerda no solo tiempos pretéritos sino incluso casi olvidados.

Así, con la propiedad privada urbana empieza a pasar como con los bosques medievales, que tras el proceso de feudalización quedaron para uso exclusivo del Rey y de los nobles señores a los que se les concedía por regia disposición, reservándose todos los derechos de caza y pesca, autorizando a los campesinos a recolectar cantidades limitadas de leña y a la recolección de frutos estacionales, siempre pagando el correspondiente derecho.

Nuestra vigente Constitución, partiendo del principio de que las administraciones públicas tan solo persiguen el interés general, determinó, al amparo del art. 33 CE, que el derecho de la propiedad dejara de considerarse un mero derecho subjetivo de la persona para atender sus necesidades, a enfatizar su función social y, en consecuencia, prescribir que la cosa objeto de propiedad sea usada por su titular, pero siempre que tal uso tenga una función que beneficie a la comunidad, en la que todo individuo se integra. Con este fundamento, la legislación urbanística comenzó a limitar los derechos de los propietarios en relación con la edificación y uso de sus propiedades imponiendo una serie de cargas y deberes cuyo incumplimiento puede incluso acarrear al titular la pérdida de su derecho. Poco habría que discutir si tras estas actuaciones no prevalecieran en excesivas ocasiones desviaciones de poder que, como antaño, tan solo benefician a unos pocos elegidos.

La intensidad de la actividad administrativa en esta área se ha visto paulatinamente incrementada hasta tal punto que hoy por hoy nos puede llegar a parecer normal un grado de intervencionismo público que hace pocas décadas se nos antojaría como exorbitante.

Tal vez por eso, está pasando desapercibida una nueva vuelta de tuerca en esta progresiva pérdida de contenido del derecho a la propiedad privada inmobiliaria en entornos urbanos incluso en ámbitos en donde la invocación a la función social de la propiedad cada vez resulta más difusa y complicada de entender. Me refiero a las regulaciones en materia de alquileres de viviendas para usos turísticos que algunas Comunidades Autónomas (Cataluña y Madrid principalmente) están aprobando, tras la exclusión del ámbito de aplicación de la Ley de Arrendamientos Urbanos  de “la cesión temporal de uso de la totalidad de una vivienda amueblada y equipada en condiciones de uso inmediato, comercializada o promocionada en canales de oferta turística y realizada con finalidad lucrativa, cuando esté sometida a un régimen específico, derivado de su normativa sectorial”, operada por el legislador en virtud de la reforma realizada por la Ley 4/2013, de 4 de junio, de medidas de flexibilización y fomento del mercado del alquiler de viviendas.

Con esta reforma, al convertir determinados actos de administración de los bienes propios en una actividad regida por reglas de derecho administrativo se reducen aún más las facultades dominicales del dueño del inmueble, al acotar esta actividad económica solo a quienes puedan cumplir con los requisitos artificialmente establecidos. Esta limitación resulta particularmente gravosa cuando se aplica a pequeños propietarios que disponen de uno o unos pocos inmuebles heredados o adquiridos como inversión, y que habían encontrado en plataformas web como, entre otras, airbnb o homeway,etc…, una manera barata y razonablemente segura de poder rentabilizar su patrimonio.

Para justificar estas restricciones, las normas autonómicas invocan la finalidad de “establecer unos mínimos requisitos tendentes a proteger los legítimos derechos de los usuarios y consumidores turísticos” (Preámbulo del Decreto 79/2014, de 10 de julio, del Consejo de Gobierno, por el que se regulan los apartamentos turísticos y las viviendas de uso turístico de la Comunidad de Madrid), sin embargo, en la práctica, se introducen limitaciones tan caprichosas como neutras para los usuarios. Así, por ejemplo, la obligación de que solo puedan realizarse estas cesiones temporales para estancias mínimas de cinco o más días; la exigencia de que se sitúe un rótulo con determinado formato anunciando la existencia de una vivienda de esas características; la imposición de que exista una instalación de wi-fi; la presentación de un plano de la vivienda firmado por técnico competente, visado por el colegio profesional correspondiente;  además de exigirse la inscripción del titular en un Registro de empresas turísticas lo que pudiera conllevar otras obligaciones de tipo tributario o de seguridad social. Se trata de definitiva de imponer trabas burocráticas que incrementen de tal manera los costes de explotación que impida que esta forma de gestionar la propiedad inmobiliaria sea rentable salvo que se realice a gran escala.

También se alega que estas medidas pretenden impedir la competencia desleal, cuando lo cierto es que la consecuencia directa de estas regulaciones supone limitar la oferta de plazas de alojamientos disponibles en el mercado turístico de estas grandes ciudades, impidiendo la incorporación de pequeños competidores, en un subsector que durante los últimos años se caracteriza por sufrir un proceso de concentración empresarial de la oferta pues entre 2003 y 2011, el porcentaje de plazas hoteleras ofertado por las principales cadenas hoteleras ha pasado del 47,3% al 53,6% del total de plazas disponibles (Evolución y Retos del sector hotelero en España Tesis doctoral de Gonzalo González Jimenez de la Espada), tendencia que con la crisis se ha tenido que agudizar.

Se abunda en la justificación de limitar la incorporación de estas viviendas al mercado turístico en base a que no tributan, cuando lo cierto es que simplemente están sometidas a un régimen tributario distinto pues, cuando la propiedad del inmueble arrendado corresponde a personas físicas y se trata de inmuebles urbanos que no constituyan su vivienda habitual, se encuentran sometidos al IRPF, el cual, al margen de establecer la obligación del propietario declarar los ingresos obtenidos mediante estos negocios jurídicos, por defecto, mediante el sistema de imputación de rentas las grava con carácter general con un 2% de su valor catastral. En este sentido, a diferencia de las empresas hoteleras, los particulares tienen mucho más complicado deducir los gastos necesarios para gestionar su actividad.

Por último, resulta recurrente la afirmación de que este tipo de alquiler de corta duración es un nicho de economía sumergida, lo que resulta una afirmación genérica tan gratuita como la de presumir que no existen actuaciones defraudadoras a la Hacienda Pública entre las empresas dedicadas al sector hotelero aun cuando, según se desprende de los “Papeles de Panamá”, resulta notorio que algunas de las principales cadenas operan en paraísos fiscales. Si se considera que existe fraude, que se realice una campaña específica de inspección en el sector, a este respecto, los ingresos derivados de la comercialización de viviendas turísticas a través de redes sociales de economía colaborativa son fácilmente rastreables por los servicios de la Inspección tributaria, pues en su mayor parte se verifican a través de transferencias bancarias.

Pero siguiendo con el paralelismo con el que comenzamos este artículo, del mismo modo que en el medioevo al cazador furtivo se le podía castigar con la amputación de una mano si se le sorprendía cazando en los bosque, la regulación actual dispone -para quien furtivamente utilice su propia casa para realizar esta actividad de cesión temporal entre particulares, aunque sea de manera esporádica-, un régimen sancionador casi igual de desproporcionado.

Así, en el caso de la normativa madrileña, la realización de esta actividad sin presentar la declaración responsable necesaria para inscribirse en el correspondiente Registro, se considera -en su interpretación más estricta- una falta muy grave (falta grave en el caso de la norma catalana), gravada con una sanción de multa de 30.001 a 300.000 euros (art. 59.a en relación con el art. 61.3 de la Ley 1/1999, de 12 de marzo, de Ordenación del Turismo de la Comunidad de Madrid, a la que se remite el Decreto 79/2014); y la falta de cumplimiento de alguno de los requisitos mínimos impuestos en el mencionado Decreto, cómo no colocar el rótulo preceptivo, o no suministrar wi-fi al inquilino, supone una falta grave sancionada con multas de 3.001 a 30.000 euros.

Este régimen sancionador ya se aplica en todo su rigor. En la actualidad constan en las bases de datos jurídicas, al menos tres sentencias de Juzgados de lo contencioso-administrativo de Barcelona que resuelven recursos contra sanciones dictadas al amparo de la Ley 13/2002, de 21 de junio de la Generalitat de Cataluña en esta materia. Es importante destacar que para alguna sentencia (SJCA nº 7 de Barcelona de 26 de febrero de 2015) “el anuncio en una página web de la puesta a disposición de la vivienda de los recurrentes constituye en sí el inicio de la actividad. Es decir, no es necesario que se alquile la vivienda para considerar iniciada la actividad, sino que la mera puesta a disposición ya es suficiente” y mantiene la calificación de falta grave si bien reduce la sanción al arrendador furtivo de los 12.000€ iniciales a 3.001€. Ese mismo juzgado en otra sentencia ulterior de 16 de abril de 2015, atendiendo a las circunstancias del caso concreto rebaja la calificación de la falta a la categoría de leve, criterio reiterado por otra SJCA nº 10 de Barcelona de 7 de diciembre de 2015.

Para ponderar adecuadamente la desproporción de este mecanismo sancionador podemos ver un ejemplo concreto: si al propietario de un estudio del centro de Madrid que pudiera estar valorado en unos 150.000€ se le descubre realizando un alquiler de corta duración sin haberse inscrito debidamente y haber realizado la preceptiva declaración responsable (falta muy grave), la norma prevé que se le impondrá una sanción mínima de 30.001€, equivalente a cas el 25% del valor del propio inmueble. En comparación, para un empresario hotelero que contrate sin dar de alta a un perceptor de prestaciones de Seguridad social (falta muy grave), la sanción mínima prevista es de 10.001€ (art. 23.a) en relación con art. 40.1.f) de la Ley de infracciones y sanciones en el orden social. ¿Alguien puede considerar que resulta proporcional el tratamiento sancionador dado a cada caso con los bienes jurídicos respectivamente merecedores de protección?

Y paradojas de la vida, mientras la regulación administrativa es tan diligente y rigurosa a la hora de cercenar el derecho de administración del propietario, la usurpación de viviendas vacías por medio de ocupaciones ilegales resulta casi impune en lo penal cuando no es violenta y, para las autoridades municipales o autonómicas ni siquiera merece la consideración de un ilícito administrativo.

El Decreto 79/2014, de 10 de julio, del Consejo de Gobierno, por el que se regula los apartamentos turísticos y las viviendas de uso turístico de la Comunidad de Madrid, cuyas otras carencias son estudiadas detenidamente en este post, ha sido recurrido y, aunque soy escéptico, aún estamos a tiempo de que la autoridad judicial anule total o parcialmente una regulación que tiene toda la apariencia de haberse redactado al dictado de determinados estamentos económicos en su propio beneficio y en perjuicio una vez más de las clases medias, en esta ocasión los pequeños propietarios urbanos, reducidos casi a la mera condición de simples pecheros del Antiguo Régimen.

El Urbanismo en Estados Unidos

No se trata de menospreciar nuestro ordenamiento, que en algunos aspectos es bastante bueno (más en la teoría que en la práctica) ni de copiar acríticamente lo que se haga en otros sitios. Pero sí creo que es oportuno mirar afuera, ver qué se hace en otros países desarrollados, en esta u otras materias.

 

Pues bien, Estados Unidos es un ejemplo llamativo. Aunque a veces nos empañe la vista el antiamericanismo que el imperialismo provoca como reacción, Estados Unidos es un Estado de Derecho democrático con muchos años a cuestas y cuenta con una economía y una sociedad muy vivas. Es, además, un tipo de sociedad occidental distinta de la europea, con una menor (aunque importante) intervención estatal. Como botón de muestra, a los ojos europeos resultan sorprendentes tanto la realidad como las posiciones políticas dominantes en torno a la Sanidad Pública o de regulación pública y, así, por ejemplo, si en España el PP defendiera las tesis de Obama (llamado socialista y extranjero por los del “Tea Party”) la gente se alzaría contra la absoluta y ultraderechista destrucción de la Sanidad pública (no digamos ya si se siguieran las tesis de Romney y Paul). En esa línea, en aquél país no falta quien denuncie el planeamiento urbanístico como un supuesto de ingeniería social inadmisible.

 

El planeamiento nace en Estados Unidos en su mayor ciudad, Nueva York, en 1916, como reacción a la construcción de un edificio, el “Equitable Building”, que dejaba en sombra permanente a gran parte de su entorno (pero que en la actualidad tiene vecinos mucho más altos). Posteriormente, en 1926, el Tribunal Supremo declaró la constitucionalidad del planeamiento urbanístico de la ciudad de Euclid, en Ohio, que el tribunal de instancia había juzgado que contenía restricciones contrarias al derecho de propiedad que lesionaban la decimocuarta enmienda de la Constitución (Village of Euclid, Ohio v. Ambler Realty Co.). Más recientemente, la Sentencia del Tribunal Supremo de 2002 sobre el Lago Tahoe (Tahoe-Sierra Preservation Council, Inc. v. Tahoe Regional Planning Agency) admite la suspensión del desarrollo de los terrenos por más de 20 años debido a la preocupación política por la calidad del agua del lago.

 

A su vez, el Urbanismo como Derecho administrativo es completado con acuerdos privados en forma de private convenants and restrictions, esto es, por conjuntos de limitaciones del dominio y servidumbres de carácter privado impuestas por el promotor, lo que en España no es frecuente fuera de la propiedad horizontal y las urbanizaciones privadas. Tales limitaciones inter partes pueden ser modificadas por los interesados.

 

En otro orden de cuestiones, Estados Unidos constituye una nación muy plural, en particular en esta materia. Nos quejamos muchos que en España la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997 limitó la normativa común en la materia de forma excesiva (aunque acaso fue la Constitución misma, así como los Estatutos que con aquella forman el bloque de constitucionalidad). Pero en Estados Unidos el urbanismo depende casi enteramente de cada Estado (si bien, con todo, los Estados se copian entre sí a menudo, como sucede con nuestras Comunidades Autónomas) pues no hay leyes federales en materia de Urbanismo fuera de leyes sobre aguas, costas, recursos naturales o aspectos políticos (p.ej. discriminación racial o libertad religiosa) sino que el sistema se basa en leyes de cada Estado que amparan la ordenación urbanística y, sobre todo, en la regulación que a su amparo dictan ciudades o condados, con el caso extremo de Houston en donde, tras tres referendos en la materia, la gente se ha negado a adoptar normas urbanísticas en la ciudad.

 

Con la famosa excepción de la ciudad tejana, generalmente los norteamericanos tienen, como nosotros, planes urbanísticos, con distintos usos, alturas, distancias, retranqueos (setbacks), dotación mínima de plazas de aparcamiento y edificabilidades (Floor Area Ratio o FAR), si bien su sistema de planeamiento es más sencillo (e incluso en algunos Estados se admiten cambios de ordenación sin modificar el llamado Master Plan) y, sobre todo, la Administración goza de una mayor discrecionalidad en su aplicación.

 

Así, frente al carácter reglado de la licencia urbanística y la prohibición de reservas de dispensación en España, los norteamericanos no solo admiten licencias regladas (as-of-right permits) sino también licencias discrecionales más allá de los usos permitidos o incluso aceptando usos prohibidos excepcionalmente (special uses permits). Más aún, se pueden otoragar dispensas (variances) cuando la ordenación urbanística causa un especial perjuicio al interesado (en lugar de reclamar responsabilidad patrimonial), dispensas que legalmente están muy limitadas pero que en la práctica son muy abundantes. También practican sin problema el Convenio Urbanístico de planeamiento (Development Agreement) que en Madrid nos tienen prohibido. Son mucho más tolerantes con las situaciones de fuera de ordenación (grandfathered o nonconforming). Y tienen instrumentos curiosos como las Floating zones, una previsión del plan urbanístico para un área todavía por concretar, que, a través de un Concept Plan se ubica sin todavía mucho detalle en un área que cumpla sus requisitos (landing), y luego se especifica más aún mediante un Site Plan. Con todo, no debemos confundir libertad con abuso: está prohibido el spot zoning, es decir, la ordenación para un determinado lugar que lo aparta y singulariza de su entorno.

 

El sistema norteamericano contrasta con nuestra rigideces muchas veces absurdas como prohibir las oficinas más arriba de la primera planta o en una colonia histórica de chalés, o impedir que se abra una oficina abierta al público en un parque empresarial salvo que la oficina ocupe todo el edificio (ejemplos todos estos reales).

 

Por otro lado, se nota que son una vieja democracia y que se preocupan de que la democracia y la participación ciudadana funcionen. En lugar de una “información pública” previa publicación en un boletín oficial que da lugar a unas alegaciones por escrito, se convoca una audiencia pública (hearing) no solo con anuncios en prensa sino incluso con notificaciones individuales a los interesados y con carteles en las propiedades afectadas por el expediente.

 

Precisamente, la participación pública y la transparencia (sunshine doctrine), que permite ser informado cabalmente y por correo electrónico de proyectos en marcha, así como la menor demora de los tribunales de justicia que se ocupan de lo que aquí conocemos como contencioso-administrativo (judicial review) permiten que esa mayor discrecionalidad no se convierta en pura corruptela.

 

Por otro lado, no creamos que el Urbanismo norteamericano es puro liberalismo económico ajeno a políticas públicas. Antes al contrario, presenta importantes incidencias políticas, aunque no iguales a las que se observan en España. Existen, así, directivas a favor de la existencia de viviendas asequibles (affordable housing) con una menor parcela mínima frente a las llamadas McMansions, si bien hay poblaciones como Los Altos Hills en California con una parcela mínima de 4000 m2 y donde las viviendas asequibles vienen constituidas por las llamadas casitas de la abuela (granny units), esto es, pequeñas viviendas independientes sobre el garaje o de construcción separada dentro de la misma parcela. Las viviendas asequibles son también promovidas a menudo con un bonus de edificabilidad (semejante a nuestro coeficiente de ponderación del aprovechamiento, que permite construir más m2 de vivienda asequible que de vivienda libre). Por otro lado, aun cuando el Urbanismo en sus inicios pretendió muchas veces perpetuar la discriminación racial, diversas normas buscan evitarla, habiéndose consolidado en la Fair Housing Act, título VIII de la Ley de Derechos Civiles de 1968. Otro capítulo importante es el de la garantía de la libertad religiosa, con múltiples iglesias, cultos y creencias (p.ej. en el año 2000 el Congreso aprobó la Religious Land Use and Institutionalized Persons Act para garantizar el establecimiento de lugares de culto frente a restricciones del planeamiento).

 

A lo largo del siglo XX su Urbanismo fue mayoritariamente euclidiano (que nada tiene que ver con el matemático griego sino con Euclide, municipio pionero en esta materia, que ya hemos mencionado), con zonas distintas para diferentes usos, lo que ha dado lugar a la ciudad dispersa así como a la civilización del automóvil y los conmuters (personas que van al trabajo en coche desde zonas distantes). A este respecto, los planes urbanísticos norteamericanos emplean códigos como R1 para casas unifamiliares, R2 para adosados y  R3 para viviendas colectivas, con otros códigos para usos comerciales (pudiendo incluso detallar los productos que se pueden vender en una zona) o industriales. En este sentido, una vivienda unifamiliar y disponer de coche son elementos esenciales del Sueño Americano, hasta el punto de que en algunas ciudades si una casa no dispone de garaje se considera obsoleta y sujeta a lo que aquí llamaríamos reforma interior.

 

Pero este planteamiento inicial ha ido siendo superado a favor de usos mixtos, y algunas ciudades han impulsado el desarrollo de barrios más densos con usos tanto residenciales como terciarios que faciliten ir andando o en bicicleta al trabajo o de compras. En esta línea, frente al tradicional sistema euclidiano se plantean los desarrollos de unidades de planeamiento (Planned Unit Developments o PUDs) a favor de un “Smart Zoning”, o la aceptación de usos admitidos aunque no sean los predominantes (el llamado sistema euclidiano II).

 

Con esto podríamos ver un abandono del tradicional sistema norteamericano para acercarse al modelo europeo, pero los sistemas urbanísticos norteamericanos presentan también otras opciones de interés.

 

Así, el sistema de incentivos, implementado inicialmente en Chicago y Nueva York pretende establecer un sistema de recompensas para alcanzar los fines del planeamiento, con un nivel básico de limitaciones obligatorias y una extensa lista de incentivos de la que el promotor puede elegir los que prefiera. Como ejemplos comunes pueden citarse el ya mencionado incremento de la edificabilidad para viviendas asequibles (affordable housing)  o un incremento de las alturas si se ejecutan mayores espacios públicos; todo ello con una revisión constante para mantener el equilibrio de beneficios y cargas del promotor.

 

También podemos destacar el planeamiento “formal” (“Form-based zoning”) que, por ejemplo, en zonas residenciales permite otros usos como oficinas, comercial o incluso industria ligera mientras se adecuen a los parámetros formales de la urbanización existente (retranqueo, edificabilidad, huella de la construcción, altura y otros factores), caso de Dallas en Tejas.

 

Finalmente, los códigos basados en el diseño (“Design-based codes”), como el de Louisville (Kentucky) en 2003, crean distritos tipo, que vienen a reconocer que algunas áreas de la ciudad son más urbanas y otras más suburbanas. Los retranqueos, alturas y diseños varían en función del distrito formal.

 

Como vemos, sistemas muy distintos del nuestro, generalmente con mucha mayor flexibilidad ya sea en el planeamiento (aunque no en el tradicional sistema euclidiano) o sobre todo en la gestión. Frente a nuestro planeamiento poco flexible y altamente casuístico y apriorístico (aunque favorecedor de usos mixtos) y una gestión que teóricamente es puramente reglada, si bien aplica un planeamiento discrecional cuya modificación está más allá del alcance del ciudadano o empresa media.

 

Pues bien, ¿es Estados Unidos un ejemplo a seguir en materia de Urbanismo? Al menos a tener en cuenta porque nuestro sistema es claramente perfectible, ofreciendo al mismo tiempo rigideces y malas prácticas.

 

 

Señales de humo

“Señales de humo” es el nombre de la asociación cuyo recurso contra la operación urbanística del ámbito del Estadio Calderón y de la antigua fábrica Mahou, en Madrid junto al río Manzanares, ha sido parcialmente estimado por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid. El nombre de la asociación, escuchado por primera vez, me llevó a pensar en un conjunto de ciudadanos preocupados por el incendio encubierto que ocultaba la aparente bonanza del sector español de la construcción. No es así;  se trata de un grupo de aficionados del Atlético de Madrid disconformes con el traslado del estadio de su equipo, desde la ribera del Manzanares al barrio de San Blas.

En cualquier caso el TSJM ha estimado parcialmente la demanda de “Señales de Humo” contra la modificación puntual del Plan General de Ordenación Municipal de Madrid, anulando ésta, por incumplimiento de la modificación del año 2007 de la Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid respecto a las alturas en los nuevos desarrollos.

Me parece que el asunto es de interés, pero no  tanto por aquello en lo que se han centrado las declaraciones de los responsables del Ayuntamiento: el recurso de la sentencia, basado en la posible no aplicación de la modificación  de la Ley del Suelo a este caso, sino por las bases sobre las que se planteó esta operación urbanística,  y por una equivocadísima, en mi opinión, disposición legal que afecta al urbanismo madrileño.

La “Operación Calderón-Mahou”, en síntesis consiste en la recalificación de aproximadamente 30.000 metros cuadrados de suelo deportivo y otros 60.000  de suelo industrial, pasando a unos 50.000 de suelo público, en su mayor parte zonas verdes con una porción de educativo, y el resto a privado residencial, con un aprovechamiento lucrativo de unos 155.000 metros cuadrados construidos (unas 1.600 viviendas). El Atlético de Madrid perdería su estadio junto al río y a cambio ganaría uno nuevo, el futuro Estadio Olímpico, en  el más periférico barrio de San Blas, obligándose el club a ejecutar las obras de adecuación del  nuevo estadio, valoradas en unos 160 millones más otros 20 millones para la  construcción temporal de las pistas de atletismo si Madrid fuera designada sede olímpica. A  Mahou a cambio de su suelo  le correspondería aproximadamente dos tercios de  las viviendas de nueva construcción. Mahou y Atlético se obligan a los costes de urbanización,  incluyendo unos 80 millones para el pago del enterramiento de la M-30 en la zona  de actuación. Al Ayuntamiento le corresponden, por cesiones,  unos 15.000 metros cuadrados construidos de edificación residencial, y debe hacer frente a unos 60 millones para enterrar la M-30.

El  diseño final de la zona supondría pasar de tener la M-30 en superficie y  al borde del río, un estadio de fútbol ocupando parte de la ribera del Manzanares, y una gran fábrica en desuso, a completar el enterramiento de la M-30, dar continuidad al parque lineal y una nueva zona residencial frente a la gran zona verde. Si comparamos una fotografía por otra no hay color, a beneficio de la proyectada, pero algunos detalles añaden matices importantes sobre la actuación.

En  principio la recalificación de los terrenos supone grandes beneficios para Atlético de Madrid y Mahou; el Ayuntamiento de Madrid que es quien otorga la posibilidad de ese beneficio, debe participar de ellos. Así lo establece la ley, por medio de las cesiones, e incluso al tratarse de convenios es potestativo del Ayuntamiento ir más allá, pensando en el interés de todos. ¿En qué traduce el Ayuntamiento lo obtenido por esta operación? Por una parte en una gran zona verde, de 50.000 metros cuadrados, junto al río cuyo valor para la ciudad me parece que no tiene discusión. Pero además tenemos 180 millones de coste de adecuación del Estadio Olímpico (si se hiciera un estadio de fútbol directamente adecuado a  las necesidades del Atlético de Madrid, posiblemente el coste sería menor) y 140 millones del enterramiento de la M-30, costes que, los pague quien los pague inicialmente, al final deben ir al balance general de la operación para que ésta sea viable.

Este elevado gasto en infraestructuras obliga por un lado a una alta densidad de viviendas que soporten la operación, y por otro a que el Ayuntamiento renuncie tanto a conseguir un fragmento de ciudad accesible económicamente a una parte amplia de la población: todas las viviendas serán de precio libre, sin viviendas protegidas, como a que también renuncie a resolver carencias dotacionales de los barrios donde las nuevas viviendas se insertan: no habrá nuevas dotaciones, más allá de las educativas y de las zonas verdes, ni para las nuevas viviendas ni para las zonas aledañas.

La alta densidad me parece perfectamente asumible, incluso deseable, tratándose de un ámbito céntrico de una gran ciudad. Un modelo compacto de ciudad es más barato, más eficiente energéticamente, reduce los desplazamientos, y permite  la compleja actividad social propia de la ciudad. Alta densidad hasta un tope, dentro del cual está esta actuación y que coincide con la media de los barrios más valorados de Madrid.

Las anteriormente citadas renuncias a las que el Ayuntamiento se obliga ya no me parecen aceptables. La  inserción en el tejido construido de un nuevo fragmento debe cuando menos tener todas las características urbanas que lo hagan adecuado y no cargar demandas  de dotaciones sobre las ya consolidadas, incluso debería colaborar a mejorar su entorno. Inaceptable me parece también que una operación de la que el Ayuntamiento es parte sustancial renuncie a que algunas de las viviendas tengan un precio más accesible que el del mercado.  Hay que definir prioridades, primero deben estar las viviendas  protegidas y más dotaciones, y luego, y si se puede, el enterramiento de la M-30 y el Estadio Olímpico.

La sentencia del TSJM debería servir para que el Ayuntamiento modificara el convenio, y repensara las condiciones pactadas con los implicados, teniendo como primer objetivo, junto a la liberación de la  ribera del río, el de conseguir un fragmento de ciudad pleno y  socialmente más accesible que lo que marca el puro mercado.

Finalmente llevar a cabo el diseño de ciudad planteado debería conllevar la modificación de la Ley  del Suelo, en su añadido del año 2007 que limita a cuatro las alturas de los nuevos desarrollos, impidiendo la creación de barrios densos, e interviniendo decisivamente a favor de  un desarrollo extensivo ineficaz económica y ecológicamente.

Si no se cambiara la Ley del Suelo, en el sentido que propongo, suprimiendo la limitación de alturas, el Ayuntamiento siempre tendría un recurso, amparándose en la última modificación del 2011 de la Ley del Suelo, de la Comunidad de Madrid. Como según esta modificación, además de reducirse las cesiones, se  permite que éstas cuando sean zonas verdes tengan titularidad privada en vez de pública, las viviendas de la “Operación Calderón-Mahou” podrían desarrollarse en cuatro alturas y extenderse hasta el río, cerrando al público los jardines intermedios  que aunque privados computarían como cesiones. Gracias al Ayuntamiento no habría viviendas protegidas ni dotaciones y gracias a la Comunidad tampoco zonas verdes públicas. Es una idea perversa pero que sirve de ejemplo de las “señales de humo” que emite el urbanismo madrileño.

Se acabó el silencio positivo en las licencias urbanísticas

El artículo 23 del Real Decreto-ley 8/2011, de 1 de julio, de medidas diversas sobre deudores hipotecarios, deudas de las entidades locales, fomento de la actividad empresarial y simplificación administrativa, publicado en el BOE el día 7 de julio, termina con el tradicional silencio positivo en las licencias urbanísticas.

Dice así que “requerirán del acto expreso de conformidad, aprobación o autorización administrativa que sea preceptivo, según la legislación de ordenación territorial y urbanística” una serie de “actos de transformación, construcción y edificación y uso del suelo y el subsuelo“, entre ellos “las obras de edificación, construcción e implantación de instalaciones de nueva planta”.

Y, en consecuencia, “el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado la resolución expresa legitimará al interesado que hubiere deducido la solicitud para entenderla desestima por silencio administrativo”.

Se termina así con el tradicional régimen de silencio positivo de las licencias urbanísticas (es decir, que la falta de notificación de la resolución en plazo implica la concesión de la licencia), previo incluso a la generalización del silencio positivo administrativo en general a través de la modificación de la Ley 30/1992, de régimen jurídico de las Administraciones Públicas por la Ley 4/1999, y la profundización en el silencio positivo por la llamada Ley Omnibus, consecuencia de la Directiva de servicios. Profundización en el silencio positivo que, aunque parezca contradictorio, es seguida por otros preceptos del mismo Real Decreto-ley 8/2011, en otras materias.

Es cierto sin embargo que, debido a la mención en la legislación urbanística de que en virtud del silencio no se pueden adquirir facultades contrarias al ordenamiento jurídico, la Jurisprudencia ha rechazado la obtención de licencias por silencio contrarias a la ley. Y, por ello, en esta materia el silencio positivo pone al beneficiario del mismo en una difícil tesitura.
Así, la Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de enero de 2009, de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, fija como doctrina legal que el artículo 242.6 del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, y el artículo 8.1 b), último párrafo, del Texto Refundido de la Ley de Suelo aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, son normas con rango de leyes básicas estatales, en cuya virtud y conforme a lo dispuesto en el precepto estatal, también básico, contenido en el artículo 43.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, modificado por Ley 4/1999, de 13 de enero, no pueden entenderse adquiridas por silencio administrativo licencias en contra de la ordenación territorial o urbanística.

De este modo, en el ámbito urbanístico, el silencio positivo no da lugar, como en el régimen común, a un verdadero acto, que, de implicar alguna ilegalidad, debería a pesar de ello presumirse legal y, en su caso, recurrirse o procederse a la revisión de oficio por la Administración (arts. 43, 57 y 102 y siguientes de la Ley 30/1992).

Con independencia de la corrección de esta distinción, lo cierto es que tal concepción coloca al beneficiario del silencio, como decimos, en una difícil tesitura: ha conseguido la licencia, no procede recurrir contra la Administración, pero más tarde le pueden parar las obras e incluso ordenar su derribo por falta de licencia, por considerar que no debió entenderse que la había obtenido por silencio, al faltar determinados requisitos.

Es cierto pues que la nueva norma concede quizá una mayor seguridad jurídica (rúbrica del capítulo correspondiente del Real Decreto-ley) al interesado. Pero también es cierto que se perderá en agilidad. Ni siquiera en aquellos casos en que se pueda considerar evidente que la licencia solicitada era conforme a la normativa aplicable se podrá seguir adelante más que con la decisión expresa de la Administración o, tras un largo e inseguro proceso, de la Justicia.

Por otro lado, cabe también discutir el título competencial del Estado. La disposición final primera del Real Decreto-ley funda esta disposición en las competencias del Estado respecto de la igualdad en el ejercicio de los derechos y cumplimiento de los deberes (a través del llamado estatuto básico de la propiedad inmobiliaria según el Tribunal Constitucional) y en las bases del régimen jurídico de la Administración (art. 149.1.1 y 18 de la Constitución). Personalmente, creo que las competencias estatales en materia urbanística deberían ser superiores a las que le reconoce la Constitución, tal y como la interpreta el Tribunal Constitucional desde su Sentencia 61/1997, pero, en los términos actuales, me parece dudoso que el silencio negativo en la materia constituya una condición básica de igualdad ni base del régimen jurídico de la Administración, pues generalmente se admite que el silencio positivo o negativo lo determine el poder competente en la correspondiente materia sustantiva

El arquitecto de Boadilla o la delicada elección del planificador.

Es intrínseco a la planificación urbana su carácter discrecional. Las decisiones en urbanismo son tomadas por los poderes públicos, con mayor o menor consenso y participación ciudadana, produciendo efectos que son percibidos por muchos afectados directos como injusticias. No se tratará de decisiones arbitrarias sino justificadas, pero es cierto que no serán decisiones regladas: dónde crece la ciudad y dónde no, qué altura de edificación debo mantener, o por qué mi edificio está protegido. Así, la planificación no solo está obligada a ser honesta sino a esforzarse al máximo por parecerlo. Consideremos además que la sola sombra de la corrupción urbanística provoca consecuencias indeseadas y graves, como el descrédito de lo público y de la política, o la huida de inversiones.

Todo ello viene en relación con la reciente reaparición en medios digitales de noticias referidas a Leopoldo Arnaiz ( ver aquí   y aquí) uno de los urbanistas con mayor volumen de trabajo en España y especialmente en la Comunidad de Madrid, donde ha firmado más de 30 Planes Generales municipales. Alejar las sospechas de conflicto de intereses no parece haber sido una preocupación en el quehacer de este urbanista, cuando ante casos anteriores declaró (aquí ) “No me pueden pedir incompatibilidad por la miseria que cobro a los Ayuntamientos. Me presento a esos concursos porque me permiten conocer a propietarios de suelo que luego contratan a mi empresa”.

La razón del ejercicio del urbanismo no puede radicar en que éste sea la puerta de acceso a información, contactos y encargos posteriores. La limpieza, tanto real como aparente, del urbanismo debe comenzar desde la elección de los técnicos responsables de la planificación, especialmente de los Planes Generales. Los Pliegos Administrativos de los concursos deberían solicitar a todos los técnicos que forman parte del equipo concursante una declaración de intereses privados en el municipio, así como un compromiso de no intervenir como profesionales en él durante un cierto tiempo tras la aprobación del planeamiento.

No es este el único cambio que se debería realizar en los concursos para la redacción de los grandes documentos de planeamiento. No me refiero ya a evitar la sola sospecha de conflicto de intereses, sino a que el mecanismo de elección favorezca un urbanismo más transparente y participativo.

En bastantes de estos concursos se está dando el caso, extraño en la actual situación de escasez de trabajo, de que son pocos los concursantes que superan la fase de admisión; incluso en alguna ocasión solo uno. Ello se debe a las exageradas condiciones de experiencia como redactor (veinticinco años por ejemplo; o varios documentos similares redactados en la misma comunidad autónoma), al elevado volumen de negocio que deben justificar los concursantes y a las altas garantías provisionales económicas. Relajar estas condiciones de acceso permitiría la entrada a competir de nuevos equipos, quizá con menos experiencia en situaciones similares pero con otras cualidades, por ejemplo académicas.

No se deben aceptar las bajas económicas por debajo de un límite realista. Las ofertas inferiores impiden el buen hacer profesional y solo traen inconvenientes al organismo público que efectúa el encargo. Hay numerosos profesionales muy cualificados en los distintos campos que intervienen en el urbanismo: ingenieros, arquitectos, sociólogos, biólogos, geógrafos… y se pueden formar equipos con capacitaciones muy altas, pero se debe exigir la dedicación efectiva al trabajo que se ha ofertado; por ello se debería pedir un certificado de trabajos similares y en curso, para comprobar si esa dedicación prometida es posible, o imposible por razón de simultaneidad. No olvidemos que el urbanismo, como la arquitectura, es una práctica profesional que exige en buena parte la presencia física, especialmente si se quieren potenciar los procesos de participación ciudadana.

Contando con los buenos equipos que se pueden formar, y si se moderan los requisitos de acceso económico o de experiencia, claramente exagerados, la decisión de los concursos radicará, como ya ocurre actualmente, en las cuestiones subjetivas: las propuestas metodológicas de actuación. Por ello se debería ir más allá de lo que prevé la Ley de Contratos del Sector Público y pedir siempre la intervención en la baremación de un grupo de expertos, que incluyera a personas ajenas al municipio, por ejemplo representantes de la comunidad autónoma, universidad o de los colegios profesionales.

En cuanto a la baremación de los concursantes, si se pretende que la transparencia y la participación ciudadana formen parte esencial de la planificación, entre otras razones porque dificultan la corrupción, la dedicación a ellas por parte de los concursantes, en medios materiales y humanos, debe ser un elemento básico a tener en cuenta en la puntuación.

Un enfoque distinto en la elección de los redactores del urbanismo, facilitando la entrada de nuevos equipos, que dediquen medios a la transparencia y a la participación en el proceso de planificación, que manifiesten si poseen intereses privados en el municipio, que expresen su renuncia a cualquier incompatibilidad, y que sean elegidos con participación de expertos ajenos a los municipios, es un buen comienzo para un urbanismo que responda a las necesidades sociales y que se aleje de sospechas de corrupción.

¿De quién es el subsuelo?

Lo primero que cabe preguntarse al referirse al subsuelo, objeto de una cada vez mayor explotación, es ¿de quién es el subsuelo?

Por supuesto, hoy en día están superadas las consideraciones históricas que extendían verticalmente la propiedad hasta el mismo centro de la tierra. Estas consideraciones se enmarcaban en una concepción absoluta y “sacrosanta” de la propiedad, y, al mismo tiempo, a una dificultad técnica de acceder más allá de escasos metros. En la actualidad, en cambio, se estima que el alcance de la propiedad del suelo, en relación con el subsuelo, que, en principio, es reconocida por el artículo 350 del Código Civil, no puede superar el límite donde exista un interés razonablemente tutelable del propietario.

Este interés del propietario se concreta en las plantas que pueden construirse bajo el subsuelo, más los correspondientes cimientos y el espacio necesario para el asentamiento de estos. Pero las plantas bajo rasante no solo vienen limitadas por razones técnicas sino también por el planeamiento urbanístico.

Efectivamente, según dispone el artículo 8.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo estatal, las facultades urbanísticas del propietario del suelo “alcanzarán al vuelo y al subsuelo sólo hasta donde determinen los instrumentos de ordenación urbanística, de conformidad con las leyes aplicables y con las limitaciones y servidumbres que requiera la protección del dominio público”. Así, por ejemplo, el Plan General de Madrid establece, salvo excepciones, que el número máximo de plantas inferiores a la baja, sin contar semisótanos, será de 4, con una profundidad máxima de 12 metros.

Pues bien, como aclara la Ley urbanística catalana, el derecho del propietario del suelo, en relación con el subsuelo, queda sometido a las limitaciones y servidumbres necesarias para la prestación de servicios públicos o de interés público (alcantarillado, metro, etc.), siempre que estas servidumbres sean compatibles con el uso del inmueble privado, de conformidad con el aprovechamiento urbanístico atribuido. De lo contrario, ha de procederse a la correspondiente expropiación. Quiere esto decir que el propietario no puede oponerse ni exigir indemnización alguna respecto de usos del subsuelo que no afecten en modo alguno los usos e intensidades de que sea susceptible la finca conforme al plan urbanístico (p. ej. sótanos y cimientos de las construcciones permitidas). Pero si tales servicios públicos quedasen excesivamente cerca del suelo e impidiesen la realización del aprovechamiento que se reconoce al dueño del suelo (y del subsuelo inmediato), éste debería ser indemnizado.

Una vez que hemos podido definir hasta dónde alcanza la propiedad del suelo respecto del subsuelo, queda por determinar a qué usos se puede destinar el subsuelo. El principal a día de hoy es el de aparcamiento, pero se admiten otros distintos. La limitación para uso residencial, en cambio, es prácticamente absoluta, aun cuando los adelantos técnicos actuales quizá podrían poner en cuestión tal regla.

Podríamos citar numerosísimos planes urbanísticos. En general, en el subsuelo, no se permite el uso residencial ni habitaciones residenciales ni sanitarias. Los sótanos por debajo del primero sólo se pueden destinar a aparcamientos, instalaciones técnicas del edificio, cámaras acorazadas y similares. No obstante se pueden autorizar otros usos distintos de la casa habitación o residencial si se dota al local de medidas técnicas seguras que cubran los riesgos de incendio, explosión y otros, y se garanticen con seguridad el desalojo de las personas en tales casos. Estas limitaciones, acaso no adaptados a las posibilidades técnicas actuales, plantean muchos problemas, en particular, en estaciones de ferrocarril o metro, respecto de las oficinas y tiendas que allí se ubican.

Por otro lado, una regla o principio bastante generalizado en la legislación y el planeamiento urbanísticos es el relativo al no cómputo de la edificación bajo rasante a efectos de edificabilidad, del consumo del aprovechamiento urbanístico patrimonializable, especialmente en cuanto a aparcamientos y cuartos de servicio, que son precisamente los usos más corrientes en el subsuelo, con lo que el principal aprovechamiento bajo rasante no computa. Es decir, los metros edificables de que dispone el propietario se pueden materializar en el suelo y vuelo, sin que los usos permitidos del subsuelo resten edificabilidad. Que tales usos no computen, con todo, no significa que no constituyan un aprovechamiento reconocido al propietario que, de ser limitado de forma singular, como hemos visto, debe ser indemnizado.

Hemos señalado que, en principio, la parte del subsuelo en que se puede materializar el aprovechamiento del dueño del suelo pertenece a éste. Pero, tras una cierta evolución, tanto técnica como jurídica, hoy se reconoce que pueda haber dos (o más) propiedades separadas sobre el suelo y el subsuelo, especialmente cuando se trata de un subsuelo privado bajo suelo público.

Porque, en principio, el dueño del suelo lo es también del subsuelo, como sigue disponiendo el artículo 350 del Código Civil, con el alcance ya expuesto; pero el artículo 17 del Texto Refundido de la Ley del Suelo estatal admite que las fincas puedan situarse “en la rasante, en el vuelo o en el subsuelo”, en este caso en virtud de un derecho de subedificación análogo al de superficie, que permita construir y hacer propia la obra situada bajo la rasante, como exclusión voluntaria del principio de accesión.

Esta división de propiedades por planos puede producirse entre distintas propiedades privadas (mediando el correspondiente contrato), pero también, como hemos avanzado, entre propiedades privadas y públicas.

Así, en principio, el subsuelo del suelo público (plazas, calles, paseos y parques públicos) queda afectado automáticamente al dominio público por la aprobación del planeamiento, y su uso privado, temporal, exige una concesión administrativa. Sin embargo, la desafectación (privatización) del subsuelo público es admitida por el Texto Refundido de la Ley del Suelo estatal, al establecer en su art. 17.4 que “cuando, de conformidad con lo previsto en su legislación reguladora, los instrumentos de ordenación urbanística destinen superficies superpuestas, en la rasante y el subsuelo o el vuelo, a la edificación o uso privado y al dominio público, podrá constituirse complejo inmobiliario en el que aquéllas y ésta tengan el carácter de fincas especiales de atribución privativa, previa la desafectación y con las limitaciones y servidumbres que procedan para la protección del dominio público”.

El actual pinchazo de la llamada “burbuja inmobiliaria” dificulta la entrada de más suelo en el mercado, pero la “desamortización del subsuelo público” puede, por otro lado, ser un importante recurso para nuestras arruinadas Administraciones municipales.

 

Urbanismo y corrupción (III). Transparencia en el planeamiento

“Me tienes que enseñar el planito”. Esta expresión aparece en el sumario, recientemente abierto, de un caso de presunta corrupción urbanística, y la dirige un poderoso empresario a la alcaldesa de una ciudad. La frase se refiere a un documento del Plan General de Ordenación Urbana de esa ciudad, en aquel momento en fase de tramitación. Al margen del caso concreto, pendiente de juicio y con varias acusaciones de soborno, tráfico de influencias, e información privilegiada, y de su resolución, la frase citada provoca varias reflexiones

En los planos y documentos de un Plan General Municipal se proyecta la mejor ciudad posible: el mejor marco físico del que somos capaces de dotarnos para desarrollar nuestras vidas. Conocer que esos documentos son llamados “planitos” por algunos de los principales artífices del Plan produce bastante indignación y rabia, pero afortunadamente no la melancolía de lo inevitable. Ni en todos los municipios el proceso de planeamiento cuenta con tan malos ejecutores, ni hay porqué aceptar que en los restantes, muchos a día de hoy, el proceso vaya a seguir estando dirigido hacia el beneficio privado de unos, y caracterizado por el desprecio al interés común.

Si sustituimos “planito” por “documentos”, y suponemos que la frase la dirigen públicamente los ciudadanos a sus responsables municipales, obtenemos una expresión que si antes ejemplificaba un modo de corrupción, el generado por la opacidad del proceso de planificación, ahora nos puede servir de reclamo de la manera en que éste se debe desarrollar: “nos tenéis que enseñar los documentos”.

La transparencia en urbanismo, es decir la posibilidad del conocimiento, por parte de los administrados, de la documentación referida a esa materia debe ser un derecho e indudablemente es un freno a la corrupción, porque supondría hacer desaparecer la información privilegiada y dificultaría los manejos ocultos que benefician a los participantes tramposos.

La actual Ley del Suelo del 2007, así lo entendió, introduciendo medidas para aumentar la transparencia: se regula el proceso de información pública en los procedimientos de planeamiento; se determina la necesidad de información pública para los convenios, que han sido una de las figuras de planeamiento con un uso más viciado, y en buena parte por su falta de publicidad; se exige que el planeamiento sea aprobado por los plenos de los ayuntamientos, con conocimiento por tanto del conjunto de los cargos municipales; también se obliga a que el planeamiento aprobado se publique telemáticamente. Son medidas positivas que conseguirán procesos más transparentes, pero se podía haber ido más lejos para que la transparencia dificultara, o casi impidiera, muchos modos de corrupción.

La Ley obliga a que existan periodos de información pública al culminarse las diversas etapas por las que pasa el planeamiento. En la práctica, cuando llega la primera exposición pública el planeamiento ya está muy avanzado, ya se han definido los criterios de ordenación, y desde luego ya se han definido las grandes áreas de clasificación del suelo. Desde ese momento los equipos municipales se suelen resistir a cualquier modificación sustancial del plan. La transparencia llega, pero lo hace tarde. Si en el proceso han intervenido factores oscuros lo han podido hacer sin que sean detectados hasta que el planeamiento está muy elaborado, muy consolidado.

La transparencia debe formar parte del proceso de planificación desde el comienzo de éste. La definición de criterios y objetivos puede hacerse en sesiones conjuntas de los equipos técnicos con el pleno municipal, y abiertas al público. A partir de ahí, deben realizarse sesiones regulares de trabajo con participación vecinal y de asociaciones implicadas, con información en las páginas web de las actas de las reuniones.

Las reuniones de los equipos técnicos y de los cargos públicos con los distintos interesados en el planeamiento, particulares o asociaciones, no pueden ser secretas. Debería exigirse una agenda pública de reuniones de los redactores del planeamiento y de los cargos públicos.

El periodo de alegaciones debería ampliarse, dando suficiente tiempo a que éstas sean argumentadas en correctas condiciones. No tiene sentido que el periodo de información de un documento tan complejo como un Plan General sea de un mes, más aún cuando su tramitación puede ser de años.

Que todo el proceso de tramitación del planeamiento sea público, desde el comienzo, con posibilidades reales de actuación para los ciudadanos, la oposición política, las asociaciones… reduciría notablemente la información privilegiada y el tráfico de influencias. Para impedir la corrupción ligada al urbanismo hace falta tomar medidas de muy variado carácter; sin duda la de imponer procesos verdaderamente transparentes es una de ellas.

 

Urbanismo y corrupción (II). Consecuencias no sólo políticas

Posiblemente debido a la conocida, y comentada, lentitud de la justicia sea en estos momentos cuando más escándalos relacionados con la corrupción aparecen en los medios de comunicación. Es el resultado de los delitos cometidos hace unos años, en la época del esplendor urbanístico español: esplendor aparente con ingredientes cancerígenos en su interior.|

Pretendo hacer un repaso a las diferentes consecuencias de la corrupción urbanística. Una de ellas ensombrece a las demás, y es causada por la corrupción en general, no solo por la urbanística. Me refiero al deterioro del sistema democrático y al descrédito sobre las instituciones  y sobre la clase  política. Hay otras consecuencias propias ya de la corrupción ligada al urbanismo; que haya otras no rebaja la importancia de la más  conocida, pero se debe tener en cuenta  a las restantes.

La gravedad del descrédito que sobre nuestras instituciones ha originado la corrupción, y la falta de respuesta, la renuncia a cualquier ejemplaridad pública, de la clase política, unida a una  lamentable indulgencia por parte de la ciudadanía hacia esos políticos y hacia esas actitudes corruptas, está conduciendo a una situación que puede tener repercusiones gravísimas e imprevisibles para la marcha de nuestras instituciones. Debe llegar una reacción que afronte este problema nacional. La respuesta a la corrupción será múltiple, afectando a muchos y diferentes frentes, pero tiene que venir animada por una enérgica voluntad y ejemplaridad política.

La sensación de impunidad frente a la Ley, que conlleva la corrupción, es en el caso del urbanismo  especialmente visible: los desmanes urbanísticos ahí se quedan, tan asentados en el suelo como la más legal de las construcciones. La práctica, tan ejemplar, de la demolición de lo ilegalmente edificado sigue siendo una excepción en España.

En torno a la corrupción se ha instalado una competición, liderada por los políticos, cuyas bases son la disculpa de las faltas de los propios y la exageración de las de los rivales. La corrupción introduce este elemento de comportamiento social del que no podemos sentirnos orgullosos.

La corrupción ligada al urbanismo provoca repercusiones, más allá de lo político, en concreto en lo económico y como es lógico en  lo urbanístico y en lo medioambiental.

El blanqueo de capitales está en relación directa con la corrupción urbanística: el dinero obtenido en operaciones corruptas es en buena parte negro, y  la corrupción sirve para el lavado de dinero oscuro,  pagando con él a quien se corrompe. Gran parte del dinero movido en este circuito es ajeno a Hacienda y escapa a su correspondiente participación en el  sostenimiento del Estado.  En el fondo, la corrupción no deja de suponer una imposición que eleva el precio del producto final, en este caso los edificios, pero cuyo beneficio se escamotea al conjunto de la sociedad yendo a parar directamente al bolsillo de los delincuentes; por tanto supone una desestabilización del mercado y un hurto directo a la economía pública. Finalmente, hay que citar el desprestigio del nombre, de la “marca”, nacional, con repercusiones variadísimas y que afectan a cualquier objeto o servicio que se asocie a ella: disminución de la inversión extranjera por la inseguridad jurídica, disminución del valor añadido de los productos españoles y de la valoración ofrecida por cualquier trabajador español, o empresa, en el extranjero.

Posiblemente las consecuencias menos tenidas en cuenta  de la  corrupción urbanística, que en la mayoría de los casos supone  básicamente saltarse las normas urbanísticas, son los daños producidos al medio ambiente y a la ordenación territorial y urbanística.

Los principales delitos urbanísticos, en número e importancia, consisten en edificar en suelo no urbanizable o en no urbanizable especialmente protegido, o hacerlo en suelo urbano o urbanizable pero sin respetar la calificación urbanística, es decir el tipo de suelo: residencial sobre zonas verdes, o sobre zona de equipamientos, o incumplir las cesiones que marca la ley,  suprimiendo el suelo para equipamientos, zonas verdes, vivienda protegida…..

Si el planeamiento ha clasificado suelo como no urbanizable e ilegalmente se edifica en él, ya sea a pequeña o a gran escala, a medio plazo el coste para el municipio que significa mantener esas construcciones o urbanizaciones es superior al que hubiera supuesto una actuación acorde con el planeamiento. Me refiero al coste del mantenimiento de todas las infraestructuras, sobre todo las de transporte, y especialmente el transporte público: pronto demandado por los habitantes de las urbanizaciones ilegales. El resultado de la construcción ilegal en suelo no urbanizable suele ser un urbanismo disperso, de alto coste de mantenimiento para los municipios y que consume muchos recursos naturales.

Si lo que se urbaniza es el  suelo especialmente protegido a los males citados anteriormente hay que añadir los provocados al medio ambiente: degradación, incluso destrucción, de paisajes valiosos; agresiones a la fauna y a las especies vegetales protegidas;  contaminación de playas y ríos… y también en ocasiones los daños originados al patrimonio histórico y artístico: destrucción de zonas de interés arqueológico…

La construcción ilegal en suelo urbano o urbanizable, supone que o bien los ciudadanos tendrán menos dotaciones y menos servicios que los previstos por el plan, en este aspecto éste se suele limitar a cumplir la ley, o estas dotaciones y servicios se proveerán en su día a costa del esfuerzo económico municipal, que suplirá a la inversión que debía haber realizado el urbanizador, o edificador, corrupto.

Es una tarea urgente para toda la sociedad poner coto inmediato a la corrupción urbanística, especialmente por medio de medidas preventivas, dado que éstas evitarán los daños irreversibles tanto a la moral pública como a la economía, al medio ambiente y a la calidad de vida de los ciudadanos. La consecuencia más grave de este tipo de corrupción es la de contribuir al descrédito, que puede acabar en colapso, de nuestras instituciones, pero no se pueden olvidar otras consecuencias también muy graves e indeseables, como el daño de difícil reparación que se está produciendo en el mantenimiento del  medio ambiente y de los valores urbanísticos defendidos por la legalidad, y  que tienen una traducción directa en nuestra calidad de vida: el derecho a disfrutar de dotaciones culturales, deportivas, sanitarias y educativas. La corrupción urbanística no solo hunde éticamente a una sociedad sino que supone un robo directo a los ciudadanos, y un daño de difícil reversión a nuestro territorio y a nuestras ciudades.

Urbanismo y corrupción (I)

El primer título que  me  vino a la cabeza para este artículo fue “la corrupción urbanística”. Era lo más inmediato; la expresión con la que se han titulado numerosos textos referidos a los, desgraciadamente, abundantísimos casos de denuncias y procesamientos: tráfico de influencias, prevaricación, cohecho, fraude fiscal… que están directamente relacionados con el urbanismo. Si decidí cambiarlo fue por comenzar con una expresión que al menos mantuviera independientes, si bien unidos por una conjunción, el urbanismo y la corrupción. El cambio no es fundamental en el fondo, pero me permite comenzar con una reivindicación del urbanismo como el instrumento esencial para la ordenación del territorio y  para el desarrollo de nuestro medio físico, salvaguardando y mejorando sus valores: ambientales, estéticos, económicos, sociales…. Separar el urbanismo de la corrupción es posible y necesario|. 

Si hay algo que me parece especialmente sorprendente en esta cuestión es la cantidad de información referida a escándalos urbanísticos, la importancia de sus consecuencias en muchos aspectos: económicos, políticos, descrédito de las instituciones, daño al medioambiente, y sin embargo  algo que debería ser inherente a este proceso: el apartamiento de la vida pública de los causantes, no se produce.

Hay varios estudios en los que se analiza la repercusión electoral, de los escándalos urbanísticos, en casi todos los casos en el ámbito local que es donde se dan éstos en su gran mayoría. Todos ellos coinciden en que las denuncias fundadas, o los  procesos judiciales ya iniciados, incluso sentencias no ejecutadas por diferentes razones, no  tienen apenas castigo electoral. 

Voy a analizar brevemente esta situación paradójica: el alto nivel de información sobre actuaciones urbanísticas  ilegales y la voluntad de los ciudadanos en exonerar políticamente, y seguir votando, a los acusados. 

Los delitos por actuaciones urbanísticas ilegales se centran básicamente, tanto cuantitativa como cualitativamente, en la reclasificación ilegal de suelo no urbanizable; en la construcción y ejecución de usos prohibidos en el mismo tipo de suelo, incluso en el de especial protección; en la urbanización de nuevos desarrollos sin respetar las cesiones obligatorias para dotaciones: deportivas, culturales, educativas… para zonas verdes, o para patrimonio  municipal del suelo;  y en la concesión de contratos para ejecución de  obras sin respetar los principios establecidos para ellos que garanticen la igualdad de oportunidades entre concursantes y la obtención de la mejor opción para el ayuntamiento.

Estas actuaciones delictivas tienen sin embargo algunos resultados económicos inmediatos y positivos para muchos residentes en el municipio: propietarios de tierras, industriales, contratistas, profesionales diversos… y sin embargo ¿Quiénes son los perjudicados por esas acciones?, no tanto los vecinos del municipio, no al menos individualmente, como el conjunto de la ciudadanía, en parte representada por el propio ayuntamiento perjudicado por malas contrataciones; y en parte todos los ciudadanos, no solo los residentes en ese municipio; unos porque serán vecinos de nuevos desarrollos sin las dotaciones necesarias, y  todos porque se nos priva del derecho a una correcta ordenación del territorio, al derecho a un medio ambiente óptimo, y porque entre todos pagaremos las consecuencias  económicas, sociales y medioambientales de los desmanes. Beneficios directos y perjuicios indirectos y repartidos entre la comunidad. La “tragedia de lo común” está servida. 

Si bien la solución a la corrupción ligada al urbanismo debe venir de un amplio conjunto de medidas que desarrollaré en otros artículos, y que afectan a muy diversos aspectos: judiciales, económicos, políticos, urbanísticos… la reflexión anterior sobre la falta de castigo electoral de los políticos acusados de corrupción  y el daño causado al bien común, me lleva a proponer ya alguna de ellas, directamente ligadas a este fenómeno. 

La primera es obvia, y cuenta incluso con peticiones firmadas por miles de personas. Los partidos políticos deben  impedir que los acusados de corrupción formen parte de  sus listas electorales. No deben  seguir haciendo primar el objetivo de conseguir cargos públicos a costa del descrédito del ejercicio de la política y de la calidad de la democracia. 

La siguiente es ya propia del derecho  urbanístico: limitar la autonomía municipal, tanto en la planificación como en el  control del urbanismo en aquellos aspectos donde prime el interés general. Si aceptamos que la ordenación del territorio tiene implicaciones que exceden al municipio, ejercitemos con decisión la intervención supramunicipal, siendo las Comunidades Autónomas e incluso el Estado Central (Confederaciones Hidrográficas, Costas, Parques Nacionales…) partícipes, en mayor medida que lo son ahora, del proceso de planificación territorial. Por ejemplo la delimitación de  los suelos no urbanizables de especial protección puede venir fijada en gran parte desde las Comunidades Autónomas; también  ellas deben tener mayor responsabilidad en los planes parciales para desarrollo de suelo urbanizable y en la concesión de licencias en suelo no urbanizable. 

En cuanto al control de la legalidad urbanística dotemos a fiscalías y departamentos de control autonómico de mejores medios y mayor capacidad de intervención. 

Estas  medidas no solo redundarían en limitar la posibilidad de la corrupción ligada al urbanismo, sino que, incluso por encima de ese resultado, contribuirían a un mejor diseño territorial, por obedecer éste a principios de mayor escala y buscar la coherencia de un territorio mucho más amplio que el municipal. Defender con eficacia el bien común exige limitar, en  mayor medida de lo que ahora está, el poder de los municipios en materia de urbanismo.