Un paso en favor del Estado de Derecho: el Tribunal Supremo anula el Acuerdo del Consejo de Ministros para la renovación de la AEPD por ignorar el procedimiento legal

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El Tribunal Supremo mediante Sentencia número 608/2022 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de 24 de mayo de 2022 ha anulado el Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de febrero de este año por las irregularidades cometidas en el proceso de selección de la Presidencia y Adjuntía de la Agencia Española de Protección de Datos (AEPD). 

Hemos asistido a un procedimiento de nombramientos que puso en evidencia una descarada voluntad de infringir la normativa en favor de un acuerdo entre partidos para el reparto de cargos de organismos que no deberían estar politizados. El propio Tribunal ha afirmado que “se ha actuado como si no existiese la vigente normativa y que, además, se ha procedido de modo que podría prestarse a dar cobertura formal a una designación ya hecha al hacerse la convocatoria”. 

Recordemos los hechos: el 17 de noviembre se convocó el proceso selectivo para la designación de la Presidencia y la Adjuntía a la Presidencia de la AEPD. Sin embargo, un mes y cuatro días antes, los dos partidos mayoritarios (PSOE y PP) ya habían anunciado públicamente un acuerdo en el que habían pactado las personas que ocuparían dichos cargos. Y he aquí que la legislación regula un procedimiento público para seleccionar las candidaturas idóneas.  En concreto la LO de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales recoge en el art. 44 que “la Agencia Española de Protección de Datos es una autoridad administrativa independiente de ámbito estatal (…), que actúa con plena independencia de los poderes públicos en el ejercicio de sus funciones”. Asimismo, en el artículo 48 se establece que tanto la Presidencia y Adjuntía “ejercerán sus funciones con plena independencia y objetividad y no estarán sujetos a instrucción alguna en su desempeño”. Además, ese mismo artículo de la Ley y el artículo 19 de su Estatuto regulan el proceso de selección, recogiendo la exigencia de una convocatoria pública en la que se valoren el “mérito, la capacidad, la competencia y la idoneidad” de los candidatos, especialmente en materia de protección de datos. 

Procesos transparentes y selecciones basadas en mérito y capacidad.

Por otro lado, es esencial que todos los ciudadanos tengan derecho a acceder en condiciones de igualdad a funciones públicas, tal y como establece el art. 23.2 de la Constitución, que también se ha visto comprometido en este caso.  Los organismos regulatorios y de vigilancia no deben estar capturados por pactos partidistas. La elección de sus direcciones a través de procedimientos transparentes, con libre concurrencia y basados en los principios de mérito y capacidad, es fundamental para realizar sus funciones con plena garantía de independencia. 

La lucha de la sociedad civil por el respeto de la legalidad 

Ante este tipo de actuaciones, la sociedad civil y las personas directamente afectadas que desean restablecer sus derechos o simplemente defender la legalidad, se ven en la necesidad de ejercitar acciones judiciales. Esto implica recursos económicos, esfuerzo y exposición pública. 

Hay Derecho interpuso un recurso de reposición ante el Ministerio de Justicia solicitando la anulación de la Orden Jus/1260/2021, (por la que se aprobaban las bases de la convocatoria), en cuya resolución el Ministerio denegó la legitimación activa de la entidad, pero al que hemos dado continuidad con la interposición de recurso contencioso-administrativo. El acceso al ejercicio de acciones legales desde la sociedad civil en este tipo de casos es muy relevante para poder mantenernos vigilantes ante el abuso del poder. También candidatos afectados ejercieron acciones judiciales que dieron lugar, primero al Auto del TS de  21 de marzo de 2022, en el que se acordó la paralización cautelar del proceso de elección; y posteriormente a la Sentencia del TS de 24 de mayo de 2022.

En su recurso, Hay Derecho señaló que el procedimiento diseñado no respetaba la propia Ley: las bases de la convocatoria eran contrarias al artículo 48.3 de la Ley Orgánica de protección de datos. Primero, se ignoró el procedimiento legal que exige la selección de una candidatura a través de un concurso público y libre. Segundo, se introdujo la posibilidad de enviar al Consejo de Ministros una terna, cuando la ley sólo prevé el envío de una candidatura. De esta forma, el Consejo de Ministros acordó enviar una terna de candidatos para cada puesto al Congreso de los Diputados para que éste eligiera, cuando la ley lo que establece es que la propuesta del Gobierno, “deberá ser ratificada por la Comisión de Justicia”. Es decir, el Congreso no está legitimado para seleccionar a los candidatos, sino que debe confirmar o rechazar la decisión tomada por el Gobierno. Esta falta de respeto por el procedimiento llevó al TS ha afirmar que se había alterado de raíz, hasta el punto de transformar la fase de ratificación parlamentaria por otra de elección.

Desde la Fundación Hay Derecho seguiremos vigilando por el respeto del Estado de Derecho, contribuyendo a la mejora del funcionamiento institucional y a frenar el abuso de poder. 

La Directiva 2021/2167 y la reforma de la Ley de Crédito Inmobiliario

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La Directiva 2021/2167 sobre administradores y compradores de créditos modifica la Directiva 2014/17 de crédito inmobiliario, adaptada por la Ley de Crédito Inmobiliario 5/2019 (en adelante LCCI). Esta ley ha sido en la práctica un gran éxito (como ha destacado PEREZ HEREZA aquí), favoreciendo al tiempo la protección de los deudores y la seguridad jurídica, amenazada por los efectos de la crisis de 2008. Aunque el plazo de trasposición de esta nueva Directiva es en 2023, lo deseable es no agotar el plazo (ni retrasarse 3 años como pasó con la anterior…) y adaptar ya nuestra legislación, mejorándola.

El artículo 28.1 de la Directiva 2014/17 exigía a los Estados miembros adoptar “medidas para alentar a los prestamistas a mostrarse razonablemente tolerantes antes de iniciar un procedimiento de ejecución.” En relación con este objetivo, el artículo 24 LCCI exige el impago del importe de 12 cuotas o del 3% del capital concedido (o 15 cuotas y 7% si ha pasado más de la mitad del plazo) para poder declarar vencido anticipadamente el préstamo. Esto en teoría no impide el inicio del procedimiento de ejecución pero si “alienta” a no hacerlo, pues para el acreedor solo es rentable y práctico iniciar el procedimiento de ejecución hipotecaria para cobrar la totalidad de la deuda, es decir tras el vencimiento anticipado. La Ley, por tanto, cumple razonablemente lo exigido por la Directiva. Pero este artículo ha sido reformado por Directiva 2021/2167 y ahora dice: “Los Estados miembros exigirán a los prestamistas que dispongan de políticas y procedimientos adecuados que les lleven, cuando corresponda, a mostrar una tolerancia razonable antes de que se inicie un procedimiento de ejecución.” Como vemos se pasa de “alentar” a “exigir” estas medidas de tolerancia, aunque la exigencia es relativa: solo se requieren “cuando corresponda” y la tolerancia debe ser “razonable”, por lo que el cambio no parece sustancial. ¿ Sigue cumpliendo con la nueva Directiva el sistema actual del limitación del vencimiento anticipado? Yo creo que no, porque la reforma no se limita a esos cambios más bien cosméticos sino que añade el siguiente párrafo: “Las correspondientes medidas de reestructuración o refinanciación tendrán en cuenta, entre otros elementos, las circunstancias del consumidor y podrán consistir, entre otras posibilidades, en … una refinanciación total… una modificación de las condiciones existentes”, enumerando entre estas modificaciones aplazamientos, prórrogas, quitas, cambios de tipo de interés, etc… Esto parece indicar que el legislador exige no solo una demora en la ejecución sino un proceso de refinanciación para deudores en dificultades. Da una gran libertad en su configuración pues dice que se pueden tener en cuenta las condiciones del deudor y que “no obliga a los Estados miembros a prever todas esas medidas”, pero la simple limitación al vencimiento anticipado del art. 24 LCCI ya no es suficiente.

Sin embargo hay que tener en cuenta que en nuestro Derecho sí existe una norma que prevé medidas de reestructuración de la deuda: el  Real Decreto-ley 6/2012, de 9 de marzo, de medidas urgentes de protección de deudores hipotecarios sin recursos. Este RDL contiene un Código de Buenas Prácticas que da derecho a deudores que cumplan determinados requisitos de vulnerabilidad a acceder a aplazamientos, reducción del interés y del interés de demora o a la dación en pago, que son algunas de las medidas previstas en el nuevo art. 28.1. Por lo tanto, desde el punto de vista de las medidas previstas, parece que sí cumple con las nuevas exigencias.

No obstante, este sistema no es suficiente porque el 28.1 “exige” la aplicación de las medidas y conforme al RDL 6/2012 el Código de Buenas Prácticas es de adhesión voluntaria para los bancos. Es cierto que la práctica totalidad de los bancos se han adherido (como pueden ver en este listado del BdE) pero la nueva normativa exige al Estado que estas obligaciones se impongan a los bancos, por lo que el Código deberá convertirse en norma imperativa.

Una segunda cuestión es si la limitación del Código de Buenas Prácticas a deudores que se encuentren por debajo de determinados umbrales de vulnerabilidad es compatible con la nueva exigencia de la Directiva. El art. 28.1 habla de tener en cuenta “las circunstancias del consumidor” a la hora de aplicar las medidas de refinanciación, por lo que se podría considerar que son lícitas esas limitaciones. Sin embargo, creo que en la actualidad son excesivamente restrictivas y que la reforma debería flexibilizar estos umbrales, al menos para la obtención de las medidas de carencia de capital.

La Directiva 2021/2167 también introduce un nuevo Artículo 27 bis que obliga a los bancos a que “antes de modificar las condiciones del contrato de crédito” comuniquen información sobre la modificación. Resulta difícil entender qué pretende esta norma, porque en principio el prestamista nunca puede modificar unilateralmente las condiciones del crédito. En el caso de que sea una modificación pactada, la Ley 5/2019 impone las mismas exigencias de información y transparencia que para la concesión del préstamo, por lo que no es necesario a mi juicio a ningún cambio en nuestra Ley. Quizás para cumplir este oscuro artículo se debería añadir en la Ley que en el caso de modificaciones impuestas por Ley los bancos deben dar información a los deudores sobre los efectos de las mismas, pero no parece que se deba ir más allá.

También se reforma la Directiva en relación con la cesión de los créditos (artículo 28 bis). La norma impone que en el caso de cesion “el consumidor podrá hacer valer ante el nuevo titular las mismas excepciones y defensas que ante el prestamista original, entre ellas el derecho a una compensación si así se permite en el Estado miembro de que se trate”. La norma no es clara. Si interpretamos que la compensación solo se puede hacer valer cuando la permite para ese caso el estado miembro, la regla no sirve para nada. Por tanto debemos entender que lo que la norma impone es que si el Estado miembro hubiera admitido la compensación con el deudor original, debe admitirla también cuando el deudor la hubiera podido oponer al deudor original. En nuestro derecho (art. 1198 Cc) el deudor puede oponer al cesionario la compensación respecto de las deudas anteriores a la cesión, lo que a mi juicio cumple con lo exigido por la Directiva.

Finalmente la Directiva introduce la obligación de comunicar la cesión del crédito al deudor “excepto cuando el prestamista original, de común acuerdo con el nuevo titular, siga prestando los servicios relativos al crédito frente al consumidor.” El actual artículo 149 LH se remite al 1526 Cc, que no exige la notificación al deudor, aunque éste se libera de la deuda cuando sin haber sido notificado paga al anterior acreedor. Esta regla cumple con lo exigido ahora por la Directiva, pues se exige la comunicación salvo en el supuesto excepcionado. Por tanto tiene que modificarse el artículo 149 para obligar a los bancos a notificar la cesión, si se quiere con la excepción prevista. En realidad no se estaría haciendo otra cosa que volver a la redacción original del 1946, que se modificó en 2007. Ni el art. 149 LH ni el 1526 detallan el contenido de la notificación que ahora se deberá regular siguiendo el art. 10 de la Directiva 2021/2167. Este exige que se haga en papel o en cualquier otro soporte duradero y en lenguaje claro y comprensible para el público en general. Además deberá incluir al menos lo siguiente: fecha de cesión, identificación del cesionario y en su caso  del administrador de créditos, importe adeudado en ese momento por capital, intereses, comisiones y otros gastos, datos de la autoridad de consumo competente del Estado de residencia del prestatario. Como vemos no se exige la notificación del precio de la cesión, lo que no quiere decir que el Estado miembro no lo pueda exigir.

La conclusión es que es necesario modificar nuestra LCCI, pero no de forma sustancial. Sin embargo, como al mismo tiempo hay que revisar las reglas de las cesiones de crédito y las obligaciones de los bancos en los casos de dificultades de pago, puede ser el momento de abrir un debate serio sobre una figura relacionada con ambos problemas: la generalización del retracto del deudor, ahora limitado a los créditos litigiosos (1535  Cc). Todos sabemos que la forma en la que la mayoría de las entidades han gestionado la falta de pago de los créditos ha sido la cesión de los créditos dudosos (Non Performing Loans o NPL) a fondos, por una fracción de su valor nominal, y después son estos fondos los que se encargan de la reclamación y en su caso de la refinanciación. Por supuesto que lo justo es que las deudas se paguen en su integridad, pero al mismo tiempo no parece razonable que una entidad que ha adquirido un crédito por el 30% (o el 3%) de su valor pretenda cobrar el 100% a un deudor al que no se ha ofrecido ninguna alternativa real de refinanciación. La solución quizás no deba ser un simple retracto, pero se pueden buscar soluciones intermedias (alguna planteé aquí) que sin impedir en la práctica la cesión de créditos den más opciones a los deudores de buena fe.

(Nota: este post amplía  parte de mi intervención en el II Congreso Nacional de Derecho Bancario, el 28 abril 2022 organizado por el ICAM).

 

El inicio del plazo de prescripción de la acción de restitución de los gastos hipotecarios: influencia de la doctrina del TJUE en el derecho español

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Una de las cuestiones controvertidas en materia de cláusulas abusiva es cuándo empieza a correr el plazo de prescripción de la acción de restitución de las cantidades indebidamente abonadas en ejecución de una cláusula abusiva. El ejemplo típico es el de la cláusula del préstamo hipotecario, celebrado antes de la Ley 5/2019, de contratos de crédito inmobiliario, que impone al prestatario el abono de todos los gastos de constitución del préstamo. Esta cláusula es abusiva, y el prestatario tiene derecho a reclamar al prestamista la restitución de determinadas cantidades.

¿Pero cuándo empieza a correr el plazo de prescripción de esta acción restitutoria? El Tribunal Supremo no se ha pronunciado sobre el particular, y las Audiencias Provinciales han mantenido diferentes posturas: es el día en que el consumidor abonó los gastos hipotecarios, cuando se publica la STS de 23 de diciembre de 2015 (primera sentencia que declara abusiva la cláusula de gastos) o las SSTS de 23 de enero de 2019 (son cinco sentencias que establecen por primera vez qué gastos hipotecarios debe soportar cada una de las partes), o el día en que se dicta sentencia que declara abusiva la cláusula de gastos de ese concreto préstamo. Repárese que de la tesis que se acoja dependerá el éxito o fracaso de miles de demandas judiciales planteadas por los consumidores, y la posible condena a las entidades de crédito a abonar millones de euros.

Está fuera de discusión que la acción de restitución sí prescribe (a diferencia de la acción declarativa de nulidad de la cláusula, que es imprescriptible), y que está sometida al plazo de prescripción del art. 1964.2 CC (cinco años; pero quince años si la acción nació antes del 7 de octubre de 2015). Más discutible es cuándo empieza a correr el plazo de prescripción. Una adecuada interpretación de los arts. 1964.1 y 1969 CC (“desde el día en que pudieron ejercitarse”) obliga a entender que la acción de restitución nace cuando el consumidor abona los gastos hipotecarios, y que el dies a quo es el día en que el consumidor conoce, o debía haber conocido de haber actuado con la diligencia debida, los hechos que fundamentan la pretensión y la identidad de la persona contra la que reclamar. En el caso de la cláusula de gastos, son tres los hechos que fundamentan la acción de restitución de cantidades: que el consumidor ha celebrado un préstamo hipotecario, que ese contrato obliga al consumidor a abonar los gastos de constitución del préstamo hipotecario y que el consumidor, en cumplimiento de esa cláusula contractual, ha abonado todos esos gastos de constitución. El conocimiento de los dos primeros hechos no plantea dificultades. En cuanto al tercero, ese concreto dato lo conoce cuando recibe de la gestoría la documentación con todas las facturas del notario, registro de la propiedad, empresa tasadora y de la propia gestoría, y el documento acreditativo de haber ingresado el IAJD en la Hacienda Pública. Ese es el dies a quo de la acción de restitución de cantidades.

En consecuencia, los arts. 1964.2 y 1969 CC no permiten fijar como dies a quo la fecha de la sentencia que declara abusiva esa cláusula, ni el día en que el consumidor conoce (o hubiera debido conocer) que la cláusula de gastos es abusiva y que, por esa razón, él tiene derecho a reclamar al prestamista la devolución de ciertas cantidades. La calificación de una cláusula como abusiva es una cuestión jurídica que, como tal, queda fuera de los hechos que el acreedor debe conocer para que se inicie el plazo prescriptivo.

Cabe plantearse si la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) obliga a modificar la interpretación realizada del art. 1969 CC. Las SSTJUE 9 de julio de 2020 (asuntos C-698/18 y C-699/18), 16 de julio de 2020 (asuntos C-224/19 y C-259/19). 22 de abril de 2021 (asunto C-485/19) y 10 de junio de 2021 (asuntos C‑776/19 a C‑782/19) establecen que la acción que declara la nulidad de una cláusula abusiva es imprescriptible, y que no es contraria a la Directiva 93/13/CE la normativa nacional que somete la acción de restitución de las cantidades indebidamente abonadas a un plazo de prescripción, siempre que ese plazo no sea menos favorable que el aplicable a recursos similares de carácter interno (principio de equivalencia) y no haga imposible en la práctica o excesivamente difícil el ejercicio de los derechos conferidos por el ordenamiento jurídico de la Unión, en particular por la Directiva 93/13/CE, de cláusulas abusivas en contratos con consumidores (principio de efectividad).

En relación con el inicio del plazo de prescripción, el TJUE entiende que, para respetar el principio de efectividad, la acción de restitución de cantidades no puede considerarse prescrita por el transcurso íntegro del plazo de prescripción si el consumidor no conoce o no ha podido razonablemente conocer el carácter abusivo de la cláusula de gastos. En contra de lo que afirman varias Audiencias Provinciales, el TJUE no señala cuál ha de ser el dies a quo de la acción de restitución de cantidades (eso compete al legislador nacional), ni si resulta adecuado vincular el dies a quo al momento de la celebración del contrato, del abono de los gastos o del cumplimiento íntegro del contrato. El TJUE no juzga la idoneidad de estas fechas. Lo importante es que el plazo no pueda transcurrir completamente sin que el consumidor haya podido razonablemente conocer el carácter abusivo de la cláusula.

De la jurisprudencia del TJUE resulta que el conocimiento del carácter abusivo de la cláusula no es un requisito del dies a quo sino una causa de suspensión de la prescripción. El plazo de prescripción empieza correr con normalidad (conforme a las reglas del derecho nacional). Pero la acción no puede considerarse prescrita si antes de que termine el plazo prescriptivo el consumidor no ha podido razonablemente conocer el carácter abusivo de la cláusula. Así diseñado, la ignorancia sobre el derecho (la ignorancia sobre el carácter abusivo de la cláusula) se configura como una causa de suspensión de la prescripción. En consecuencia, el plazo de prescripción, que está corriendo, se suspende si la ignorancia sobre el carácter abusivo de la cláusula se mantiene cuando el plazo está en su tramo final (en el período de seguridad). Y el plazo reanudará su curso (seguirá corriendo desde el momento en que se paró) cuando el consumidor conozca o pueda conocer el carácter abusivo de la cláusula.

Lo decisivo, por tanto, es que el consumidor pueda conocer el carácter abusivo de la cláusula. La referencia ha de entenderse realizada al consumidor medio, esto es, al consumidor normalmente informado y razonablemente atento y perspicaz. Pero un consumidor medio no es un profesional del derecho: ni conoce las leyes ni puede conocerlas por sí mismo. Lo habitual será que solicite información a un abogado o a un asesor jurídico. Cabe sostener, por tanto, que lo decisivo no es si un consumidor medio podía razonablemente conocer el carácter abusivo de la cláusula, sino si un asesor jurídico o abogado razonablemente informado podía conocer que la cláusula en cuestión era abusiva o, más exactamente, podía ser declarada abusiva teniendo en cuenta la situación jurídica existente.

El TJUE no se pronuncia sobre cuándo existe la posibilidad de conocer que la cláusula es abusiva. Es obvio que esa posibilidad de conocer concurre cuando el Tribunal Supremo ha dictado una sentencia que declara esa cláusula abusiva. Pero también puede existir antes. En concreto, cuando hay un escenario jurídico que hace razonable pensar que el consumidor puede solicitar (aunque sea extrajudicialmente) la nulidad de la cláusula con alguna (incluso poca) posibilidad de éxito. O dicho de otro modo, cuando no es irrazonable que el consumidor puede solicitar y obtener la nulidad de la cláusula. Basta, por tanto, con que un abogado razonablemente informado no considere descabellado reclamar la nulidad de la cláusula, aunque todavía no haya habido ninguna sentencia del Tribunal Supremo sobre el particular.

El TJUE parece seguir a la jurisprudencia alemana sobre el retraso del dies a quo en caso de situaciones jurídicas opacas. El Tribunal Supremo alemán (BGH) ha señalado que, cuando la situación jurídica es opaca, se retrasa el dies a quo de la acción de restitución (esto es, no empieza a correr el plazo prescriptivo) hasta que desaparece esa opacidad. La situación jurídica es opaca cuando ningún abogado habría considerado razonable ejercitar la acción por vía judicial. Esta doctrina, que tiene carácter excepcional, se explica porque en el derecho alemán la única posibilidad que tiene el acreedor de evitar el transcurso íntegro del plazo prescriptivo es la reclamación judicial (la reclamación extrajudicial ni interrumpe ni suspende la prescripción). Como la presentación de una demanda está totalmente contraindicada, si se quiere proteger adecuadamente al acreedor no queda otra opción que retrasar el dies a quo hasta que la situación jurídica deje de ser opaca. Esta jurisprudencia alemana influye en el TJUE. Con la diferencia de que en la doctrina del TJUE la situación jurídica opaca no retrasa el dies a quo, sino que el plazo corre con normalidad desde el principio, pero se suspende cuando, en un determinado momento (en la parte final del plazo), se mantiene una situación jurídica opaca sobre el carácter abusivo de la cláusula. En ese instante el plazo deja de correr (se suspende), y no se reanuda hasta que el consumidor pueda razonablemente conocer el carácter abusivo de la cláusula.

Estando así las cosas, el Tribunal Supremo (auto de 22 de julio de 2021), el Juzgado de Primera Instancia nº 20 de Barcelona (auto de 22 de julio de 2021) y la Audiencia Provincial de Barcelona (auto de 9 de diciembre de 2021) han planteado tres cuestiones prejudiciales al TJUE sobre el inicio del plazo de prescripción de la acción de restitución de los gastos. La formulada por el Tribunal Supremo es llamativa, pues da a entender que no es posible fijar el dies a quo en una fecha distinta a la sentencia que declara la nulidad de la cláusula, al 23 de diciembre de 2015 o al 23 de enero de 2019. Pero como se ha expuesto, no es esa la doctrina del TJUE, que no se pronuncia sobre cuál ha de ser el dies a quo.

Las cuestiones prejudiciales formulan las siguientes preguntas:

  • Se pregunta si es conforme con el derecho de la Unión, y en particular con el principio de efectividad, fijar el dies a quo de la acción de restitución de gastos el día en que se dicta la sentencia declarativa de nulidad, cualquier fecha anterior a esta fecha, el 23 de diciembre de 2015, el 23 de enero de 2019, el 9 de julio o el 16 de julio de 2020 (fecha de algunas sentencias importantes del TJUE), o incluso el día en que el consumidor abonó los gastos. A mi juicio, el TJUE resolverá que sí es compatible con el derecho de la Unión, pues el TJUE no puede fijar el dies a quo de la acción. El derecho nacional puede fijar cualquier dies a quo, pero el TJUE exige que antes de que transcurra íntegramente el plazo prescriptivo el consumidor debe haber podido razonablemente conocer el carácter abusivo de la cláusula.
  • Se pregunta si la posibilidad de conocer el carácter abusivo de la cláusula constituye un requisito del dies a quo (porque ha de tenerla el consumidor para que empiece a correr el plazo) o funciona como causa de suspensión (porque ha de tenerla el consumidor antes de que el plazo expire). Sostengo que el TJUE responderá que la ignorancia sobre el carácter abusivo de la cláusula no retrasa el dies a quo, sino que opera como causa de suspensión, de modo que el plazo de prescripción se paralizará (suspenderá) si en un determinado momento el consumidor sigue sin conocer el carácter abusivo de la cláusula. Configurándola de ese modo se interfiere menos en el régimen de la prescripción. Esta es, además, la solución más coherente con la propia doctrina del TJUE, que requiere que sea el legislador, y no la jurisprudencia, el que fije el punto de partida del plazo de prescripción. Por otra parte, las normas sobre la prescripción no están armonizadas en la Directiva 93/13/CE, y por eso el TJUE no puede imponer a un Estado miembro el régimen de prescripción aplicable y, en particular, la fecha de inicio del plazo de prescripción. Por último, si se configura como una hipótesis de suspensión de la prescripción también se respeta adecuadamente el principio de efectividad, en la medida en que no resulta imposible en la práctica ni excesivamente difícil el ejercicio del derecho por el consumidor.
  • Se pregunta al TJUE sobre el momento en que el consumidor puede razonablemente conocer el carácter abusivo de una cláusula, y si eso sucederá cuando exista un criterio jurisprudencial consolidado sobre el carácter abusivo de esa cláusula o puede fijarse en otra fecha distinta. Sostengo que el TJUE resolverá que la posibilidad de conocer el carácter abusivo de una cláusula existirá aunque no se haya dictado una sentencia del Tribunal Supremo que declare la cláusula abusiva, ni haya una jurisprudencia consolidada que así lo estime. Lo relevante es si un consumidor medio razonablemente informado podía conocer que la cláusula en cuestión era abusiva o, más exactamente, podía ser declarada abusiva teniendo en cuenta la situación jurídica existente. Esto supone que hay que valorar si, a la vista del marco jurídico existente en ese momento, un profesional del derecho adecuadamente informado podría pensar que la cláusula en cuestión es abusiva.

En el derecho español no cabe aplicar la doctrina alemana sobre el retraso del dies a quo por existencia de una situación jurídica opaca. En nuestro derecho no concurren las razones que en Alemania permiten acoger esta doctrina, pues el acreedor español ya está muy protegido (largo plazo de prescripción de quince años hasta el año 2015, dies a quo en clave subjetiva, generosa posibilidad de interrumpir la prescripción por reclamación extrajudicial e inexistencia de plazo máximo de prescripción más allá del cual la acción ha de reputarse prescrita).

Ahora bien, hay que aplicar en España la doctrina del TJUE. Conviene tener en cuenta que la regulación de la prescripción en nuestro derecho es muy beneficiosa para el acreedor, como ya se ha señalado. Por eso, en la medida en que la doctrina del TJUE favorece al acreedor (consumidor), es necesario interpretarla en el derecho español de forma restrictiva, de tal manera que esa posición privilegiada del acreedor no sea aún mayor.

La aplicación de la doctrina del TJUE en España obliga a pronunciarse sobre dos materias.

En primer lugar, hay que señalar una fecha concreta en la que el consumidor podía conocer que la cláusula de gastos es abusiva. La fijación de una fecha exacta es complicada, y en cierto modo, arbitraria. Es obvio que un consumidor medio podía conocer ese dato el 23 de diciembre de 2015 (o el 21 de enero de 2016, día en que la STS de esa fecha se publica en la web del CGPJ), o incluso el 26 de julio de 2013 (fecha de la SAP Madrid que luego se recurre en casación). Además, desde la STS de 9 de mayo de 2013 un consumidor medio podía saber que cabía discutir la validez de cualquier cláusula del préstamo hipotecario, dado el contexto de litigación en masa que se inicia con esa sentencia. Pero creo que también podía conocerla desde el 8 de septiembre de 2011, fecha en que se publica la SJPI que resuelve la acción interpuesta por la OCU, y que luego fue recurrida hasta el Supremo. Teniendo en cuenta las partes en litigio, el petitum de la demanda y, en particular, la trascendencia mediática de la sentencia, cualquier consumidor razonablemente informado podía conocer desde esa fecha el carácter abusivo de la cláusula.

En segundo lugar, hay que determinar cuál ha de ser el plazo de seguridad, es decir, el plazo de que todavía dispone el consumidor cuando, desaparecida la ignorancia sobre el carácter abusivo de la cláusula, se reanude el cómputo del plazo. En el derecho español se considera adecuado un período de seguridad de un año. Eso significa que el plazo de prescripción empieza a correr con normalidad, y que cuando falta un año para concluir, se suspende (porque llega el período de seguridad) si el consumidor ignora el carácter abusivo de la cláusula.

Tomando en consideración estos datos, si la posibilidad de conocer el carácter abusivo de la cláusula de gastos existe, al menos, desde el 8 de septiembre de 2011, y el período de seguridad es un año, resulta que si el consumidor abona los gastos hipotecarios (y conoce que los abona) antes del 8 de septiembre de 1997, la acción de restitución de gastos prescribirá el 8 de septiembre de 2012. En efecto, el plazo empieza a correr con normalidad, y transcurren catorce años; y en ese momento el plazo se suspende hasta el 8 de septiembre de 2011. Y desde ese instante se reanuda la prescripción, por lo que el plazo continuará corriendo el año que queda pendiente. Lo que significa que la prescripción se producirá el 8 de septiembre de 2012. Por el contrario, si los gastos hipotecarios los abona (y conoce que los abona) después del 8 de septiembre de 1997, la doctrina del TJUE resulta intrascendente, y la acción prescribe a los quince años (aunque si nace antes del 7 de octubre de 2015, prescribirá como muy tarde el 28 de diciembre de 2020, incluso si no han transcurrido esos quince años); porque como desde el 8 de septiembre de 2011 el consumidor podía conocer el carácter abusivo de la cláusula de gastos, cuando llega esa fecha dispone todavía de más de un año del plazo ordinario de prescripción para solicitar la nulidad de la cláusula.

En conclusión, no cabe fijar como dies a quo de la acción de restitución de gastos, ni el 23 de diciembre de 2015, ni el 23 de enero de 2019, ni el día en que se dicta la sentencia que declara la nulidad de la cláusula de ese concreto contrato. Esta tesis no tiene cabida en los arts. 1964.2 y 1969 CC, ni es una exigencia de la jurisprudencia del TJUE. Aunque así lo hayan sostenido, de manera errónea, muchas Audiencias Provinciales.

Créditos revolving: el frente de guerra judicial que el Tribunal Supremo intenta apaciguar

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Esta misma semana se ha dado a conocer por nuestro Tribunal Supremo la sentencia número 367/2022 de 4 de mayo de 2022, dictada por la Sala de lo Civil. En este pronunciamiento se trae a la palestra judicial de nuevo el asunto de las tarjetas de crédito revolving que tanta actividad judicial están trayendo a los diferentes tribunales de nuestra geografía.

Como el lector seguramente ya conozca, muchos de los consumidores que contrataron estos productos de financiación rápida y accesible han recurrido a la justicia entendiendo que los tipos de interés pactados con la entidad financiera adolecían de usura conforme a la vetusta Ley de 23 de julio de 1908 (conocida como Ley Azcarate). Esta norma, aún vigente en nuestro ordenamiento jurídico, establece de forma sucinta la posibilidad de declarar la nulidad en aquellos casos de contrato de préstamo que conlleve unos tipos de interés notablemente superior al normal del dinero en el momento de formalizar el negocio.

Ha sido recientemente, a través de la jurisprudencia del Tribunal Supremo, cuando este tribunal concretó su postura al respecto siendo sus dos sentencias más trascendentales las de fechas 25 de noviembre de 2015 y la de 4 de marzo de 2020. La primera de ellas dictaminó que un TAE del 24,6% se consideraba usuario porque superaba incluso al doble de los intereses medios que tenía publicados el Banco de España en esa fecha de 2015. Tras esta sentencia, el propio BdE se vio en la necesidad de hacer públicos los tipos de interés para este tipo de tarjetas y lo hizo reflejando desde el año 2010 hasta el día de hoy. Fue entonces cuando el TS dictó la sentencia de 4 de marzo de 2020 estableciendo que un tipo de interés TAE que alcanzase el 26,82% debía ser usuario por superar los datos que reflejaba el BdE que normalmente ronda un 20% para este tipo de operaciones (desde 2010 hasta la actualidad).

Pese a estas dos sentencias, la cuestión ha continuado generando controversia entre los diferentes juzgados de nuestro ordenamiento jurídico.  En primer lugar, no parece claro qué tipo de interés aplicar para aquellos contratos de crédito revolving que fueron suscritos con fecha anterior a 2010 por la falta de datos en las estadísticas del Banco de España. Algunos tribunales aplicaron el tipo medio para las operaciones de consumo conforme a las tablas del BdE pero otros juzgadores optaron por los tipos medios que pudieran comprobarse como empleados en el uso común del mercado (existen a los efectos informes de la propia OCU o de ASNEF).

Otro de los problemas fue cómo modular en la comparativa de tipos si realmente eran o no muy superiores los pactados en el crédito revolving a los establecidos por el uso común del mercado. Aquí hubo tribunales que se decidieron por utilizar los tipos medios del propio Banco de España aplicándoles el criterio del doble. Pero otros optaron por adicionarle al tipo de interés pactado otros puntos y establecer el límite de la usura en el tipo resultante en esa operación aritmética. Estos últimos casos toman como referencia el Derecho comparado a nivel comunitario y los tipos medios que encontramos en países de nuestro entorno europeo.

Es sobre este escenario de incertidumbre al que aterriza la Sentencia del Tribunal Supremo 367/2022 de 4 de mayo de 2022. En este pronunciamiento se establece que para poder comparar los tipos de interés pactados y determinar si son usurarios o no, se deberá atender en todo caso al tipo medio de las operaciones con tarjeta. Desecha así la idea de utilizar los tipos genéricos de operaciones de consumo. Para los casos en los que no existan tipos publicados por el BdE (fechas anteriores a 2010) dictamina el TS que se utilizará como prueba los tipos que se aplicasen en el mercado al momento de contratar este producto.

Es decir, nuestro Alto Tribunal parece afirmar que un tipo de interés pactado en un 24,5% (como es el caso enjuiciado) se podría incardinar en el interés normal del dinero que tendría como límite usuario un 26% de TAE. Así se desprende tanto de la propia sentencia como de la nota de prensa que publicó el tribunal esta misma semana para esclarecer las posibles sombras que surgen al interpretar su pronunciamiento.

La duda surge en qué estadística ha utilizado el Tribunal Supremo para establecer los datos referentes a los tipos medios de mercado. Pues en la tabla que existe del Banco de España nada se establece para fechas anteriores al año 2010. En la sentencia se afirma que la entidad bancaria consiguió probar con suficiencia que ese tipo enjuiciado era acorde a los medios de mercado en el momento de su suscripción. Debe entenderse por tanto que se habrán utilizado datos como los recogidos en el Informe de ASNEF o en datos de la propia OCU. Lo cual fortalece los argumentos recurrentes de las entidades de crédito y valida los tipos habitualmente pactados que oscilan entre un 20% y 27% TAE. De hecho, en la nota de prensa aclaratoria el Tribunal Supremo afirma que en el proceso enjuiciado quedó probado suficientemente que se superaba el control de usura gracias a los datos de tipos medios de mercado.

Puede concluirse afirmando que la STS de 4 de mayo de 2022 viene a imponer que serán los datos del Banco de España sobre los tipos medios para operaciones de tarjeta los aplicables para determinar si existe usura o no, y de no haberlos serán los tipos medios que se aplicasen con fecha anterior a 2010 en operaciones de mercado que compartan notables características. Siendo así, tal y como ya recogen expertos en la materia, queda claro que la tarjeta revolving que dio lugar a la STS de 25 de noviembre de 2015 en ningún caso habría sido usuraria al establecer un tipo de interés del 24,6% TAE.

RIP por la función pública ¿es inconstitucional la ley de reducción de la temporalidad en el empleo público? (parte III)

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 “Los sabios saben que la legislación necia es una cuerda de arena que se deshace al doblarla”

(Emerson, Ensayos, Cátedra, 2014, p. 430)

Breve análisis de los enunciados legales presumiblemente viciados de inconstitucionalidad

En apretada síntesis, las objeciones de inconstitucionalidad (aparte de lo que ya se ha expuesto en las entradas anteriores) que presenta esta Ley son las siguientes:

a) En el Real Decreto 14/2021 ya se incorporaba un concepto de “plaza estructural de facto” (esto es, aquella que no está recogida en la relación de puestos de trabajo ni en plantilla ni en otro instrumento de organización de recursos humanos), que abre la puerta a la estabilización excepcional rebajada por la que apuesta esta Ley a decenas de miles de situaciones (que se extiende por la DA 7 a entidades del sector público) que, aparte de su vocación de corregir fraudes de ley continuados en la contratación laboral y las afectaciones indirectas a las legítimas expectativas ciudadanas de acceso en condiciones de igualdad, podían resultar incontrolables o de muy complejo acotamiento (lo que dará lugar, sin duda, a excesos y alguna que otra ventaja pactada sindicalmente). Xavier Boltaina ha estudiado recientemente los impactos laborales de la estabilización, también con el cruce de la –siempre benefactora para los trabajadores del sector público de la reforma laboral. El agravamiento de esa solución chicle de plazas de facto (generosa donde las haya, por mucho que se quiera acotar, como lo intenta Virginia Losa) viene de la mano de la polémica disposición adicional octava a la que luego se hará referencia. Quien crea que esto es, como tantas veces se ha dicho, una ley de punto final, no sabe o no quiere saber nada sobre cómo funciona realmente el sector público en España. Las bolsas de estos de estos procesos surtirán las futuras necesidades del sector público en España. Las oposiciones, salvo por las escasas organizaciones públicas que se las tomen en serio, serán siempre trucadas: unas tendrán saber especializado y capacidad ejecutiva; el resto, a sortear el panorama. No será neutro en cuanto a prestación de servicios respecta. Comparto, en otro orden de cosas, la tesis del profesor Castillo Blanco de que ese artículo 2.1 de la Ley (como tampoco la DA 6ª) no se puede aplicar a procesos selectivos de habilitación nacional, tales como los de la Administración Local, pues en estos últimos no se convocan plazas. Ello exigiría una cobertura normativa que la Ley no da. Mientras unos dedican años a preparar oposiciones, otros calientan sillas. Se barruntan procesos de estabilización en de FHN.

b) La referencia del artículo 2.4, cuando se refiere al “concurso-oposición excepcional”, expone lo siguiente: “pudiendo no ser eliminatorios los ejercicios en la fase de oposición, en el marco de la negociación colectiva establecida en el artículo 37.1.c) del TREBEP”. Este enunciado (por mucho que esté formulado potestativamente) plantea, por su carácter abierto, un encaje constitucional imposible (salvo que no se haga uso de esa posibilidad), puesto que habilita, por un lado, a que los ejercicios de la fase de oposición no sean eliminatorios (¿para qué sirve entonces la oposición?), aunque se haya interpretado (siempre interpretado) que la Ley no dice que no haya que superarse la fase de oposición (Mauri); la clave es preguntarse con qué puntuación (las bases estarán llenas de trampas). En todo caso, se desnaturaliza la esencia de la oposición (aunque aquí la jurisprudencia constitucional y ordinaria, en ese supermercado o bazar jurisprudencial en el que siempre se encuentra algo que nos sirva, ha sido muy complaciente con tales interpretaciones); mientras que, por otro, práctica absolutamente extendida, si bien sin encuadre posible en el artículo 37.2 TREBEP, habilita igualmente a que se negocien las bases de los procesos selectivos lo que anula las potestades de autoorganización y vacía más aún (además por norma legal básica excepcional que colisiona con la norma legal básica primaria) el poder de dirección (en la política de RRHH) de las administraciones públicas. Una vez más proliferará la tendencia a la interpretación conforme. Pero, si no torcemos el Derecho hasta lo irreconocible, a veces no será fácil, y el marco de inseguridad es total. A los mismos resultados, con argumentos más detallados, llega la profesora Cantero Martínez en el artículo ya citado de la RVOP (número 21) y en su próxima monografía sobre esta materia, fruto de su ejercicio de acceso a la condición de Catedrática de Universidad. Conviene leerla.

c) La disposición adicional sexta que establece obligatoriamente (“convocarán”) el sistema general “excepcional” de concurso para la provisión de todas aquellas plazas que, reuniendo los requisitos establecidos en el artículo 2.1, “hubieran estado ocupadas con carácter temporal de forma ininterrumpida con anterioridad a 1 de enero de 2016”. Esta solución normativa implica materialmente que ningún ciudadano que previamente no haya trabajado como funcionario o laboral en las Administraciones Públicas, tendrá la más mínima posibilidad real de acceder a ninguna de esas plazas. Además, la Resolución de la Secretaría de Estado de 1 de abril de 2022, pretende cerrar el paso a la participación efectiva de los funcionarios de carrera y personal laboral fijo a quienes no se valorarían los servicios prestados en esa condición; de tal modo que tales procesos de estabilización se configurarían materialmente como pruebas restringidas de acceso exclusivamente a favor del personal interino, quedando realmente fuera del cómputo los externos que no tengan período de servicios prestados a las administraciones y también -lo cual es grave en sí mismo- todos los funcionarios de carrera de las Administraciones Públicas españolas a quienes no se computarían tales méritos. En todo caso, si el concurso es un procedimiento selectivo excepcional de acceso a la función pública, no puede calificarse como excepcional lo que se pretende aplicar a centenares de miles de plazas. Así las cosas, en esa interpretación “ministerial” se percibe con claridad que ese concurso, además, solo pretende –otra cosa es que lo consiga- aplantillar a quienes ya están. Por tanto, es una total pantomima (en términos igual o más duros se pronuncia Jorge Fondevila). Mucho se tendrán que retorcer las bases de convocatoria y mucho tendrán que tragar los tribunales de justicia para impedir (pues nada prohíbe la Ley) que a los funcionarios de carrera que busquen la promoción profesional, un mejor destino o mejores retribuciones se les cierre abruptamente la posibilidad de obtener plaza, y cabe intuir que estos procesos acabarán en batallas judiciales por doquier. Pretender utilizar argumentos propios de la década de los ochenta y noventa, diciendo que se trata de un procedimiento excepcional (cuando en verdad es la excepción de la excepción y, aun más, de una tercera excepción), y por una sola vez (cuando ya se ha hecho y pretendido hacer en numerosas ocasiones), son pésimas justificaciones. Además, ¿por qué poner el umbral en los cinco años? Como ha expuesto la profesora Cantero, en esta opción hay una elección caprichosa, que en ningún momento se justifica objetivamente en el preámbulo de la Ley. Aquí se ha confundido directamente lo que es extender las condiciones y derechos funcionariales (por ejemplo, en el ámbito de excedencias) de los funcionarios de carrera a los interinos (que algunos pronunciamientos del TC fijaron como interinidad de larga duración en esos años), lo cual es una aplicación correcta de la Directiva 1999/70, con el acceso al empleo público. En efecto, el acceso a la función pública es manifestación de un derecho fundamental, por muy de configuración legal que sea, no una condición de trabajo o situación administrativa, ni un derecho retributivo. Además, como argumento a favor de los temporales, si esto fuera constitucional sería contradictorio, ya que la Ley fija el umbral máximo de la temporalidad en tres años, por lo que no se entiende por qué hace uso para ese caso singular de cinco. Es incongruente. Al margen sin duda de que, como también ha estudiado la profesora Cantero, la aplicación del concurso como medio ordinario para seleccionar centenares de miles de plazas es, en sí mismo, no una medida excepcional, sino más bien arbitraria que contradice completamente la previsión normativa del artículo 61.6 TREBEP, que se enuncia como presupuesto legal de cobertura, y que prevé esa naturaleza excepcional del procedimiento de concurso como vía de acceso, habitualmente aplicada a determinadas plazas o puestos de trabajo que por sus exigencias funcionales específicas así lo permitan. Aquí la exigencia funcional se difumina y emerge la excepción temporal, que se aplica a todos los colectivos y que, por tanto, solo puede tomar como referencia la antigüedad o criterios formales (titulaciones o cursos de formación).  A mayor abundamiento, la obligatoriedad de que las Administraciones Públicas deban convocar por ese procedimiento selectivo de concurso tales plazas, y no puedan hacerlo por concurso-oposición, teniendo como tiene ese proceso un encaje constitucional poco menos que imposible, es una vulneración directa de la autonomía y potestad de autoorganización de las Administraciones públicas territoriales que contradice la finalidad y sentido del artículo 61 del TREBEP y el propio espíritu de esa norma básica, no justificando en ningún momento cuál es el fundamento en el que se basa esa obligación de acudir preceptivamente al concurso y, no alternativamente, como sería más adecuado constitucional y eficientemente, al concurso-oposición. En un marco normativo básico de impronta dispositiva (Castillo Blanco), como es el TREBEP, este injerto normativo sacrifica el principio de autonomía y autoorganización de los entes territoriales en el altar de una Ley centralista que todas las CCAA aplauden. Paradojas.

d) Y, en fin, luego está la enigmática disposición adicional octava, como guinda del pastel. Aquí se le ha colado al legislador sus verdaderas intenciones (aplantillar “personas”: toda la retórica del preámbulo y ministerial se va al garete). La técnica legislativa es, como estudió Jorge Fondevila, deplorable. Su único significado posible está en su relación con el artículo 2.1 de la Ley; al que ya hemos prestado la atención debida. Conforma con este último precepto el coladero final en el que se ha convertido esta Ley. Lo que pretende esta DA 8ª es, una vez más, que también se beneficien de ese acceso fácil las plazas tengan carácter estructural de facto o fantasma, también las estacionales, lo que obligará previamente a crearlas de iure, y reconocer luego en las bases de convocatoria esos derechos adquiridos a las personas que las habían venido ocupando temporalmente. Lo que pase antes (cuáles se incorporen) y luego, mejor ni pensarlo. El coste financiero tampoco importa: ya se darán cuenta los ayuntamientos de la factura a pagar cuando la crisis fiscal azote.

Final: un balance desolador

En fin, de regulaciones legislativas propias del compadreo parlamentario y de populismo barato, salen enunciados normativos o legales de estructura tan abierta que se aproximan a monstruos legales, que prácticamente todo lo admiten. Aquí el legislador no configura un derecho fundamental, sino que lleva a cabo una labor mucho más efectiva de deconstrucción (a incorporar en los estudios futuros de los derechos fundamentales): el artículo 23.2 CE aparece así como un derecho fundamental de desconfiguración legal, vaciando la Constitución, así como la Ley, y dejando en manos de espurias negociaciones sindicales entre bambalinas la comisión de atropellos indiscriminados de derechos fundamentales a la ciudadanía, admitiendo una gama de soluciones que pueden ir desde lo razonable (algo que apenas veremos) hasta lo disparatado (que será común) y devastando los contornos de un derecho fundamental al que deja vacío de contenido en lo que de su aplicación a quien sea outsider respecta, así como planteando una preterición casi absoluta del principio de autonomía y de autoorganización de las administraciones territoriales (que a ninguna al parecer le importa un comino; pues solo quieren que les solucione expeditivamente el legislador un marrón que ellas mismas han creado por su absoluta incompetencia y dejadez). Mal asunto tiene todo esto. Los medios de comunicación, también irresponsablemente y con un desconocimiento absoluto y total ignorancia de esta materia, dan todo esto por sentado y definitivo. Hablan un día sí y otro también de ofertas de empleo público, que son de mentira. Da la impresión de que el espíritu crítico se haya secado en este país. El conformismo cómodo se impone, junto a un populismo que ya devora las entrañas del Estado. Intuyo el final: la gestión de este proceso será una tortura absoluta que consumirá recursos públicos sinfín. En las próximas décadas esa secular institución de la función pública  será un armatoste inefectivo y costosísimo, más aún de lo que ya lo comienza a ser en nuestros días. El “(in)digno” legislador democrático así lo ha querido.

Adenda

Cuando una pésima Ley requiere ser “interpretada” oficialmente por el Ministerio del ramo para evitar destrozos mayores (Resolución de la Secretaría de Estado de Función Pública de 1 de abril de 2022) o cuando abundan las “guías” interpretativas y aplicativas, algo raro sucede. Mediante este tipo de instrumentos de soft law hispánico se pretende, por un lado, que las Administraciones Públicas (con ese amplísimo margen de discrecionalidad que les da la Ley) no comentan (mayores) atropellos (algo difícil de conseguir por el trazado tan abierto de las normas a aplicar, que prácticamente todo lo admiten), así como fomentan el apetito siempre insaciable de los sindicatos de beneficiar a los que están, pretendiendo evitar que prosperen impugnaciones y que se pongan en bandeja el planteamiento de cuestiones de inconstitucionalidad; y, por otro, que los tribunales de justicia tengan un referente oficial (de la pretendida interpretación constitucionalmente correcta) que actúe como una suerte de efecto de desaliento a la hora de elevar tales cuestiones, animando a realizar interpretaciones “conforme” que se imponen desde los círculos de poder. Veremos si se consigue.

Algún día los responsables de todo este desaguisado pasarán un test de escrutinio serio y estricto por parte de la doctrina administrativa del Derecho Público español (lo del Derecho del Trabajo, mejor lo dejamos de lado en este punto, dado que poco o nada ha hecho salvo contaminar una institución como la función pública con categorías exógenas hasta pervertirla en su esencia), y quienes lo emitan intuyo que serán implacables con el tremendo daño no solo causado a un ya muy debilitado derecho fundamental (artículo 23.2 CE), sino sobre todo a la institución de función pública, que ha recibido un golpe letal del que tardará décadas (si es que lo consigue) en recuperarse. A ello me he referido con cierta carga irónica en otro lugar. Flaco negocio este del populismo legislativo. Pero son los tiempos que corren, para mayor desgracia de este país llamado España. Y me temo que habrá que acostumbrarse a retorcer el Derecho hasta un punto en el que, como fuste torcido, ya sea totalmente irreconocible, como lo ha hecho esta Ley 20/2021 en los puntos antes expuestos. Todo para que “los que están se queden”, y que “los de fuera no entren”. ¡Qué sencillo parece! No lo es.

La difícil ejecución de la “sentencia del castellano”

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Este artículo es una reproducción de la tribuna publicada en Crónica Global, disponible AQUÍ.

Para que los lectores comprendan la extraña impresión que produce una situación en que cuesta tanto ejecutar una sentencia firme de un Tribunal de Justicia conviene hacer algunas aclaraciones. En primer lugar, que estamos en presencia de una sentencia dictada en la jurisdicción contencioso-administrativa, y en la que quien está obligada a ejecutar es precisamente la Administración demandada (en este caso la Generalitat) por vulnerar la normativa vigente.

Por tanto, que haya tantas resistencias para cumplirla no puede extrañarnos, máxime si se tiene en cuenta la impresionante deriva iliberal de un Gobierno independentista empeñado en situarse por encima del ordenamiento jurídico y, por supuesto, de lo que digan los tribunales de Justicia que, no lo olvidemos, son los encargados de velar por su aplicación. Pero también hay que decir que, desgraciadamente, la resistencia de algunas Administraciones Públicas para ejecutar las sentencias firmes que no les gustan tampoco es tan infrecuente: pensemos por ejemplo en materia urbanística, con esas urbanizaciones ilegales que hay que derribar y que acaban siendo “indultadas” por unas razones u otras incluso aprobando normas con rango de Ley para dejar en papel mojado las sentencias. ¿Les suena? Y sin ir tan lejos muchas veces los recurrentes tienen que acabar pidiendo la ejecución forzosa de las sentencias firmes porque no consiguen que las Administraciones las cumplan voluntariamente.

Eso sí, lo que ya es más novedoso es que salgan los altos cargos (como ha ocurrido en la Generalitat) a proclamar que no piensan cumplir la sentencia o que promuevan manifestaciones a favor del incumplimiento. Y es que en esto de saltarse el ordenamiento jurídico a la torera Cataluña va siempre tres pasos por delante. Pero qué les vas a decir a unos políticos a los que le pareció muy normal intentar derogar la Constitución de un Estado democrático de Derecho por las bravas. Por no hablar de los indultos. La sensación de impunidad debe de ser apabullante.

En todo caso, en un Estado de Derecho digno de tal nombre, lo que sucede es que cuando la Administración no ejecuta voluntariamente una sentencia firme que no le gusta –que es lo que debería hacer sin más, por otra parte- se prevé la posibilidad de solicitar la ejecución forzosa por quienes resulten afectados, en particular, claro está, los que resulten beneficiados por la sentencia, que normalmente son los que han puesto el recurso correspondiente. Para eso, la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa (que es la jurisdicción a la que hay que acudir cuando se recurren actuaciones de la Administración) establece un plazo mínimo de dos meses desde la notificación de la sentencia, plazo que hay que dejar transcurrir para verificar si efectivamente la Administración demandada cumple o no cumple con su obligación de ejecutar la sentencia. Si no lo hace, cualquiera de las partes y personas afectadas podrá instar su ejecución forzosa. Pero, insistimos, lo normal es que quien insta la ejecución forzosa es quien puso el recurso contra la actuación de la Administración que consideraba contraria a Derecho.

Y aquí nos encontramos, con la peculiaridad de que la Abogacía del Estado (que no del Gobierno, como decía un artículo de prensa recientemente, con cierta lógica confusión) ha decidido –según las noticias de prensa- ponerse de perfil y no solicitar la ejecución forzosa de una sentencia en cuyo cumplimiento, supuestamente, estaba interesado el Estado. La excusa es que la Generalitat estaba estudiando como cumplirla, o para ser más claros, como no cumplirla (reforma normativa, estudio sociológico, ese tipo de cosas). Claro que cuando se puso el recurso eran otros tiempos, pero eso es lo preocupante: que los intereses del Estado y más en concreto del Estado de Derecho deberían depender menos de criterios políticos y más de criterios técnicos. Sentado lo anterior, es obvio que ahora las instrucciones de la Abogacía del Estado han cambiado y que ahora conviene dar largas. Y es que el actual Gobierno no tiene ninguna intención de solicitar a sus socios independentistas que cumplan la sentencia de una vez y se dejen de vericuetos.

Y ahí estábamos, mareando, la perdiz cuando finalmente se ha pronunciado el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, que debe de estar un poco cansado de que le tomen por el pito del sereno, si se me permite la expresión un tanto anticuada. Efectivamente, nada enfada más a un órgano judicial -comprensiblemente- que el que sus sentencias firmes se incumplan. De ahí que gracias al reconocimiento de la legitimación de la Asociación por una Escuela Bilingüe (AEB) para pedir la ejecución forzosa, el TSJ de Cataluña haya ordenado a la Generalitat “el cumplimiento inmediato” de la sentencia que obliga a impartir un 25% de horario lectivo en castellano en todos los centros educativos de Cataluña. Además especifica de forma detallada cómo hay que hacerlo, de manera que el Conseller del ramo (el de Educación) no se pueda escapar por la tangente, aunque no tenemos ninguna duda de que lo intentará. Se trata de que en un plazo máximo de 15 días, “dicte las instrucciones y establezca las garantías de control de las mismas que procedan a los efectos que en el sistema educativo de Cataluña todos los alumnos reciban de forma efectiva e inmediata la enseñanza mediante la utilización vehicular normal de las dos lenguas oficiales en los porcentajes que se determinen, que no podrán ser inferiores al 25% en uno y otro caso”. Esta flexibilización de la inmersión incluirá “como mínimo la docencia de la misma lengua y la de otra asignatura o materia de carácter troncal o análogo”.

Pero como lógicamente el TSJC no se fía del Conseller de Educación, ordena también al Govern de que “le informe en el mismo momento en que finalice el nuevo plazo de ejecución sobre las medidas adoptadas y el grado de cumplimiento de las mismas”. Y por último, y esto sí es novedoso, se requiere también a la Alta Inspección Educativa para que “verifique el cumplimiento de la parte dispositiva de la sentencia dictada en estas actuaciones en el conjunto del sistema educativo de Cataluña, informando al tribunal de la actividad desplegada y de la situación constatada a la finalización del plazo de ejecución señalado”.

Todo esto, por terminar, es la consecuencia lógica de que hayamos tenido que llegar a este punto con una sentencia que se limita a exigir que se cumpla la legalidad y que, visto desde cualquier punto de vista, es muy moderada en cuanto al porcentaje de lengua castellana a impartir. Que esto suponga tal conmoción en Cataluña habla mucho y mal de la realidad de una sociedad en que el Estado de Derecho (no ya el español, cualquiera) rige cada vez menos. A la vista, ciencia y paciencia del Gobierno de España. Es un problema de primer orden y en primer lugar para los propios ciudadanos catalanes, incluso para los independentistas. Y es que la arbitrariedad del Poder no es nunca una buena noticia.

Los municipios de gran población y la recuperación del impuesto de plusvalía municipal

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Cabe definir los municipios de gran población como aquellos que cumplen con los siguientes requisitos de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local (de ahora en adelante LRBRL), o bien que tengan una población superior a 250.000 habitantes o  municipios considerados capitales de provincia, con una población superior a 175.000 habitantes. Para definir este tipo de municipios es preciso también mencionar la ley autonómica de cara a adquirir la condición de municipio de gran población.

De la misma forma, la legislación autonómica determina que serán municipios de gran población igualmente: Los municipios capitales de provincia, capitales autonómicas o donde existan sedes de instituciones autonómicas. Por otro lado, contarán con esta condición de la misma forma los municipios con una población que sea superior a los 75.000 habitantes y que presenten las circunstancias económicas, sociales, históricas o culturales especiales siempre y cuando soliciten esta condición.

La condición de municipio de gran población conlleva la obligación de crear un Tribunal Económico Administrativo Municipal (en adelante TEAM) en un plazo de 6 meses (véase el artículo 137 de la LRBRL).

En España existen una serie de municipios de gran población que están incumpliendo la obligación recogida en la LBRL de disponer de un TEAM. El incumplimiento de crear estos TEAM permitiría al contribuyente recurrir y  solicitar la devolución de las cantidades satisfechas en las que haya incurrido cuando el contribuyente haya recurrido previamente ante el Ayuntamiento de un municipio de gran población el impuesto de plusvalía municipal (u otros impuestos de carácter municipal) y este haya desestimado el recurso. Ello con independencia de que el acto administrativo haya adquirido firmeza al no haberse impugnado la desestimación en vía judicial.

Este tema ha generado una amplia polémica, tanto por los Ayuntamientos que cumplen con los requisitos descritos y a pesar de ello no cuentan con un TEAM cuando están en la obligación de hacerlo, así como, por los ayuntamientos que a pesar de cumplir con los requisitos y contar con un TEAM este no tiene uso o no resuelve como debería las cuestiones en esta materia. Queda claramente expuesto que la inexistencia de los TEAM conlleva una indefensión del contribuyente al impedir el recurso en la vía económico administrativa, vía con carácter gratuito, obligando al contribuyente a dirigirse a la vía judicial que requiere de abogado y procurador lo que conlleva gastos.

Por otro lado, la falta de creación  de estos TEAM altera el régimen de recursos previsto en la Ley puesto que el recurso de reposición, que tiene carácter potestativo, según se prevé en los artículos 108 y 137.3 de la LRBRL, se convierte en obligatorio cuando en un municipio no hay TEAM como expone el artículo 14.2 Ley Reguladora Haciendas Locales. La resolución de dicho recurso de reposición es resuelta por el propio Ayuntamiento, resolviendo, con carácter general, con la misma decisión dictaminada previamente, y provocando por tanto que el contribuyente quede abocado inevitablemente a la vía judicial.

El plazo para la creación de estos TEAMS, como se  ha comentado anteriormente es de 6 meses desde el inicio de la legislatura del ayuntamiento. Por tanto, en los casos en los cuales el ayuntamiento que preceptivamente debe crear este tribunal no lo haya hecho incurre en un contrario a derecho. Se discutió en sede judicial las consecuencias de esta falta de creación del TEAM, un ejemplo claro de ello sería un proceso judicial del juzgado de lo contencioso de Santander con fecha del 23 de diciembre. En este se declara la nulidad del embargo de un vehículo ya que no existe la necesaria vía económica administrativa en el ayuntamiento, y como se ha explicado previamente esta vía tiene carácter obligatorio.

En dicha sentencia se expone en concreto, sobre la imposibilidad de recurrir en vía económico-administrativa, al no tener el Ayuntamiento constituido un tribunal al efecto, pese a ser de gran población. Por tanto, podría implicar que todos aquellos actos tributarios dictados por Ayuntamientos de gran población que no han creado un órgano económico-administrativo, podrían incurrir en un supuesto de nulidad de pleno derecho. Será  el Tribunal Supremo el que deba pronunciarse sobre esta cuestión, al resolver sobre el recurso de casación presentando. La falta de existencia del TEAM va en contra del principio de tutela judicial efectiva y existe jurisprudencia sobre la nulidad de ciertas actuaciones.

En este sentido se ha pronunciado el Contencioso nº2 de Alicante, considerando que la falta de creación de un Tribunal Económico-Administrativo vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva en materia de plusvalía municipal, pronunciándose en sentencia dictada el 11/4/2018 (abreviado 529/2017), dándole la razón al recurrente al afirmar “que la no aplicación el régimen previsto en los artículos citados afecta a su derecho a la tutela judicial efectiva, impidiéndosele hacer uso de la reclamación económico-administrativa previa a la reclamación judicial.”

Es de vital importancia mencionar, que la existencia de estos Tribunales Económico-Administrativos, además de ser obligada por ley es una vía para reducir la litigiosidad, y evitar a los contribuyentes tener que acudir a la vía judicial, pudiendo recurrir actos con los cuales no estén de acuerdos de forma gratuita ante la administración haciendo por ende más accesible recurrir. En la sentencia, se detalla la importancia de estos tribunales por los siguientes motivos que suscribo “constituyen un instrumento importante para abaratar y agilizar la defensa de los ciudadanos en un ámbito tan sensible y relevante como el tributario, con el fin de garantizar el derecho a la tutela efectiva consagrado en el artículo 24 de la CE ; así como constituir un filtro para depurar las disfunciones de los Ayuntamientos en su actuación, disponiendo de un órgano independiente de los competentes para resolver reclamaciones.”

Por todo ello, un Ayuntamiento de gran población no puede dar por terminada la vía administrativa al resolver el recurso de reposición porque legalmente el contribuyente tiene el derecho a un ulterior recurso, ante el órgano económico-administrativo que la entidad local está obligado a crear por ley. Su inexistencia por tanto es lesiva para los intereses del contribuyente.

El impacto de la Inteligencia Artificial en la libertad de expresión y de pensamiento. El papel de los neuroderechos.

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Un valor innegociable de toda sociedad democrática es la libertad de expresión de sus ciudadanos. Este principio, cuyos orígenes se remontan a décadas de siglos atrás, fue consagrado como derecho universal a lo largo del siglo XX. Así, en su artículo 19 la Declaración Universal de Derechos Humanos reconoció en 1948 que “Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y de expresión” y que “este derecho incluye el de no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones, y el de difundirlas, sin limitación de fronteras, por cualquier medio de expresión.”

En la misma sintonía establecieron, años después, el Convenio [Europeo] para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (1950), el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (1966) y la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea (2000), este derecho en sus artículos 10, 19 y 11, respectivamente. En España, tras una larga evolución histórica, donde inicialmente se hablaba de la libertad de imprenta, la libertad de expresión se reconoció constitucionalmente en 1978.

Cabe señalar que esta garantía institucional no consiste solamente en la libertad del individuo de expresar su opinión, sino que comprende también su derecho a buscar, recibir y comunicar informaciones de toda índole, sin que éste esté se vea restringido, por razones no previstas en la ley. Asimismo, hay que tener en cuenta que, el ejercicio efectivo de esta libertad presupone la existencia de otra libertad esencial, que es la libertad de pensamiento, pues solamente se puede expresar lo que previamente se ha pensado y, a su vez, esa libertad de pensamiento solo puede ejercerse si está garantizado el libre albedrío, es decir, la libertad de actuar.

El advenimiento de los desarrollos tecnológicos ha supuesto un cambio de paradigma en el ejercicio de estas libertades; hoy en día, Internet constituye la fuente principal de difusión de ideas e informaciones, el mayor zoco del mundo para intercambiar ideas, opiniones y productos digitales de toda índole. Este trasvase ingente y continuado es responsable de la generación de una inmersa cantidad de datos, posiblemente uno de los activos más valiosos del siglo XXI. Y, pese a que esta facilidad para interactuar digitalmente podría generar la sensación de que las libertades de expresión, de información y de pensamiento se pueden ejercer hoy mejor que nunca, basta un breve repaso a los últimos acontecimientos para tomar consciencia de que la realidad es muy distinta.

En esta línea, pensemos en el rol que jugó la empresa Cambridge Analítica en la victoria de Donald Trump durante las elecciones estadounidenses de 2016 y que claramente limitó los derechos de muchos estadounidenses para votar libremente a su presidente, así como en la victoria del Brexit. Ambos casos gracias a la información que a través de Facebook se había recolectado sobre los perfiles de millones de usuarios a través de técnicas basadas en Inteligencia Artificial.

A idénticas conclusiones llegamos si analizásemos el complejo fenómeno de las fake news o noticias falsas, que inundan Internet y que conducen a la desinformación del individuo. O si analizamos el impacto que las  webs personalizadas, tienen en nosotros, al tener la capacidad de mostrarnos lo que nuestro perfil les ha “chivado” se adapta más a nuestras necesidades, privándonos de la posibilidad de conocer diferentes perspectivas y de contrastar informaciones. O si pensamos en el poder que los robots influencers tienen en sus seguidores y que según los estudios son capaces de generar más confianza a ellos que personas reales.

Todos estos ejemplos nos sirven para tomar consciencia del impacto directo que la Inteligencia Artificial tiene ya en nuestra libertad de expresión y de pensamiento y, deberían ponernos en alerta y hacernos reflexionar sobre los riesgos que las acechan.

Y es que no es de mera ficción que la Inteligencia Artificial es capaz de influir sobre los seres humanos e incluso de controlar su actividad cerebral, sino que también tiene el potencial de limitar su libertad de expresión y de pensamiento. De hecho, a medida que avanza la tecnología, emergen más y más proyectos cuyo objetivo principal es descifrar cómo funciona el cerebro, entender cómo se conforman los pensamientos y cómo se formalizan a través de la expresión oral y escrita.  La responsable de estos desarrollos es la neurociencia, una disciplina que estudia el funcionamiento del cerebro y desarrolla tecnologías consistentes en interfaces cerebro-ordenador (brain-computer interfaces”BCI”). ​

El ejemplo más representativo de esta tecnología es el proyecto BRAIN, impulsado por la administración del Gobierno de Barak Obama, y para el que trabajan más de 500 laboratorios de todo el mundo. Según el científico español Rafael Yuste, uno de los principales líderes de proyecto, su objetivo es desarrollar técnicas nuevas para poder cartografiar la actividad cerebral y desarrollar nuevos mecanismos que sean capaces de alterar la actividad de los circuitos neuronales. Eso permitirá tratar enfermedades tales como la epilepsia, el alzhéimer, el párkinson y la depresión.

Otro proyecto de esta envergadura es Neuralink, desarrollado por la empresa de Elon Musk, cuyo objetivo es desarrollar una interfaz bidireccional capaz no solo de estimular partes del cerebro, sino también de recibir e interpretar las señales que provienen de él.  Lo que está claro es que, una vez establecida esta conexión, y mediante el uso de Inteligencia Artificial se podrían llegar a identificar las emociones del individuo, inducirle estados de ánimo, leer sus pensamientos e incluso acceder a su memoria.

La evolución de la neurociencia si bien supone grandes avances para la humanidad, también puede llegar a cambiar el paradigma del ser humano, tal y como lo conocemos hasta ahora. Por lo tanto, es imprescindible la intervención del Derecho, que tristemente, hasta la fecha no parece, salvo excepciones, estar a la altura de las circunstancias.

Conscientes de los riesgos que implica la neurotecnología para el ser humano, un grupo de neurocientíficos, entre ellos, el científico anteriormente mencionado, Rafael Yuste, defienden la necesidad de establecer un conjunto de normas destinado específicamente a proteger el cerebro y su actividad a medida que se produzcan avances en neurotecnología. Esta disciplina se reconoce con el término neuroderechos e incluye los siguientes cinco derechos:

  • A la identidad personal, consistente en limitar cualquier neurotecnología que permita alterar el sentido del yo de las personas, así como en evitar que la identidad personal se pierda con la conexión a redes digitales externas.
  • Al libre albedrío, consistente en preservar la capacidad de las personas de tomar decisiones libremente sin injerencias y manipulaciones neurotecnológicas.
  • A la privacidad mental, se refiere a la protección del individuo del uso de los datos obtenidos durante la medición de su actividad cerebral sin su consentimiento, prohibiendo expresamente cualquier transacción comercial con esos datos.
  • A la protección contra los sesgos, encaminado a poner límites a la posible discriminación de las personas a partir del estudio de los datos de sus  ondas cerebrales.
  • Al acceso equitativo a la potenciación del cerebro, consistente en buscar la regulación en la aplicación de las neurotecnologías para aumentar las capacidades cerebrales, de manera que no queden solo al alcance de unos pocos y generen desigualdad en la sociedad.

Este grupo de neurocientíficos propone incluir estos derechos en la Declaración Universal de Derechos Humanos, dotándoles del estatus máximo, como derechos fundamentales.

Chile es un país pionero en materia de neuroderechos, al haber aprobado un proyecto de reforma de la Constitución para que se reconozcan estos derechos, convirtiéndose en el primer país que se dota de una legislación encaminada a proteger la integridad mental.

Por su parte, la Unión Europea en su Propuesta de reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establecen normas armonizadas en materia de inteligencia artificial distingue la Inteligencia Artificial en permitida (con tres niveles de riesgo, en alto, bajo y mínimo) y prohibida. ​En esta última categoría se incluyen todos los sistemas cuyo uso se considera inaceptable por ser contrario a los valores de la Unión Europea, como, por ejemplo, aquellos que violan derechos fundamentales. ​Sin embargo, en esa propuesta no se alude a los neuroderechos.

En conclusión, los desarrollos tecnológicos basados en la Inteligencia Artificial pueden influir y controlar la actividad cerebral, lo que constituye una potencial amenaza a la libertad de expresión y del libre albedrío de los seres humanos. En este sentido, se requieren acciones inmediatas por parte de los gobiernos que deben dar respuestas a este fenómeno a través del diseño correcto de su política en la materia. Los neuroderechos se presentan como una solución de mínimos, pero necesaria, para que la Inteligencia Artificial sea una herramienta en manos del individuo, en lugar de que sea el individuo la herramienta de la Inteligencia Artificial.

 

María Jesús González-Espejo, CEO del Instituto de Innovación Legal y Marilena Kanatá, abogada

La baja menstrual, los permisos y el principio de igualdad

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Hay un proyecto para regular la “baja menstrual”, el debate está servido, y dentro del gobierno de coalición hay diferentes opiniones a pesar del acuerdo. Una primera precisión, la contingencia prevista refiere a aquellos síntomas dolorosos e invalidantes, que impiden realizar la vida diaria con normalidad.

Comienzan las preguntas: ¿Por qué una baja específica? Una baja de IT (incapacidad temporal) ya las incluiría (Artículo 167 y ss LGSS). ¿Cuál es la diferencia? Desde la práctica diría, la implementación y quien asume los costes. Desde otra perspectiva, ¿es un avance en igualdad? Mi respuesta es si.

Acabamos de tener una experiencia con las IT por Covid, tanto para la persona que daba positivo como las que resultaban obligadas a aislarse. Se articuló, pese a ser una baja por enfermedad común o una medida preventiva, como accidente de trabajo, la cobertura y el coste siguió ese camino. La persona trabajadora cobraba el cien por cien del salario desde el primer día y no necesitaba acreditar ningún período de carencia en la afiliación a la Seguridad Social. En el caso que nos ocupa, ya se nos anticipó que se dotarían fondos para que el coste sea a cargo del Estado con fondos públicos.

Bienvenida esta medida porque tiene en cuenta la realidad biológica y desde allí, al reconocer el derecho busca remover escollos para que la igualdad sea efectiva. Mandato constitucional previsto en el artículo 9.2. En una lectura rápida se vislumbran tres aspectos a resolver desde la perspectiva de la igualdad:

El posible agravio comparativo, al no existir un derecho equivalente para situaciones biológicas como el puerperio y todos aquellos que tengan que ver con la gestación y la lactancia materna, y para no invisibilizarla la exterogestación. No hay que olvidar que en la actualidad existe un permiso denominado “por nacimiento y cuidado de hijo menor” donde el objetivo de la prestación no es la madre, ni su situación biológica, a extremos que es intercambiable y puede ser disfrutado por quién no pasó por todos esos procesos. En la etapa previa al parto, se sustituyen por bajas por enfermedad y el embarazo en principio no lo es, con la pérdida de salarios en los primeros días si no existe un Convenio colectivo que lo complemente y coste para la empresa como una enfermedad común.

El impacto entre el trabajo estable y el temporal, entre funcionarias y personal laboral, las categorías más altas y más bajas. A primera vista se presagia que no sería el mismo. En el trabajo precario y de salarios más bajos, se lo ve como un factor más en la incidencia de su precariedad. Las consecuencias económicas de la baja por la disminución de percepción de pluses, por ejemplo, o simplemente el temor a la no renovación del contrato laboral, pueden llevar a evitar el uso del derecho. Deberían existir medidas que conciencien en la necesidad de “invertir” y “conciliar” en salud para avanzar en igualdad en las condiciones de vida de toda la población.

Otro espacio de análisis, es la aplicación en el trabajo autónomo. Hay que tener en cuenta el actual tejido de este tipo de trabajo, las pequeñas empresas familiares, el ejercicio de múltiples profesiones de forma unipersonal, etc. y la posibilidad real del disfrute efectivo del derecho.

Las bajas casi siempre tienen “sesgos” al igual que en materia de prevención de riesgos laborales, por ejemplo, los que planteaba el alcoholismo o el consumo de drogas vinculados a ciertos tipos de trabajos (transportes, construcción, otras industrias, etc), mayores riesgos de accidentes laborales de la persona afectada por ese problema de salud o en el entorno de su responsabilidad, pero no todas se debaten con el mismo ruido mediático. La sombra del “estigma” aparece y se pretende usar para paralizar cualquier iniciativa diferenciadora.

En una etapa donde después del apresurado cambio del trabajo presencial al teletrabajo, o ahora, las jornadas semanales de cuatro días, ambas experiencias han puesto en duda conceptos tradicionalmente vinculados a la productividad en España, presencialidad y jornadas largas, también toca apostar por la calidad del trabajo vinculado a la salud de las mujeres.

El gobierno con sus diferencias da el primer paso. España sería el primer país de la Unión Europea en hacerlo, existen algunos antecedentes pero no son muy ilustrativos. Sería una baja por incapacidad temporal sin período de carencia y todavía no se conoce el diseño definitivo. Los sindicatos tendrán su papel para garantizar el correcto cumplimiento y la labor de incorporar el apoyo que proceda en los convenios sectoriales, desde la negociación colectiva, pero, por lo que vimos en los medios, tendrán un trabajo interno previo. (Artículo 85.1 Segundo párrafo del ET.)

En derecho y en democracia, el reto es profundizar, donde los sujetos titulares de estos derechos son personas en primer lugar, no puede alterarse el orden y contemplarlas como sujetos productivos en una sociedad que se rige por las leyes del mercado. Estamos ante el deber de garantizar el derecho a la salud y su cuidado. En ese sentido el Artículo 43 CE, comprendido en el Capítulo De los principios rectores de la política social y económica.

¿Es inconstitucional la ley de reducción de la temporalidad en el empleo público? Parte II

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La pregunta obligada: ¿Por qué no se ha interpuesto ningún recurso de inconstitucionalidad contra la Ley 20/2021?

En esta segunda entrada se intentará argumentar de forma más precisa por qué determinados enunciados legales (algunos incisos del artículo 2; y disposiciones adicionales sexta y octava de la Ley 20/2021), son inconstitucionales; en la medida en que tales normas no pueden ser objeto de interpretación conforme con la Constitución. Si se convocan las plazas por “concurso”, ningún ciudadano que no tenga experiencia previa en la Administración puede ni remotamente pretender soñar con acceder a tales plazas, pues las convocatorias estarán diseñadas exclusivamente para que accedan quienes ya están; tampoco se quiere que lo hagan aquellos candidatos que, teniendo experiencia como funcionario de carrera, se “atrevan a concursar”, ya que -de seguirse la estrambótica la Resolución de la Secretaría de Estado de Función Pública  en este punto-  se pretende defender que no se valoren esos méritos, puesto que ello es contrario a la finalidad de la convocatoria; que dicho en román paladino no es otra que aplantillar a quienes están, y no permitir siquiera que un funcionario a través de una prueba selectiva como es el concurso se les cuele de rondón y les amargue la fiesta.

Es curioso cómo ante la anomia del legislador (o la total estructura abierta del enunciado legal) pretende el Ejecutivo (como hizo el Defensor del Pueblo al dictado) hacer también de legislador positivo, imponiendo o sugiriendo interpretaciones normativas que no dejan de ser pintorescas, si es que no fueran clamorosamente inconstitucionales: mediante ese modo tan burdo e interesado de leer la norma el concurso deja de ser un procedimiento selectivo abierto, para transformarse derechamente en un procedimiento restringido, expresamente prohibido por la Constitución.

Esa interpretación ministerial pretende poner paños calientes a una ley chapucera, que nadie sabe muy bien cómo gestionar sin que produzca sarpullidos y mil conflictos de gestión, que no pocos de ellos acabarán en los tribunales de justicia, endosando la patata caliente al poder judicial. Se observará a lo anterior que, frente a tales enunciados legales tan abiertos y esas lecturas potencialmente inconstitucionales, siempre cabe que en su momento el TC dicte una sentencia interpretativa, declarando que el enunciado legal (o cualquiera de las disposiciones de esta Ley 20/2021 entes citadas), son constitucionales siempre que se interpreten en el sentido y con el alcance que fije el propio Tribunal Constitucional, como estudió atentamente en su día, entre otros, el profesor Ezquiaga Ganuzas.

Es evidente que una sentencia declarando la inconstitucionalidad de la Ley tiene unos efectos traumáticos (políticos y jurídicos; pero también sociales y económicos), más en este caso; sobre todo si de la nulidad se derivan efectos ex tunc, que son, en principio, la regla. Aunque siempre caben matices. Por la doctrina se ha defendido la tesis de que en el análisis del control constitucionalidad el Tribunal siempre debe tener en cuenta la dignidad democrática de la Ley (por todos, Aragón Reyes), en cuanto que esta es una disposición normativa que procede del Parlamento, órgano representativo por excelencia del sistema constitucional. A la dignidad democrática de la Ley le acompaña su presunción de constitucionalidad hasta que la sentencia que declare, en su caso, la inconstitucionalidad se produzca, atributo que acompaña a la ley estatal y no así a la autonómica. De todo ese marco conceptual se derivan infinitas cuestiones puntuales (aplicativas) en nada menores, que ahora no pueden ser tratadas. Por tanto, si ningún órgano legitimado para interponer el recurso de inconstitucionalidad lo plantea, ni tampoco ningún órgano jurisdiccional eleva una cuestión de inconstitucionalidad, la norma se aplicará en los términos que haya sido prevista por el legislador, aunque -como ha sucedido paradójicamente en este tema- la indignidad constitucional de la Ley es bastante más evidente que la dignidad constitucional formal que tenía el Real Decreto-Ley 14/2021, del que procede (al que no cabía tachar de inconstitucional). En cualquier caso, lo que sí parece obvio es que el TC, en cuanto órgano constitucional con una fuerte impronta política en la designación de sus miembros (más en España), se tienta mucho la ropa antes de expulsar del ordenamiento jurídico determinados enunciados de una ley o norma con rango de ley, por las traumáticas consecuencias que tal modo de proceder puede acarrear.

No me interesa ahora incidir en estas cuestiones. Pero la clave en este caso (como también he expuesto recientemente aquí, es que ninguno de los órganos legitimados para interponer el recurso de inconstitucionalidad ha interpuesto recurso de inconstitucionalidad. Todos esos órganos legitimados son de naturaleza formalmente política, salvo el Defensor del Pueblo que ha actuado también en este caso como órgano materialmente político, cerrando filas con una lectura populista parlamentaria, mostrándose -dato nada menor- más amigo del Gobierno y de su mayoría parlamentaria que de los derechos fundamentales de millones de ciudadanos, a los que ha dejado literalmente, y mediante un razonamiento, altamente discutible, en la intemperie. El pánico político al coste electoral que ello comportaba (estamos hablando de millones de votos entre los beneficiados directos por “el regalo legislativo” y sus familiares) ha hecho incluso que un grupo parlamentario que sí impugnó el Real Decreto-Ley 14/2021 (que formalmente se ajustaba a la Constitución), paradójicamente no lo haya hecho en cambio en este caso (al menos no hay noticia de ello cuando esto se escribe), cuya inconstitucionalidad es mucho más obvia. Sorpresas que da la vida política.

Los órganos del poder judicial como garantes de la primacía de la Constitución y de los derechos fundamentales

Cerrada a cal y canto la vía de impugnación directa de la Ley por medio del control abstracto de constitucionalidad, el único cauce para que esa Ley (mejor dicho, alguna de sus disposiciones) pueda ser declarada inconstitucional es que por parte de los órganos del poder judicial se eleve una cuestión de inconstitucionalidad. Como es sabido, el monopolio de rechazo de las leyes inconstitucionales lo tiene el TC. Los tribunales ordinarios colaboran en esa función nomofiláctica del ordenamiento jurídico. Lo cual no es un dato menor en este caso. El poder judicial, fallado estrepitosamente el control por los órganos políticos, se convierte, así, en el único freno institucional que existe en el ordenamiento constitucional para evitar que esta ley se enquiste en el sistema jurídico y se aplique algunos de sus enunciados vulnerando el derecho fundamental de acceso en condiciones de igualdad, de acuerdo con los principios de mérito y capacidad u otros principios constitucionales y básicos. Se requiere, por tanto, que las actuaciones de los poderes públicos que pongan en marcha tales procesos “selectivos” se impugnen por aquellas personas o entidades que tengan interés legítimo, y que por estímulo de la parte demandante o de oficio se eleve la cuestión por el órgano jurisdiccional. La defensa de la Constitución, en este punto, también está (y en este caso únicamente está) en manos de los órganos jurisdiccionales. El resto de actores legitimados han renunciado, vergonzantemente, a interponer tal recurso. El imperio del populismo, en este caso legislativo, es manifiesto.

No serán los únicos pleitos que se diriman como consecuencia de este engendro legal, pues se multiplicarán por doquier, también por quienes defienden sus intereses a la propiedad de “su” plaza que sale a concurso o a un (mal llamado) concurso-oposición, pues no serán pocos los que se queden con la miel en los labios. Tendrán trabajo añadido nuestros tribunales de justicia, más aún cuando se trata de aplicar una Ley de pésima factura legal, de la cual poco cabe esperar en lo que a buena aplicación respecta, pues en tales enunciados legales de estructura tan abierta y preñados de intereses espurios, pueden encontrar acomodo interpretaciones de todo signo y calado.

Lo grave del caso es que, pudiéndose haber aclarado todo este embrollo, a través de un recurso de inconstitucionalidad, siempre y cuando se dictara una sentencia temprana por el TC, fiarlo todo al planteamiento de cuestiones de inconstitucionalidad, al caso que conozcan y a cómo se planteen (donde el TC tiene siempre un filtro mucho más exigente a través de los autos de admisión), es jugar a la ruleta rusa con las expectativas de centenares de miles de temporales y millones de aspirantes externos aún a las nóminas de la Administración. En todo caso, como se trata de actos de acceso al empleo público, el conocimiento de tales asuntos será, en principio, competencia de la respectiva sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia; órganos que se pueden ver colapsados en los próximos meses por impugnaciones de distinto signo y calado que tomen como base la maltrecha Ley 20/2021.

En suma, actuarían en este caso los tribunales de justicia como frenos institucionales de un poder legislativo que ha desbordado los límites constitucionales mediante la incorporación de varios enunciados o disposiciones legales que atropellan directa o indirectamente derechos fundamentales del común de los mortales (no de quienes ya están en la Administración en situación de temporalidad en fraude de ley, a los que, a modo de compensación por el fraude existente, se abren las puertas de entrada del sector público de par en par sin que ello sea, en ningún caso, una lectura adecuada de la jurisprudencia del TJUE ni tampoco de la propia Constitución, como ya se expuso en su día), así como otros principios constitucionales y básicos.

Ciertamente, el modelo de jurisdicción constitucional en lo que a control de la ley respecta, tal como fue configurado por Kelsen, se corrigió tempranamente, y la participación de los órganos jurisdiccionales en la defensa de la Constitución y de los derechos fundamentales frente al legislador se torna un acierto, pues dejar exclusivamente en manos de órganos políticos o fracciones de órganos políticos (o de órganos constitucionales que han sido descaradamente colonizados por la propia política, como es el caso del Defensor del Pueblo) hubiese sido, en épocas de populismo legislativo y ejecutivo de baja estofa, un desastre para el vigor del Estado Constitucional de Derecho. Aun queda, por tanto, la esperanza de que los tribunales de justicia colaboren activamente con el Tribunal Constitucional en esa depuración del ordenamiento jurídico en su expresión legal de normas que tienen un elevado tufo de inconstitucionalidad.

 

Este artículo tiene continuación en una segunda parte.