El poder de las palabras: la dialéctica nacionalista o la perversión del lenguaje

El nacionalismo catalán ha vuelto a dar una lección de su extraordinaria maestría en el manejo del lenguaje, y en el uso de las palabras. Denominar “desconexión democrática” a un proceso de secesión basado en la desobediencia de las leyes estatales y en la subversión del ordenamiento jurídico puede considerarse un hallazgo, de los muchos que hay en “el  proces”.

Todos sabemos que las palabras son capaces de despertar emociones. La lingüística y la filología estudian como hay palabras que transmiten sensaciones positivas a aquel que las escucha o las lee. Tecnología, ciencia, diálogo, democracia, consenso, amor, sonrisa,… son algunos ejemplos que predisponen al interlocutor a una actitud positiva. Otras, como autoritario, imposición, desolación o jerarquía producen el efecto contrario. Desde el inicio del proceso catalán, las palabras han jugado un papel clave.

El primer éxito fue fijar el debate allá en el año 2008 en el “derecho a decidir”. La expresión demuestra la maestría de la perfecta selección de las palabras, y el acierto en la definición de los términos del debate.  ¿Quién puede oponerse a que las personas puedan decidir su futuro?. Es un debate perdido. La historia nos muestra que los debates no siempre los ganan quienes cuentan con los mejores argumentos, sino los que saben fijar las preguntas y el marco en el que se desenvuelve. En el caso catalán, todos los intentos por reconducir la discusión a términos más racionales han resultado hasta ahora infructuosos, con un apoyo mayoritario de la sociedad catalana a este supuesto “derecho a decidir”, aun cuando no figure en ningún ordenamiento jurídico conocido aunque solo sea por su evanescencia. En los años anteriores, al igual que en el caso vasco,  se hablaba del “derecho de autodeterminación”, pero este derecho tenía el inconveniente de ser mucho más concreto y preciso, de aparecer en el Derecho internacional y por tanto permitir una derrota dialéctica del nacionalismo. Pasar del “derecho a la autodeterminación”, concreto y discutible, al “derecho a decidir”, evanescente e indiscutible,  es sin duda una genialidad dentro de la estrategia secesionista. El derecho a decidir es un derecho abstracto e inexistente jurídicamente, planteado sobre una afirmación irrebatible: todo el mundo debería poder decidir sobre su futuro.

Los términos correctos del debate deberían haberse situado en cuál es la base legal de ese presunto derecho, sobre qué decisiones permite que se tomen y sobre quienes son sus agentes. Pero es obvio que el debate nunca pudo plantearse en esos términos. Desde el inicio los términos quedaron falseados,  de manera que se trataba de discutir sobre si se estaba a favor o en contra de que los ciudadanos pudieran decidir democráticamente sobre su futuro. Planteado así,  estamos ante un debate perdido para los no nacionalistas. Partidos como el PSC rindieron de inicio sus banderas y se plegaron a la dialéctica nacionalista. El nacionalismo había ganado su primera gran batalla.

La segunda batalla se libró adulterando el significado de las palabras “diálogo” y “negociación”.  En un diálogo en que hay poco interés en llegar a un acuerdo, el interés se centra en no aparecer como el que ha roto los puentes de la negociación. Una oferta de diálogo y negociación nunca puede ser rechazada, porque lo importante es fijarse en lo que se está negociando: los términos de la independencia, o un modelo para mejorar la convivencia. Confundir el rechazo a la independencia con el rechazo al diálogo supuso la segunda victoria del nacionalismo. España se llenó de tertulianos y articulistas bien pensantes, y de promotores de terceras vías, que ahondaron en el éxito de la dialéctica nacionalista. La fuerza de palabras como “diálogo” es tal, que la mayoría de los autores, al escribir sobre Cataluña, sienten la necesidad de establecer una cierta equidistancia entre el nacionalismo independentista, y el inmovilismo del Gobierno central. Algo parecido a lo que sucedió en el País Vasco. La equidistancia revela en muchas ocasiones la necesidad que tenemos de apaciguar un sentimiento de culpa ante las ofertas de diálogo no atendidas. El problema es que nadie se pregunta en realidad sobre el posible contenido del diálogo. Basta con estar a favor o en contra.

La retórica de que España no ofrece alternativa a los catalanes también ha calado hondo en el ideario colectivo. La idea de que es España la que debe convencer a los catalanes de que se queden es nuevamente un manejo brillante del lenguaje. Dado que la soberanía reside en el pueblo español, el planteamiento esperable sería que Cataluña convenciese al resto de los españoles de las ventajas que para ellos reportaría renunciar a esa soberanía y permitir que Cataluña se constituya en un nuevo estado. Intentar convencer a esos ciudadanos acusándoles de ladrones, es una forma peculiar, que sin duda pone de manifiesto la superioridad en el manejo del lenguaje y de la situación que hasta ahora ha exhibido el nacionalismo catalán.

Con el concepto de desconexión democrática como un nuevo eufemismo de lo que solo puede considerarse un autogolpe de estado,  el nacionalismo muestra de nuevo su maestría al utilizar palabras que tranquilizan y transmiten la sensación de que algo que es democrático no puede sino traer venturas y ventajas. Nuevo éxito. Muchos medios se han rendido ante la palabra “desconexión” seguida del adjetivo “democrática”, que vuelve a transmitir la idea de proceso pacífico y legítimo, sin necesidad de enfrentamientos y aun menos de violencia. Al tiempo, los nacionalistas huyen de la palabra “desobediencia”,  aunque la desconexión la lleve inevitablemente consigo.

Utilizar sin miedo las palabras que permitan combatir la dialéctica nacionalista es un elemento esencial para intentar abordar con ciertas garantías un análisis minímamente riguroso de la situación actual. Muchos achacan al Gobierno central un inmovilismo incapaz de proponer alternativas a la ilusión generada por el proyecto independentista. Creo que la mayoría compartimos la necesidad de ese nuevo proyecto de país, pero no solo para Cataluña, sino para toda España. Aún así, creo que el mayor error cometido por los sucesivos Gobiernos nacionales ha sido el de la absoluta incapacidad de salir al paso de esta perversión del lenguaje en los términos que la dialéctica nacionalista ha impuesto desde hace muchos años. Esto ha permitido que los debates siempre hayan transcurrido en los términos amañados fijados por los partidos nacionalistas.

Estaría bien que en esta ocasión, políticos, intelectuales y medios de comunicación se sacudiera los complejos, y llamaran al proceso con el nombre que realmente le corresponde. Un autogolpe de estado y una desconexión sí, pero de las reglas de la democracia.

 

Una ley electoral proporcional que no requiere reforma constitucional

Tal como anunciaba Rodrigo Tena la semana pasada, en su entrada sobre la ley electoral de su ciclo sobre la reforma constitucional, presento aquí una propuesta de ley electoral que permita resultados proporcionales sin cambiar la constitución.

Resumen

Quienes deseamos una ley más proporcional, aspiramos a modelos “ideales” que requieren un cambio constitucional, que a su vez es difícil lograr por el desigual reparto de fuerzas que arroja la actual ley electoral… Para salir de ese círculo vicioso, hay que pasar por un “second best” sin reforma constitucional que logre resultados proporcionales (aunque no resuelva otro problemas menos importantes).

El modelo propuesto mantiene los 350 escaños, la circunscripción provincial y que cada elector deposita un único voto. La mitad de los escaños se asigna en un primer cupo a los ganadores de cada provincia (como ahora), pero la otra mitad sirve para lograr la proporcionalidad a nivel nacional al ir “repescando” los mejores candidatos -que no hayan salido elegidos en el primer cupo- para los partidos que hayan quedado infrarrepresentados.

Se cumple la constitucionalidad dado que todos los candidatos se eligen en las provincias, pero la proporcionalidad a la que se atiende es a nivel nacional.

Se muestra un ejemplo para el Congreso (para el Senado sería similar) sobre los resultados de 2011, donde por ejemplo el PP con su 45% de votos ya no habría obtenido en consecuencia mayoría absoluta sino 158 diputados, mientras que partidos muy infrarrepresentados obtendrían mejores resultados (IU-LV, 25 en vez de 11; UPyD, 17 en vez de 5; Equo, 3 en vez de 0). Los demás partidos tendrían cambios menores.

Justificación

Intentaré explicar dos aspectos: por qué considero deseable una ley lo más proporcional posible, y por qué creo debe plantearse una reforma legal que no exija cambio constitucional.

Sobre la deseable proporcionalidad, la razón principal es la legitimidad que concede el desactivar las mecánicas perversas del “voto útil” y asegurarse que cada voto vale igual (me remito al artículo de Rodrigo Tena para una explicación más amplia). Es cierto que podría suponer un lastre a la gobernabilidad, pero creo que es peor que los ciudadanos se sientan mal representados. De todas formas, en el escenario de cuatro partidos importantes que tenemos, la gobernabilidad ya no va a depender solo de uno. Es más, las “primas de representación” que genera el sistema, ante resultados tan empatados, pueden resultar tan aleatorias que rompan la “ordinalidad” (a más votos, más escaños, aunque no sean proporcionales) hasta entre los partidos grandes (ya pasaba entre los pequeños de índole nacional frente a los nacionalistas). Por ejemplo, la última encuesta de Metroscopia mostraba un escenario donde el 2º partido en votos era el 3º en escaños, y viceversa.

Sobre proponer cambios que no necesiten reformar la constitución. El sistema que preferiría sería uno similar al alemán, basado en circunscripciones uninominales, del que habla Rodrigo Tena o la propuesta de Más Democracia, en la que he colaborado. Introduciría solo una pequeña variante (que creo corrige parte de las acertadas críticas de Pablo Simón) para que la proporcionalidad no se lograra con una “lista nacional” o autonómica sino repescando entre los propios candidatos de las circunscripciones uninominales (lo cual tiene otros problemas que me hizo ver Eduardo Vírgala, pero creo que compensa de todas formas). Pero no me extiendo ahora, porque todas esas propuestas tienen el inconveniente de necesitar una reforma de la constitución, que sería muy difícil precisamente porque necesita mayorías ante las que podría bloquear algún gran partido perjudicado por una ley más proporcional (sin duda el PP, que jamás ha hablado de proporcionalidad). Lo explica muy bien Rodrigo Tena al hablar del procedimiento de reforma en esta misma serie. Aludí a ello también en El Español intentando explicar que una reforma constitucional requiere antes una ley electoral más proporcional.

Así pues, hay que salir del círculo vicioso de aspirar a una ley electoral “ideal” (aunque todas tienen sus pegas de diversa índole) pero que necesite un cambio de constitución, que no se logra precisamente porque el reparto de fuerzas resultante de la ley electoral actual lo impide… Hace falta un “second best” que permita adoptar una ley electoral que mejore mucho la proporcionalidad, pero no necesite una reforma constitucional sino “solo” mayoría absoluta en el Congreso.

Propuesta (para el Congreso)

Se mantienen los 350 escaños, las circunscripciones provinciales y los electores siguen depositando un solo voto (evita la complicación del doble voto del sistema alemán).

Un primer cupo de la mitad de los escaños (podría ser un poco más, pero es una cuestión menor) se reparten en las provincias con un sistema similar al actual (de paso se puede sustituir d’Hondt por un método que dé resultados más proporcionales, pero esto también es secundario).

Un segundo cupo con la otra mitad de escaños se reparten también en las provincias pero buscando la proporcionalidad a nivel nacional, compensando a los partidos infrarrepresentados en el primer cupo. Los escaños se asignan “repescando” los candidatos más votados (con la normalización correspondiente al censo de cada provincia) que no hubieran salido elegidos directamente en el primer cupo.

Es decir, que si IU ha sacado por ejemplo solo 8 diputados en el primer cupo, y ha tenido un 5,1% de votos, le tocarían otros 10 a cargo del segundo cupo. Se iría calculando un “índice de infrarrepresentación”: % de votos del partido sobre el censo en la provincia, menos % de escaños atribuidos hasta ese momento en ambos cupos respecto al total de la provincia. Y se iría cogiendo -entre todos los partidos y provincias- el índice más alto y asignando un escaño, hasta que cada provincia y partido vaya cubriendo sus escaños. Este índice permite además asegurar la ordinalidad.

Sería deseable añadir listas desbloqueadas, porque de otra manera al haber circunscripciones con hasta 18 escaños en el primer cupo (la mitad de los que corresponden a Madrid en el 20-D), los grandes partidos seguirían teniendo “escaños seguros” (tal como explica Kiko Llaneras en El Español). Pero su poder clientelar se ejerce en un cupo menor, y además, hasta en las circunscripciones más pequeñas los candidatos tendrían interés en ganarse al electorado, ya que aunque tengan difícil entrar en el primer cupo, pueden lograrlo en el segundo si sitúan entre los mejores de su propio partido a nivel nacional.

Este sistema de “repesca” del segundo cupo entre los no elegidos para el primero puede utilizarse también para dar prioridad a candidatos (con frecuencia serán candidatas) de manera que se logre la paridad. Incluso puede exigirse que si los partidos quieren acceder al segundo cupo han de proponer listas cremallera, y 50% de cada sexo como cabezas de circunscripción. Asimismo, los partidos “clones” pueden intentar desactivarse con criterios que limiten el acceso al segundo cupo, aunque es difícil evitar cualquier ángulo muerto para la “picaresca”.

Constitucionalidad

Esta solución está emparentada con las de “distribución de restos a nivel nacional” (al que alude el informe del Consejo de Estado, pág. 195-8), pero con una novedad importante, que creo es la que permite adoptar una ley proporcional sin cambiar la Constitución.

Que yo proponga que el cupo de escaños para asignar los restos sean la mitad (175), y no 50 adicionales hasta los 400 hace el informe del Consejo de Estado es solo una diferencia de intensidad. Lo propongo porque 50/400= 1/8 puede quedarse corto para compensar falta de proporcionalidad, así que mejor 1/2; y porque aunque con 400 se logra mejor proporcionalidad que con 350, la diferencia no es tan importante y, tal como está al ambiente, creo que si se propone que haya más diputados, la opinión pública puede centrarse en eso -a pesar de que el derecho comparado muestre que 400 tampoco sería exagerado-.

En cualquier caso, eso son cuestiones de grado. La novedad es el sistema de “repesca” entre los mismos candidatos que han optado al primer cupo, es decir, donde los diputados que se asignan para lograr proporcionalidad a nivel nacional lo son entre los candidatos por alguna de las provincias, y no en una lista nacional. Esta última solución es la que de pasada parecía sugerir el último párrafo de ese apartado de “reparto de restos” del informe del Consejo de Estado (p. 198), pero que muchos critican -creo que acertadamente- como incompatible con la 1ª parte del 68.3 que dice “La elección se verificará en cada circunscripción”.

Con la actual propuesta de “repesca”, todos los candidatos lo son de entrada por una circunscripción provincial, luego solo pueden ser elegidos en esa circunscripción, con lo cual se salva ese problema de la verificación de la elección en la circunscripción. Y, además -y aquí mi argumentación sí coincide con la del Consejo de Estado- se respeta la 2ª parte del 68.3 -“atendiendo a criterios de representación proporcional”- al interpretar esta proporcionalidad no en la provincia sino en el conjunto nacional.

Más exhaustivamente:

– respecto al artículo 68.2 de la Constitución está claro que nada cambia, ni respecto a “la circunscripción electoral es la provincia” ni sobre “la ley distribuirá el número total de diputados, asignando una representación mínima inicial a cada circunscripción y distribuyendo los demás en proporción a la población”;

– el 68.3 es un poco más delicado, veamos su literalidad: se compone de dos cláusulas: 1ª- “La elección se verificará en cada circunscripción” (lo dicho antes, cada candidato lo es en una provincia), 2ª- “atendiendo a criterios de representación proporcional” (aquí está la miga: esta 2ª parte siempre se ha interpretado como “representación proporcional… en la provincia”, pero no se precisa y se puede admitir pues que la proporcionalidad a “atender” sea a escala nacional).

En resumen: todos los candidatos siguen presentándose y siendo elegidos por una provincia, pero el sistema de reparto busca que el resultado sea proporcional a nivel nacional no provincial.

¿Y para el Senado?

El Senado tiene la complicación de dar actualmente resultados aún menos proporcionales al haber solo cuatro puestos en todas las provincias (salvo las islas, Ceuta y Melilla), con un sistema de reparto donde el mayor se lleva casi seguro tres. Este último elemento puede cambiarse por ley electoral; los cuatro senadores por provincia están sin embargo inscritos en la Constitución. Pero en grandes líneas se podría utilizar el mismo sistema de los dos cupos (quizá el primero hubiera de limitarse a un escaño, no a dos).

¿Y la europea?

Más allá de la broma… nada hay que decir, las elecciones al Parlamento Europeo precisamente son muy proporcionales al basarse en una única circunscripción nacional.

Simulación numérica

Se propone un cálculo para el Congreso sobre los resultados de 2011, donde la falta de proporcionalidad era muy destacada porque el 3º y 4º a nivel nacional (IU y UPyD) estaban muy penalizados. En 2015 debería ser más fácil lograr la proporcionalidad, ya que se partirá de resultados más empatados.

¿Cómo cambiarían los resultados? El ajuste se podría dar en provincias de todos los tamaños. En 2011, quedaron sobrerrepresentados en particular PP y PSOE, e infrarrepresentados IU y UPyD. Esto implicaría que en el segundo cupo se irían dando más escaños sobre todo a estos partidos. Así por ejemplo, en una provincia de 4 escaños que con el sistema actual pudiese quedar 2 PP y 2 PSOE; con el nuevo sistema, se habrían repartido 2 escaños con el 1er cupo (PP y PSOE), y el 2º cupo (junto con el de las demás provincias) serviría para lograr la proporcionalidad.

Las mayores diferencias se darían lógicamente en las provincias más grandes, que ahora son las más proporcionales pero solo en sí mismas, mientras que con la propuesta servirían también de variable de ajuste nacional. Manteniéndose por cierto la “ordinalidad”, es decir, nunca un partido en una circunscripción dada va a sacar menos escaños que otro partido que tenga menos votos, pero la diferencia de escaños puede ser menor o incluso llegar a empatar, mientras que sistema actual va concediendo una pequeña ventaja al 1º o al 1º y 2º en cada circunscripción, que acaba haciendo el resultado total poco proporcional a escala nacional.

Hay varias formas posibles de elegir en qué provincia se “repescan los restos”, es decir siguiendo con el ejemplo, en qué provincias se eligen antes los candidatos de IU y UPyD (y llegados un punto, algunos adicionales también incluso para PP y PSOE o los demás). Se propone el citado más arriba “índice de infrarrepresentación”, pero en todo caso, pueden producir alguna diferencia por provincia, pero lo importante es buscar una fórmula que respeta las citadas proporcionalidad (a nivel nacional) y ordinalidad (en cada provincia).

Los resultados varían un poco según se determine un umbral fijo (por ejemplo, el 3% actual, o bien el que determine el partido más pequeño que logre escaños con el 1er cupo: en 2011, Geroa Bai). Utilizando el segundo criterio y limitándonos a los diez partidos más votados, las diferencias serían:

Partido

Escaños obtenidos

Escaños propuestos

PP

186

158

PSOE

110

102

IU-LV

11

25

UPyD

5

17

CiU

16

15

Amaiur

7

5

PNV

5

5

ERC

3

4

Equo

0

3

BNG

2

3

 

Se puede ver más detalle de los resultados y operativa aquí. La asignación por provincias del 2º cupo no se muestra porque al ser un método iterativo, en una “photo finish” de la hoja de cálculo no se comprendería el proceso. Se ha preferido indicar el ejemplo de cómo se asignaría el 1er escaño de ese 2º cupo, y se iría procediendo sucesivamente recalculando el máximo “índice de infrarrepresentación” y asignando escaños al correspondiente partido y provincia.

Gracias a los editores de “Hay Derecho” por el interés, y a los lectores por señalar cualquier pega o error.

Legislar en los tiempos de la globalización: la anulación del acuerdo de puerto seguro

El pasado 6 de Octubre el Tribunal Superior de Justicia de la Unión Europea declaraba inválida  la Decisión de la Comisión Europea que aseguraba que Estados Unidos garantizaba un nivel de protección adecuado de los datos personales transferidos desde Europa (consultar aquí). Con esta decisión se anulaba el acuerdo de puerto seguro (safe harbor), vigente desde el año 2000, que permitía a las empresas americanas, la transferencia de datos personales a un tercer país siempre que garantizasen un nivel de protección adecuado y siempre que respetasen las disposiciones legales de los Estados europeos.

Esta decisión ratificaba la opinión vertida por el abogado general Yves Bot, sobre el caso C-362/14 Maximillian Schrems/Comisario Protección de Datos (ver aquí), en el que aconsejaba suspender la transferencia de datos de los suscriptores del servicio Facebook a los servidores ubicados en Estados Unidos, al considerar que Estados Unidos no garantiza un nivel adecuado de protección de los datos.

Maximillian Schrems es un ciudadano austríaco de 27 años, doctor en derecho, que había presentado varias demandas contra Facebook y otras empresas tecnológicas al considerar que al transferir sus datos a Estados Unidos violaban su derecho a la privacidad.  La sentencia, y la propia demanda, deben entenderse como una de las muchas consecuencias de las revelaciones de Edward Snowden en el año 2013, en las que desvelaba los programas de espionaje masivos por parte del gobierno de Estados Unidos sobre los datos almacenados por todas las empresas tecnológicas. La confianza entre Europa y Estados Unidos se había quebrado y los efectos se han dejado sentir en muchos ámbitos.

El acuerdo de Safe harbor data del año 2000. En el 1998 Europa había aprobado la Directiva sobre protección de datos, que prohibía las transferencias de datos entre países, salvo entre países europeos (sujetos a la misma legislación), y entre terceros países que se adhirieran a una legislación considerara segura.  Entre esos países no se encontraba Estados Unidos. Para superar esta dificultad, el 26 de julio del año 2000 la Comisión Europea firmó un acuerdo de Safe Harbor, por el que Estados Unidos no necesitaba formalizar ningún cambio en su sistema legal. Era suficiente con que sus empresas acreditaran unas normas de privacidad equivalentes a las europeas para que pudieran considerarse “puertos seguros”, y pudiesen prestar sus servicios a los ciudadanos europeos. La lista de empresas acogidas al acuerdo de Puerto Seguro supera hoy las 4.000 entre las que se encuentras todas las grandes empresas tecnológicas, como Facebook, Microsoft, Google, Apple o Amazon (puede consultarse la lista aquí).

Es importante entender que mientras en Europa la privacidad es un derecho básico de los ciudadanos, en Estados Unidos se entiende como un derecho en el marco de las relaciones comerciales entre las empresas y sus clientes. Sin duda esta diferente visión ha permitido que los modelos de negocio basados en el uso y explotación de datos personales, que han llevado al éxito a muchos de los hoy gigantes de Internet, se hayan desarrollado en Estados Unidos y no en Europa.

El Puerto Seguro fue un primer ejemplo de los intentos por superar las dificultades que supone prestar servicios en un mundo global, basados en legislaciones nacionales o regionales, diferentes entre sí.  Las diferentes legislaciones suponen un desafío para la creación de mercados de servicios globales. Si en el año 1998 las transferencias de datos eran la excepción, hoy, en el año 2015, las trasferencias son en gran medida la base de la economía digital. Pretender limitar esas transferencias sería similar a pretender limitar la transferencia de capitales en un mundo globalizado.

El mundo digital incrementa este desafío. Entender cuál es la legislación que debe aplicarse a un servicio que presta una empresa americana, a un ciudadano español, cuando sus datos se almacenan en la India, y esta empresa no cuenta con ninguna sede física en territorio español requiere algo más que una sencilla respuesta que abogue por la estricta aplicación de la legislación española. También podemos preguntarnos sobre cuáles son los derechos que amparan a ese ciudadano, y qué jurisdicción puede garantizar que se atienden los derechos y las demandas de este ciudadano.

Esta situación se ha puesto también de manifiesto en las dificultades que plantea la negociación de los nuevos tratados comerciales. El caso del TTIP fue analizado recientemente en este blog (ver aquí). Para una actividad, como es el intercambio comercial, que siempre ha generado desarrollo económico y bienestar en cualquier país, no deja de ser paradójico que un tratado que pretende impulsar las relaciones comerciales entre Europa y Estados Unidos, se vea como una amenaza para el modo de vida europeo.  Las críticas al tratado se han centrado en el oscurantismo en el que transcurren las negociaciones, en la creación de tribunales arbitrales específicos para las grandes empresas, y en las consecuencias derivadas de la homogeneización de la legislación europea y americana, en ámbitos como el laboral o el medioambiental.

Son muchos los prismas con que puede analizarse este Tratado, pero al igual que en el caso del acuerdo de Puerto Seguro, el interés de este artículo se centra en la falta de homogeneidad entre las legislaciones y las dificultades que ello plantea. Si hace años los tratados comerciales se centraban en la negociación de los aranceles, y eran estos aranceles la principal barrera para el comercio, hoy, esas barreras se encuentran en los marcos legislativos. Las empresas europeas suelen señalar que Estados Unidos utiliza la legislación de seguridad como mecanismo de protección de sus empresas. En la misma forma, Estados Unidos acusa a Europa de utilizar la legislación de privacidad para entorpecer la prestación de servicios digitales a las empresas americanas. Debe entenderse que ese es el trasfondo real tras la difícil negociación de estos acuerdos comerciales.

La decisión sobre el Puerto Seguro ha puesto de manifiesto las dificultades de mantener legislaciones nacionales en un mundo cada vez más global, y en un mercado de servicios digitales, en el que las fronteras físicas, pierden gran partido de su sentido. Igualmente los servicios digitales plantean cuestiones sobre la jurisdicción y los tribunales competentes, que merecerían mayor atención. Las organizaciones supranacionales, despiertan un enorme recelo entre la ciudadanía, no sin razón. Mientras la aprobación de las legislaciones nacionales en las sociedades democráticas está legitimada por los parlamentos elegidos en votaciones libres, los ciudadanos siguen viendo lejanos y faltos de legitimidad a las organizaciones supranacionales. Si no son estos organismos los que pueden dar respuesta a una economía que cada vez requiere una mayor homogeneización en la  legislación básica, y una jurisdicción que pueda afrontar los desafíos que plantea la extraterritorialidad que impera en las relaciones del mundo digital, la respuesta debe buscarse en otros mecanismos. La extraordinaria complejidad de las negociaciones del TTIP, y la anulación del acuerdo sobre el Puerto Seguro revela que no será sencillo.

En el caso del acuerdo sobre el Puerto Seguro, la Comisión Europea se ha comprometido a aprobar un nuevo acuerdo en un plazo de 3 meses. Desde enero de 2014, la Comisión Europea venía trabajando para dotar de mayor seguridad al acuerdo de Puerto Seguro sobre la base de 13 recomendaciones (ver aquí), ante las perspectivas de que el acuerdo fuese anulado. Tras la sentencia del Tribunal, la Comisión ha intensificado las negociaciones con los Estados Unidos para concluir esas negociaciones en el plazo de tres meses. En cualquier caso, las empresas americanas pueden utilizar otros mecanismos (basados en contratos y acuerdos privados) para continuar con sus trasferencias de datos personales, pero son mecanismos más complejos en su tramitación y gestión.

Las perspectivas de que la Comisión Europea y Estados Unidos lleguen a un acuerdo no son muy positivas, dado el actual clima de desconfianza. En cualquier caso, este acuerdo, no es sino un primer síntoma de las dificultades para que un entorno legal basado en jurisdicciones nacionales, se acomode a un mundo digital, de fronteras difusas, y jurisdicciones cuestionadas.

 

 

Serie sobre la reforma constitucional (V): ¿Qué hacemos con el Senado?

La Constitución española en su artículo 69.1 señala que el Senado es la Cámara de representación territorial. Sin embargo, el constituyente fue incapaz de diseñarla para cumplir este cometido, seguramente porque la incertidumbre existente en 1978 sobre el futuro desarrollo del proceso autonómico no lo convertía en una tarea fácil. En la actualidad, tal como señala literalmente el Consejo de Estado en su informe de febrero de 2006, el Senado “es una Cámara excepcionalmente numerosa y singularmente desprovista de poder” (p. 240).

Excepcionalmente numerosa, porque cuenta con 266 senadores, frente a los 350 del Congreso (total 616), pese a que desde el punto de vista del Derecho comparado las cámaras territoriales suelen contar con un número de parlamentarios muy inferior al de aquellas que representan al pueblo de manera unitaria. A título de ejemplo, el Senado de los EEUU cuenta con 100 miembros, mientras que la Cámara de representantes tiene 435 (total 535).

Singularmente desprovista de poder, porque fuera de determinados casos muy excepcionales, el Senado es simplemente una Cámara de segunda lectura subordinada al Congreso y sin que añada prácticamente nada al proceso legislativo. Más bien el Senado (al margen de constituir un retiro dorado por los servicios prestados al partido) es esa segunda oportunidad que tienen  hoy los lobistas para colocar la ansiada disposición adicional que va a ponerles en casa y que no pudieron meter al principio, pero eso sí, siempre actuando a través del Gobierno y nunca de los senadores, que no pintan prácticamente nada en ese entierro. Bien es verdad, hay que reconocerlo, que el que no añada nada se debe más que a otra cosa a que el proceso legislativo en España es bastante lamentable, como hemos tenido ocasión de estudiar recientemente en este blog (aquí). Pero aunque pudiéramos revitalizarlo (y esta es sin duda una reforma que hay que acometer) no se entiende que deba replicarse en el Senado lo que se ha hecho o debió hacerse en el Congreso.

A la vista de esta circunstancia algunos partidos abogan directamente por su supresión total (como UPyD), mientras que otros  pretenden modificarlo para conferirle, a la vista de la experiencia actual, ese carácter territorial que el constituyente no pudo o no supo darle (como el PP y Podemos). El problema es  que articular esta segunda opción no es nada fácil. El PP y el PSOE manifiestan haberlo intentado en varias ocasiones (la última aquí), pero nunca han llegado a nada tangible (aquí), y parece que no solo por lo que implica de reducción del número de sillas a repartir. La lectura del mencionado informe del Consejo de Estado es, en este sentido, bastante clarificadora.

Efectivamente, en parte condicionado por la pregunta concreta que se le hace desde el Gobierno -cómo convertir al Senado en una verdadera Cámara de representación territorial- el Consejo de Estado analiza varias posibilidades de reforma siempre en la línea de una segunda Cámara representativa de un cuerpo de ciudadanos y no de un Consejo intergubernamental de tipo alemán (donde están representados los gobiernos de los Estados federados) que, técnicamente hablando, y aunque sus funciones en la práctica coinciden, no constituye propiamente una segunda “Cámara”.  En un examen verdaderamente exhaustivo de la cuestión, analiza cómo superar la total subordinación del Senado respecto del Congreso (fortaleciendo su posición en las leyes de incidencia autonómica, incluso convirtiéndola en estos asuntos en la Cámara de primera lectura, aumentando los casos en los que haya situación de paridad con el Congreso con la finalidad de que el acuerdo resulte imprescindible, previendo comisiones mixtas en el caso de que no sea posible alcanzarlo, ampliando los plazos en el procedimiento ordinario, convirtiéndolo en un espacio de concertación y cooperación entre las CCAA y con el Estado, etc.); analiza también las distintas posibilidades en cuanto a su composición (un número idéntico de senadores por Comunidad o fijar diferencias en función de la respectiva población), así como los distintos sistemas de elección (directa por los ciudadanos o indirecta por las asambleas legislativas de las CCAA, su renovación, la condición de elegibles, etc.).

Pues bien, lo verdaderamente curioso es que, después de examinar de forma detallada los pros y contras de cada posibilidad, el Consejo de Estado parece inclinarse por un diseño final que, al menos formalmente, no resulta muy alejado del actual. Por resumir: un Senado que mantiene sus funciones genéricas actuales, integrado por un número de senadores prácticamente idéntico al vigente (entre 220 y 243), elegido de manera directa por los ciudadanos (aunque con renovaciones parciales con ocasión de las elecciones autonómicas) y con la principal particularidad de que se refuerza su posición en la tramitación de determinado tipo de leyes, pero siempre de manera subordinada al Congreso (bicameralismo no paritario). Yo soy de los que se apuntan a la corriente incrementalista, desde luego, y creo que con pequeñas reformas se puede llegar muy lejos (especialmente si se combinan con otras que afecten al sistema electoral, al procedimiento legislativo y a la reforma de los partidos); pero hay que reconocer que plantear una reforma constitucional, con todo lo que ello implica, para avanzar tan poco en este punto no deja de suscitar ciertas dudas. ¿No queda entonces otra alternativa que la supresión?

Que un Estado prácticamente federal como el nuestro no disponga de una segunda “Cámara” o institución equivalente ni es frecuente ni parece razonable. Por eso, una posible alternativa vendría sugerida por el ejemplo alemán (Bundesrat) que, como se ha indicado, más que una “Cámara” es un “Consejo” (aunque desempeña funciones semejantes) y en donde están representados los gobiernos de los distintos Estados. ¿Es esto lo que están proponiendo en sus programas el PSOE y Cs?

El PSOE en su programa electoral se limita a señalar sobre esta materia lo siguiente:

“Reformar el Senado para convertirlo en una auténtica Cámara territorial. Redefinir sus funciones para vincularlas a las que derivan de la dimensión territorial (legislación básica del Estado, leyes con incidencia territorial, leyes de financiación, asuntos de la UE que afecten a las comunidades). Revisar su estructura y composición optando entre un modelo intergubernamental o un modelo representativo de las Comunidades.”

La verdad es que la propuesta no es solo demasiado breve, sino un tanto ambigua e imprecisa. Por un lado utiliza en su inicio la expresión “Cámara”, pero luego en su inciso final parece admitir la posibilidad de acercarse al modelo alemán (al emplear el término “intergubentamental”), lo que según el Consejo de Estado es contradictorio. Lo que definitivamente no entiendo es eso de “un modelo representativo de las Comunidades” precedido de la conjunción disyuntiva “o”, pues si el representado es una persona jurídica de alguna manera volvemos al sistema alemán.  En cualquier caso parece que el PSOE acepta esta posibilidad.

Quien definitivamente apuesta con mucha mayor claridad por el sistema alemán es el programa de Cs tanto en su propuesta número 26 como en el extenso anexo IV que la desarrolla. Parece claro que Cs identifica “Senado” con “Cámara”, lo que explica que diga expresamente que está proponiendo su supresión, aunque luego señale que su “Consejo” de Presidente es un “órgano legislativo”. Quizás no hubiera sido necesario hablar de “supresión”, porque a ese Consejo se le podía haber seguido llamando Senado, conservando nuestra tradición al respecto, pero tampoco vamos a perdernos en las palabras.

El Pleno de este Consejo con funciones legislativas estará integrado por los presidentes de las CCAA y funcionará bajo un sistema de voto ponderado atendiendo a la respectiva población. Su competencia se limita a la legislación de incidencia autonómica (y cuyo análisis detallado realizaremos cuando tratemos el tema de la distribución competencial entre el Estado y las CCAA), conservando las notas de segunda lectura y subordinación al Congreso (aunque en caso de discrepancia se prevé la creación de  una comisión de coordinación destinada a intentar consensuar una posición común). Las Comisiones del Consejo estarán integrados por los consejeros competentes por razón de la materia. Corresponderá a estas Comisiones preparar las resoluciones que hayan de ser tratadas y, en su caso, adoptadas en el Pleno.

Realmente este sistema no es idéntico al alemán, aunque se le parece mucho. No es idéntico porque en el Bundesrat los Länder están presentes a través de un número variable de miembros designados por sus respectivos Gobiernos, pero a efectos prácticos es casi lo mismo, porque el voto de cada Land es siempre único.

En cualquier caso parece que, tanto en este tema como en el anteriormente tratado del sistema electoral, las propuestas de PSOE y Cs van en la misma línea (al menos si he interpretado bien la del PSOE). Las del PP no las conocemos, pero tampoco se ve mucho motivo para que sean radicalmente divergentes. Al menos las explícitas, porque ya sabemos que pasar de 266 senadores a cero te puede crear un problema muy serio a la hora de hacer las listas, ya que no te queda ni el premio de consolación para los compromisos personales. Pero bueno, esa es otra historia….

 

Anteriores entregas:

1.- Introducción

2.- Proponer o no proponer:That is the question

3.- El procedimiento de reforma

4.- El sistema electoral

 

Reproducción del artículo de Ignacio Gomá en LD: “Crimen y castigo o Humillados y ofendidos”

Reproducimos a continuación el artículo publicado por nuestro coeditor Ignacio Gomá en Libertad Digital el día 9 de noviembre:

El 23 de septiembre del pasado año 2014 escribía en este medio un artículo que se llamaba “¿Es la independencia o seguir mandando?” en el que ponía sobre la mesa mis dudas sobre la intención de toda esta deriva independentista, al menos en la parte que se refiere a los que la lideran. Es evidente que sería excesivamente simplificador pensar que todos los actores de este sainete con ascendente drama tienen las mismas intenciones, pero parece bien traída la teoría (una teoría parsimoniosa que dicen los politólogos, porque explica muchas cosas con pocos elementos) de que lo que se trata ir dando pequeños pasitos, realizar pequeñas o grandes provocaciones cuyo objeto, más que molestar a los españoles y al Estado, es mantener una llama emocional en la que se pueda moldear, cual herrero el hierro incandescente, el sentimiento de la ciudadanía catalana, manteniendo el poder de una manera u otra todo el tiempo que sea posible hasta que pueda abandonarse sin peligro, en una huida hacia delante de tal calibre que a sus oponentes más les valga ceder que enfrentarse, en la creencia de que las soluciones que realmente se abren son sólo dos: o lograr la independencia u obtener unas concesiones tales que permitan a los dirigentes aparecer ante la opinión pública como triunfadores, por lo que tendrían siempre una carta ganadora.

Y todo ello contra la ley, por supuesto, pero también contra la lógica y la aritmética, porque ni el pseudoreferendum significaba nada ni las elecciones pseudoplebiscitarias han proporcionado más resultado que la evidencia de que el mayor número de catalanes no está a favor de la independencia, y que la sociedad catalana es una sociedad profundamente dividida, lo que no es óbice para que la minoría se decida a emprender caminos sin regreso como si fuera una victoria indiscutible.

El penúltimo acto de esta tragicomedia es la votación del inicio de la desconexión por el Parlamento catalán que, haciendo buena mi teoría parsimoniosa, va inmediatamente seguida de una alocución del presidente Mas en la que en definitiva viene a decir que de lo acordado no hay nada si el no sigue de presidente, porque “sin su investidura el proceso quedará encallado, si no hay sintonía entre el timón y las velas, este velero no podrá navegar”, como ha alegado, en burda metáfora.

Estas interpretaciones en clave política que hago están muy bien para comprender las cosas y para desdramatizar las consecuencias que pueden derivarse de ellas, en cuanto pareciera que una vez solucionado el problema coyuntural de política-de-regate-corto quedará desactivado el problema de fondo. Pero no es así, y regodearse en teorías a corto como explicación y en formalismos burocráticos como solución es muy peligroso. Primero, porque una vez infectado el cuerpo, las consecuencias de la infección no son fácilmente predecibles y la semilla irresponsablemente sembrada tiene ya, previsiblemente, vida propia.

Lo segundo que hay que decir es que esa interpretación política desdramatizadora tiene el inconveniente de que tiende a retrasar las decisiones, esperar vientos favorables, y hacer valoraciones políticas a corto plazo echando mano simplemente de la formalidad. Como recientemente yo mismo ironizaba en un tuit: “Me han robado la cartera, pero estoy muy tranquilo porque el Consejo de Ministros va a conseguir que el TC lo declare ilegal”

Lo tercero es que con todo ello se olvida un tercer factor, que a mi modo de ver es el más importante, que es el de cómo se siente el ciudadano normal, ese que paga sus impuestos, ejerce sus derechos y cumple sus obligaciones y tiene un razonable respeto a la ley y a la legalidad vigente y, con más o menos intensidad, siente un cariño comprensible a su tierra y a su país y que no acaba de comprender por qué tiene que estar soportando un día sí y otro también no sólo la afrenta que representa el sentirse negado y rechazado por un planteamiento político que, en el fondo, y muchas veces expresamente, te está diciendo no que sea distinto a ti, sino que es mejor que tú, sino, sobre todo, que tenga la chulería de decirte a la cara de que lo va a hacer quieras o no, lo diga la Constitución o no lo diga, porque, como resultaba de las declaraciones que evacuaba el otro día la señora Forcadell, que el Gobierno “no se atreverá” a aplicarla ley porque, a su juicio, “delante del mundo, el Estado español se retrataría, eso lo debilitaría, y, en todo caso, favorecería a Cataluña”.

Y ello no lo digo porque vaya a generar una reacción de chulería similar que pueda desembocar en algo grave; no lo creo porque hay que reconocer que el ciudadano español ha hecho gala de una corrección y de una paciencia infinitas, sino porque, simplemente, tiene derecho a que las leyes se apliquen y se siente justamente agraviado comparativamente si ve que las leyes se aplican en unos casos sí y en otros no. Si queremos que el ciudadano conserve su confianza en el sistema, es necesario que el sistema cumpla su parte del trato.

Dostoievski, uno de mis autores favoritos, escribió dos obras que vienen que ni pintadas para la situación catalana actual: “Crimen y castigo”, una profunda novela sicológica en la que el estudiante Raskolnikov tiene la firme creencia de que los fines humanitarios (leáse aquí patrióticos) justifican el crimen pero que, al final, acaba confesando y expiando su crimen con sufrimiento; y “Humillados y Ofendidos”, en los que los personajes, afectados por una especie de fatum inevitable, encadenan desgracias y sufrimientos. Aunque me queda poca reserva de confianza en ellos, quisiera pensar que nuestros dirigentes serán capaces de percatarse de que esta cuestión no es ya una cuestión de Derecho Político, Administrativo o incluso Penal, sino sobre todo de dignidad y respeto al ciudadano que paga sus impuestos y vota, que no quiere sentirse humillado y ofendido y que no quiere crimen sin castigo.

Serie sobre la reforma constitucional (IV): El sistema electoral

Nuestro actual sistema electoral presenta ciertos inconvenientes bastante obvios. Un análisis detallado de algunos de ellos se contiene en un informe del Consejo de Estado de fecha 24 de febrero de 2009 (ver concretamente  las páginas 145 y ss.) que pueden consultar aquí. A mí me gustaría destacar ahora los siguientes:

1.- Desigualdad del voto. Pese a que el art. 68 de la CE habla de un sufragio “igual”, nuestro sistema no lo garantiza en absoluto. Y no me refiero, claro, a una igualdad de resultado que solo puede garantizar un sistema proporcional puro (pues el TC ha declarado que el sistema actual es en este sentido perfectamente constitucional y ni siquiera tiene por qué ser poco razonable), sino a la igualdad de origen como consecuencia de que el voto de un barcelonés “pese” menos de la tercera parte que el de un soriano. Es decir, para designar un diputado se necesitan en torno a los 174.000 votos en Barcelona, mientras que en Soria bastan 46.000. Las pequeñas metrópolis influyen más que las grandes en los resultados electorales y no se entiende muy bien por qué debe ser así.

2.- Resulta proporcional en unas circunscripciones pero mayoritario, incluso incongruentemente mayoritario, en otras. Es decir, el voto de un soriano “pesa” más, pero a efectos prácticos solo puede elegir entre dos opciones, por lo menos hasta ahora. En realidad, es que es difícil entender que pueda “elegir” de alguna manera (de ahí lo de incongruente). Me explico. Como Soria reparte únicamente dos diputados, siempre sale uno del PP y otro del PSOE, pese a que pueda haber grandes diferencias de voto de una elección a otra, porque para que uno se lleve los dos debería doblar en votos al siguiente, y eso no es muy frecuente. De hecho, en las últimas elecciones del 2011, aunque el PP le sacó más de 20 puntos al PSOE, se repartieron los escaños. A la vista de esto, ¿podemos decir que los sorianos tienen elecciones? ¿O solo votaciones? Vale, esto “solo” pasa en Soria, pero en las que reparten tres el sistema es mayoritario en el sentido de que el que gana se lleva el tercero, pero con una prima para los dos primeros (que se reparten por el mismo principio los otros dos diputados) lo que provoca que al final PP y PSOE estén sobrerrepresentados en el Congreso.

3.- Los partidos nacionalistas/regionalistas tiene una influencia desproporcionada en el Congreso. Ojo, no me refiero a que estén sobrerrepresentados desde un punto de vista de voto proporcional (porque en absoluto es así) sino que como consecuencia de la sobrerrepresentación del PPSOE a costa de los partidos minoritarios de ámbito nacional, ellos son los que hacen de bisagra cuando uno de los grandes no obtiene mayoría absoluta. La verdad es que ahí está en gran parte la explicación de nuestro enorme caos competencial y no tanto en un defecto intrínseco del Título VIII de nuestra Constitución (que tampoco es ninguna maravilla). Basta pensar en la retirada estratégica de los recursos de inconstitucionalidad cuando el perjudicado por ellos es el único socio posible de gobierno. Cabría añadir otros inconvenientes derivados del mismo problema, que ahora solo puedo apuntar, como la imposibilidad de grandes coaliciones de tipo alemán o la triste alternativa de tener que elegir entre el rodillo de la mayoría absoluta o el martillo de los nacionalistas.

4.- No vincula al representante con su electorado, sino con su partido, lo que fomenta la ley de hierro de las cúpulas partitocráticas. Los diputados no le deben nada a sus electores, sino a los que les designan para ir en la lista. Es cierto que un previsible batacazo electoral como consecuencia de la desafección del electorado puede ponerles nerviosos, pero en esa coyuntura tiene menos coste brujulear con el líder para que le adelante unos puestecillos en la papeleta que desmarcarse para reconciliarse con el electorado y sufrir un riesgo de exclusión definitiva. El resultado es que los parlamentarios votan y hacen lo que se les dice desde la cúpula. No es de extrañar que muchos ciudadanos opinen que el Congreso podría funcionar igual que ahora con una docena de diputados con voto ponderado.

Ahora bien -podría alegarse-: este lúgubre panorama que usted nos ha descrito, ¿no queda desmentido por las recientes encuestas como consecuencia de la entrada en liza de los nuevos partidos? Pienso que no. Desde luego la previsible nueva situación no resuelve los problemas 1 y 4, pero creo que tampoco resuelve claramente los problemas 2 y 3. Los sorianos y los habitantes de provincias poco pobladas van a  seguir sintiendo la presión del voto útil, pero encima aumentada (¿me arriesgo a votar a mi opción A pese a que por muy poco pueda quedar fuera y haya tirado mi voto, u opto por la opción B que entra seguro?). Esto, en combinación con el problema 1, hace que pese a que un partido nuevo gane claramente en votos, pueda quedar por detrás en escaños (como ya indican algunas encuestas, por cierto). No parece muy razonable. Pero es que además esta situación es muy inestable. Basta con que alguno o algunos de estos partidos (nuevos o viejos) caiga por debajo del 14% (algo muy previsible en el futuro) para que sea virtualmente aniquilado en un montón de provincias y volvamos a la situación original.

Llegados a este punto, la siguiente pregunta es: ¿cabe resolver estos problemas sin reformar la Constitución? El principal escollo que tenemos que saltar para lograrlo es la circunscripción provincial consagrada en el art. 68.2 de la CE. La verdad es que resulta absurdo que se constitucionalizase el ámbito de la circunscripción electoral, pero ello se explica por razón de las circunstancias históricas concurrentes en ese momento. La Ley para la Reforma Política la consagraba y las elecciones de junio de 1977 en la que se probó por primera vez constituyeron un éxito de estabilidad, que era lo que básicamente buscaban la UCD y el PSOE. La tentación era demasiado fuerte como para no colarla en la Constitución aprobada unos meses después.

El Consejo de Estado parece opinar que sin reformar la Constitución se puede avanzar algo (aunque parece que no mucho, y además pagando un precio por ello). Se trataría de bajar el mínimo por circunscripción consagrado en el actual art. 162 de la LOREG de 2 diputados a 1; se subiría de 350 a 400 diputados (que es el límite constitucional y que además está en la media de los países de nuestro entorno); e incluso se podría aprovechar los restos de los partidos minoritarios a nivel provincial para sumarlos y asignarles algunos de los nuevos escaños creados, aunque a algunos expertos esto último les parece constitucionalmente discutible (obviamente la propuesta de crear una lista nacional para una parte de los diputados, que acogió UPyD en su programa del 2011, necesitaría sin duda una reforma constitucional). Con todo ello ganaríamos algo en proporcionalidad y dulcificaríamos el problema del voto útil en las provincias pequeñas (aunque solo si utilizamos un buen sistema de restos). Para resolver el problema 4, las listas pasarían a estar desbloqueadas con el fin de que los electores puedan asignar el orden que deseen dentro de la lista propuesta por el partido.

El mayor inconveniente es esa subida de 350 a 400 diputados. Es decir, criticamos al Parlamento actual por excesivo e inoperante y encima proponemos sumar 50 más. El partido que lo insinúe va a pagar un coste por ello, máxime dada la retórica de chamanes (Lapuente dixit) que nos domina. Si la mejora fuera decisiva, aun valdría la pena correr el riesgo, pero es que tampoco está muy claro. Seguiríamos teniendo un sistema con voto desigual (aunque menos), distorsionado (que va desde lo puramente proporcional hasta lo mayoritario) y en donde las cúpulas siguen mandando (pues la experiencia comparada es que ni el desbloqueo se usa en la práctica con efectos relevantes ni hace ganar mucha autonomía al diputado).

Existe una interesante alternativa de mejora sin elevar el número de diputados, ganando mayor proporcionalidad y con menos dudas de constitucionalidad, propuesta por nuestro colaborador Víctor Gómez Frías. Como la idea merece una explicación detallada y un debate en profundidad, publicaremos la próxima semana una nueva entrega de esta serie firmada por Victor recogiendo su contenido.

En cualquier caso, tal propuesta sería un second best por si no es posible lograr los consensos suficientes para forzar una reforma constitucional. Todo el mundo está de acuerdo en que idealmente esa reforma sería preferible y, por cierto, extraordinariamente sencilla en lo que a la Constitución se refiere, bastando con suprimir el art. 68.2,  que es el que consagra la circunscripción provincial. De hecho, aunque no hubiese acuerdo sobre el modelo final habría que suprimirlo para facilitarlo en el futuro. Pero, obviamente, lo ideal es tener en mente un determinado diseño alternativo que debería articularse acto seguido a través de una modificación de la LOREG. ¿Cuál?

El PP está muy cómodo con el sistema actual y no propone nada. Por su parte el PSOE propone simplemente “incrementar la proporcionalidad del sistema electoral para el Congreso de los Diputados. Desbloquear las listas” (aquí). Muy bien, puede que en la línea adecuada, pero la verdad es que se hubiera agradecido más detalle, porque entre la enorme variedad de posibilidades no sabemos la que apoyaría el PSOE y eso es dejarnos a ciegas. Izquierda Unida es igual de vago (al menos en su programa del 2011), y eso es que si hay un partido que ha sido machacado históricamente por la Ley electoral ha sido este. De Podemos no he encontrado nada fuera de una referencia al voto de los no residentes (tema importante desde luego pero que no podemos tratar ahora). Ciudadanos, por su parte, propone  una reforma constitucional con el fin de implantar en España el sistema alemán.

El sistema alemán cuenta con la opinión favorable de muchos expertos (aunque no de todos, por supuesto, porque no existe el sistema perfecto). Pretende solucionar de un solo golpe los cuatro problemas indicados. No obstante, su principal inconveniente es que ya solo explicar en qué consiste resulta un poco complejo. Por resumir, se trata de un sistema que busca obtener un resultado proporcional a nivel nacional, pero que se rellena en parte con candidatos elegidos en pequeñas circunscripciones unipersonales, por lo que la condición personal del diputado importa. Para articularlo cada elector cuenta con dos votos, uno para su candidato local y otro para una lista autonómica. La mitad de diputados del Congreso se asigna por la primera vía y la otra mitad por la segunda. Para saber el número final que corresponde a cada partido se suman sus votos en las listas autonómicas y así se obtiene la proporcionalidad que corresponde aplicar a cada Comunidad. La lista definitiva se rellena primero con los diputados votados en las circunscripciones unipersonales y el resto con los de la lista autonómica. Si un partido obtiene por la primera vía más diputados de los que le corresponderían por la segunda, se añaden diputados al Congreso.

Los expertos de  +Democracia defienden este sistema (aquí), entre otras cosas porque sirve para disciplinar a los partidos mucho mejor que a través de las listas desbloqueadas. Sin embargo, otros autores ponen en duda tales ventajas. Concretamente Pablo Simón (aquí) señala varios inconvenientes: es demasiado complejo, erosiona la paridad de género, es un sistema manipulable a través de partidos clones, implica una reforma muy ambiciosa fácil de bloquear por cuanto exige diseñar ex novo esos distritos unipersonales, y tampoco acerca tanto a los políticos y a los ciudadanos, porque los candidatos que fracasan en el distrito son usualmente repescados a través de la lista. Habría que analizar qué tipo de medidas se podrían introducir para minimizar estos inconvenientes.

En cualquier caso sería bueno que, a partir de esta propuesta de Cs, los demás partidos nos dijesen qué opinan al respecto y ofreciesen, en su caso, alguna alternativa. Las campañas electorales deberían servir, al menos, para eso, y, como expliqué en la segunda entrega de esta serie, no hay ninguna razón para entender que definir las propias ideas ha de suponer un obstáculo para la imprescindible negociación.

Anteriores entregas:

Introducción

Proponer o no proponer:That is the question

El procedimiento de reforma

Independencia y/o progreso

Los graves problemas actuales de nuestro régimen autonómico creo que se deben al desconocimiento y por lo tanto, a la falta de preparación de la ciudadanía y de gran parte de los dirigentes políticos, sociales y medios de información, ante el enorme reto que nos planteaba este proceso de unificación europea, que ha permitido que la situación se deteriore hasta extremos inimaginables.

No hubo una segunda transición que cambiara la cultura política popular, reconvirtiera los programas de los partidos políticos, ajustara el marco legal y mejorara la competitividad de nuestro sector productivo, única manera que fuera viable nuestro ingreso en la Unión Europea.

El proceso de unificación obedecía no sólo a razones económicas sino también a políticas y sociales.
Las nuevas tecnologías avanzadas precisan de grandes producciones, los costes han aumentado vertiginosamente, lo que exige que los productos deban ser colocados rápidamente en un gran mercado para cubrir los gastos y reunir los fondos necesarios para las inversiones de la siguiente ronda de renovación y este proceso, en la Europa Comunitaria, quedaba dificultado por las trabas y las políticas nacionalistas de los Gobiernos.

La revolución afectaría, de manera directa y estructural, a los Estados, cuyas atribuciones soberanas quedarían enormemente reducidas. ¿Se puede hablar de Estados independientes, cuando funciones tan importantes como la de las fronteras, seguridad y política exterior, buena parte de la regulación económica, política social, fiscalidad.., han de estar concertadas con el resto de miembros de la Unión Europea?.

Y este tema no tenía una trascendencia puramente material, sino también social, cultural y política. Tal como recogía el informe Poniatowskide vez en cuando se hace un elogio de los valores culturales europeos y éstos son presentados como una especie de consuelo ante un eventual hundimiento tecnológico de nuestro continente. Esta fórmula es rotundamente inaceptable, la calidad de vida y la relativa armonía social que existen en Europa, dependen, sobre todo, de su capacidad de ofrecer condiciones de vida razonables a la mayoría de sus habitantes; y no será posible mantener este nivel si Europa no vuelve a hallar la competitividad. De lo contrario, la mayor parte de la Europa Occidental está condenada a la decadencia, a la pobreza y al desempleo estructural”.

O se actuaba inmediatamente o, como señalaba la OCDE, Europa suministraría cada vez más productos alimenticios, materias primas y bienes manufacturados de baja tecnología.

Mientras los grandes países europeos pasaban a convertirse en una especie de provincias de un nuevo Estado, para asegurar el futuro económico y social de sus pueblos, nuestro país continuó un proceso contradictorio con las obligaciones que había asumido como socio de un proceso de integración política y económica generando, en paralelo a la creación de nuevos órganos y funciones supranacionales con sus costes correspondientes, una estructura territorial inadecuada e inviable económicamente y desarrollando una fragmentación legal contraria a los fundamentos económicos y al régimen constitucional comunitario.

Los partidarios de la independencia dentro del territorio comunitario no tienen un problema sólo con sus constituciones, estados o gobiernos sino, especialmente, con la Unión Europea y hasta con sus propios votantes.

Si les están prometiendo que su región se convertirá en un nuevo Estado dentro de la Unión les están engañando, no sólo porque el régimen legal comunitario lo impide sino porque es incompatible con el proceso de cesión general de soberanía ¿Como la Unión constituida para lograr un espacio económico y social sin fronteras y en un marco de legalidad, democracia, solidaridad y armonía entre pueblos tan diversos, va a permitir que en un pequeño territorio funcione un Estado,” como los de antes “, ajeno al espíritu general y al margen del cumplimiento de las normas comunes?

Para evitar que se les denuncie de que están utilizando una publicidad engañosa, deberían corregir el lema y sustituirlo por el de que “si nos votáis tendréis un Estado, que solucionará todos vuestros problemas, pero fuera de la Unión Europea”. Una vez en el exterior, tendrán que decidir entre vivir aislados sin la cobertura legal y financiera de la Unión Europea o ponerse a la cola de los que esperan su ingreso. Allí coincidirán con Estados terminados (no por hacer), que llevan años trabajando en la homologación de su legislación y sus instituciones a la legislación comunitaria, con el objeto que le sea verificada y aprobada.

Aunque encontramos otro detalle a corregir: Si en su publicidad consta que independencia es progreso y con ello se reducirá el paro y la presión fiscal, mejorarán las pensiones, estarán más seguros los depósitos y las inversiones, se elevará la renta y mejorarán los servicios y las prestaciones para los ciudadanos…¿Por qué no intentan convencer a las instituciones comunitarias, sus gobiernos y los cientos de millones de ciudadanos (y los que esperan su ingreso ) de que se están equivocando de camino y el futuro está en la creación de estados muy pequeños?, pero…¿Quienes tienen más credibilidad de gestores, los grandes países europeos con democracias consolidadas y eficientes, con sistemas económicos altamente competitivos o los dirigentes políticos sin competencia acreditada que proponen lo contrario?

A ello no ayuda la carencia de solvencia de sus programas y sus propuestas y, en bastantes de sus miembros, la falta de respeto a la Ley, a las reglas democráticas básicas y hasta a las más elementales normas de convivencia y educación. Como fue el caso del político de la Liga Norte, Umberto Bossi, que estuvo empleando en su espectacular crecimiento de votos el lema agresivo de “Roma ladrona” y acabó envuelto, con sus hijos, ex-tesoreros y miembros del comité de control de su partido, en un proceso abierto, principalmente, por la fiscalía de Milán por apropiación indebida y estafa al Estado.

Separarse de la U.E. es un proceso de enorme riesgo y de incalculables costes para los pueblos.
En primer lugar, abandonan una zona con gran calidad democrática, con sistemas legales y económicos eficientes, con instrumentos de control de la gestión pública y una solidaridad que garantiza las prestaciones sociales. Y se van a un espacio geográfico reducido, que según los estudios anteriores condena a sus habitantes “ a la decadencia, a la pobreza y al desempleo estructural “, sin un marco económico y legal definido y con unos costes de estructuras del nuevo estado y unos riesgos económicos, políticos y sociales sin cuantificar. Y, además, en la mayor parte de los casos, gestionado por políticos que han demostrado, hasta la saciedad, su falta de respeto por los principios democráticos, su incompetencia en el diagnóstico y la resolución de los problemas económicos y sociales y su abuso reiterado en la administración de los recursos y en el ejercicio de las funciones públicas.

Si en el gran espacio de la U.E. integrado por las clásicas democracias europeas, cuesta encontrar “hombres de estado” ya sería casualidad que tocara uno de ellos en un espacio tan pequeño. Y si hubiera alguno, seguro que no estaría dirigiendo un proceso tan peligroso para el futuro de sus ciudadanos

El sistema autonómico (que si se reconvierte nos parece tan fundamental como el resto de administraciones), tal como evolucionó, sin orden ni control, se ha acabado convirtiendo en un sistema obsoleto, ineficiente, ruinoso para los ciudadanos y fuente de escándalos continuados al aflorar, sin descanso, todo tipo de casos de despilfarro de recursos, de corrupción y de incompetencia en buena parte de nuestra geografía.

Parece que en determinadas zonas, esté únicamente al servicio de su clase política dirigente y los “interesados” agentes sociales, culturales y mediáticos que la apoyan y que temen perder su protagonismo y sus privilegios.

¿Es normal que Francia e Italia cuando se han visto abocadas a equilibrar sus cuentas públicas, han dirigido su mirada a la reducción del coste de unos sistemas autonómicos de reducida dimensión y España, que estaba al borde de la quiebra, no se planteara una profunda reconversión?

Lo extraño es que se de por supuesto que, en las próximas elecciones generales, un cambio político será favorable a los intereses de la clase política autonómica.

Si la gestión pública cambiara de rumbo en favor de nuevas propuestas políticas opuestas a la consolidación fiscal y sin un programa que incentive la capacidad productiva, los prestamistas considerarían que tienen un grave problema en este país con tan enorme endeudamiento.
A partir de esta situación de preocupación de los mercados e instituciones financieras, el tipo de nuestra prima de riesgo se iría elevando hasta niveles insospechados ya que nuestra deuda del sector público no ha parado de crecer y la dirección del país estaría en otras manos y con otros principios.
Con la elevación de los tipos de interés quedarían reducidos los recursos para los servicios públicos y las prestaciones sociales fundamentales con lo que el ajuste de estos sería más intenso.
La situación de España (sector público, empresas y particulares) se parece a una familia con una hipoteca considerable y con ingresos limitados. El tipo de interés es determinante para su nivel de vida, no es igual pagar por la cuota mensual un interés del 1 que del 6%.

El ajuste ya no lo harán nuestros políticos que tienen que cuidar a su clientela sino los prestamistas exteriores que tendrían otra preocupación mayor que la electoral.

Seguramente, a partir de esa misma noche de las elecciones, los ciudadanos comprobarán que no sólo su economía sino también su sistema político pasarán inevitablemente al control de sus acreedores. Como les pasó, entre otros, a los griegos.

Y entonces, sufriremos lo que hemos señalado reiteradamente que “en los pueblos insolventes, la dirección política, su programa de gobierno y hasta sus proyectos de futuro, no los deciden sus ciudadanos sino otros que no participan en sus elecciones, el voto de los acreedores”.

Y no creo que los acreedores, entre recorte y recorte, estén por la labor de salvar nuestro ineficiente, conflictivo y costoso régimen autonómico.

Cataluña tras el 27-S: un golpe de Estado en fascículos

Parece que ha pasado una eternidad, pero lo cierto es que tan sólo ha transcurrido un mes desde que tuvieron lugar las elecciones autonómicas en Cataluña. Unos comicios pretendidamente plebiscitarios por el presidente Artur Mas y sus compañeros de viaje de Junts pel Sí y la CUP que han trastocado el mapa político español, que se saldaron con un fracaso relativo para sus aspiraciones -al no alcanzar siquiera el 48% de “síes” a pesar de haber logrado mayoría absoluta en escaños- y que han traído todavía más inestabilidad institucional a la región al no haber aún un candidato claro a la presidencia de la Generalitat.

Pero que nadie se lleve a engaño. Es posible que tras este mes de “digestión electoral” salpicado de actuaciones policiales y judiciales contra la corrupción de CDC y la familia Pujol-Ferrusola exista división entre las fuerzas independentistas para investir al próximo presidente de Cataluña, pero Junts pel Sí y la CUP han demostrado este martes en su primera actuación tras la constitución del nuevo “parlament” que están decididos a ir de la mano en la ejecución de la llamada “hoja de ruta hacia la independencia”, el documento en que Convergencia, ERC y varias entidades independentistas plasman con todo lujo de detalles los sucesivos pasos que piensan dar hasta declarar unilateralmente la independencia de Cataluña en un plazo máximo de 18 meses desde el 27-S.

Con la presentación de su propuesta de resolución, los presidentes y los portavoces de los grupos parlamentarios de Junts pel Sí y la CUP han iniciado los trámites de la primera etapa de este verdadero golpe de Estado en fascículos que según se cuenta en la web de Junts pel Sí (p. 32) pretende a grandes rasgos lo siguiente:

  1. Declaración solemne del parlamento catalán dando inicio al proceso de independencia en virtud del resultado electoral del 27-S y anuncio de la misma a las autoridades españolas y europeas y a la comunidad internacional.
  2. Desacatamiento del marco jurídico e institucional español excepto en aquello que resulte imprescindible y aprobación de un nuevo marco legal transitorio.
  3. Mandatar a un gobierno de concentración para que ponga en funcionamiento las estructuras del nuevo Estado independiente catalán.
  4. Puesta en marcha de los trámites del proceso constituyente.
  5. Convocatoria de unas elecciones constituyentes que den lugar a un “parlamento constituyente” encargado de redactar la nueva constitución catalana.
  6. Culminación del proceso de creación del nuevo Estado independiente catalán con la aprobación de la constitución mediante referéndum.

Y sí, digo “golpe de Estado en fascículos” siendo consciente de que para algunos esta expresión pudiera resultar exagerada e incluso ofensiva, pero creo firmemente que no estoy cometiendo ningún exceso dialéctico en la descripción de los hechos. Ya sé que cuando los españoles oímos “golpe de Estado” lo que nos viene a la mente son unos tipos vestidos de uniforme y con tricornio asaltando el Congreso de los Diputados a punta de pistola y no unos tipos de aspecto normal que salen por televisión repitiendo (hasta la saciedad) palabras amables como “democracia”, “libertad” o “soberanía popular”, pero no dejemos que la Historia y las apariencias nos jueguen una mala pasada.

Según la RAE, un golpe de Estado es una “actuación violenta y rápida, generalmente por fuerzas militares o rebeldes, por la que un grupo determinado se apodera o intenta apoderarse de los resortes del gobierno de un Estado, desplazando a las autoridades existentes”. En mi opinión, tal definición responde más bien a una concepción histórica de los golpes de Estado ocurridos a lo largo del siglo XX, pudiendo afirmar que actualmente y en sentido amplio un golpe de Estado es cualquier toma del poder político más o menos repentina y evidente que se produce vulnerando el marco legal e institucional de un Estado.

¿Se cumplen por tanto los requisitos para calificar como golpe de Estado las acciones que pretenden llevar a cabo en Cataluña Junts pel Sí y la CUP en desarrollo de la ya mencionada “hoja de ruta hacia la independencia”? A mi juicio, sí. Analicemos punto por punto:

  • Existencia de “fuerzas rebeldes”: los partidos y entidades independentistas catalanes llevan años desarrollando acciones y practicando un discurso de rebeldía y abierto enfrentamiento contra el Estado español y sus instituciones.
  • Apoderamiento de los resortes del gobierno de un Estado: los secesionistas pretenden tomar las instituciones autonómicas catalanas, dotadas de autogobierno y competencias gracias al desarrollo en España del llamado “Estado de las Autonomías”, y convertirlas en instituciones y estructuras de un nuevo Estado independiente catalán.
  • De forma repentina y evidente: según declaran, pretenden concluir la creación de dicho Estado independiente catalán en 18 meses a contar desde las pasadas elecciones del 27-S (todo lo repentina que una secesión ordenada podría ser) y en la ya mencionada “hoja de ruta hacia la independencia” explican minuciosamente la estrategia para lograrla.
  • Vulneración del marco legal e institucional: el derecho a la secesión unilateral de Cataluña no cabe ni en nuestra actual Constitución ni en el Derecho Internacional. Así lo confiesan abiertamente en su documento, probablemente como consecuencia de la sensación de impunidad con la que han venido actuando desde hace años fruto de la inacción y la dejadez del Gobierno central y otras instituciones del Estado.

Dejando a un lado las consecuencias de la hipotética independencia de Cataluña, lo que es evidente es que la forma en que Junts pel Sí y la CUP pretenden conseguirla no tienen un pase desde el punto de vista democrático. Si el independentismo quiere ser tomado en serio, lo que debe hacer es proponer una reforma constitucional que le permita hacerlo desde la ley.

Para acabar con una nota de humor ante semejante panorama político recordaré que, como bien saben los kiosqueros, nadie acaba las colecciones en fascículos que surgen como setas tras el verano, ya que se eternizan en el tiempo y terminan saliendo por un ojo de la cara.

Serie sobre la reforma constitucional (III): El procedimiento de reforma

Plantear una reforma constitucional sin tener en cuenta el procedimiento a través del cual hay que aprobarla es como escribir una carta a los Reyes Magos sin preocuparse por el tamaño de la ventana del salón. Ningún niño responsable lo haría.

Efectivamente, en primer lugar deberíamos tener muy presente el largo y tortuoso procedimiento que para las reformas totales y las que afecten a determinadas materias establece el art. 168, cuyo tenor es el siguiente:

1. Cuando se propusiere la revisión total de la Constitución o una parcial que afecte al Título preliminar, al Capítulo segundo, Sección primera del Título I, o al Título II, se procederá a la aprobación del principio por mayoría de dos tercios de cada Cámara, y a la disolución inmediata de las Cortes.

2. Las Cámaras elegidas deberán ratificar la decisión y proceder al estudio del nuevo texto constitucional, que deberá ser aprobado por mayoría de dos tercios de ambas Cámaras.

3. Aprobada la reforma por las Cortes Generales, será sometida a referéndum para su ratificación.”

Recordemos que la Sección primera trata de los derechos fundamentales y de las libertades públicas (arts. 15 a 29) y el Título II de la Corona (arts. 56 a 65).

Son incontables las dificultades e incertidumbres políticas y jurídicas que este procedimiento plantea en la práctica. En primer lugar, si el resultado electoral tras el 20-D permite una mayoría estable de gobierno (y si no lo permite dejamos de hablar ya mismo), a nadie se le pasa por la cabeza disolver de manera inmediata las Cortes una vez llegado a un acuerdo de reforma, con todos los inconvenientes que tal cosa supone. Ello obligaría a tramitarla al final de los cuatro años, pero… ¿podemos esperar tanto? A continuación las nuevas Cortes deberían aprobarla a su vez con una nueva mayoría de dos tercios (y vete a saber si se consigue cuatro años después de la primera) y de postre un referéndum. Pues bien, si quizás podríamos descontar que determinadas reformas no tendrían problemas para pasar este triple filtro (así, la supresión de la preferencia del varón para suceder en la Corona) respecto de otras (introducción de nuevos derechos fundamentales, por ejemplo) la cosa puede ser mucho más dudosa. Y encima es discutible si la segunda aprobación tiene que ser en bloque sin posibilidad de modificar/excluir nada. Sin duda alguna tiene que serlo al menos esa ratificación inicial que inicia el procedimiento, pero tampoco se sabe si bastaría una mayoría simple, absoluta o reforzada, porque el precepto no lo aclara y hay opiniones para todos los gustos. La verdad es que Rajoy podía haber iniciado ya la del Título II  (la Corona) al final de esta legislatura con un coste escaso, pero pedir tal cosa al personaje parece un desiderátum.

En definitiva, dado que lo mejor es enemigo de lo bueno y, sobre todo, que España no necesita imperiosamente ni una reforma total ni una parcial que toque ese núcleo blindado del art. 168, yo me olvidaría completamente de las reformas que exijan semejante procedimiento y me centraría en las restantes, que ya es bastante. Esto implicaría renunciar a reconocer nuevos derechos fundamentales, al menos de los garantizados especialmente por la Sección primera. Es cierto que algunos autores defienden que este tipo de modificaciones puntuales no exigen necesariamente pasar por el art. 168, pero el informe del Consejo de Estado al que luego me referiré no parece compartir esta opinión.

Pues bien, la propuesta de reforma constitucional del PSOE (que pueden consultar aquí) propone reconocer bastantes derechos fundamentales, y si bien algunos de ellos pueden introducirse en la Sección segunda, otros parecen llevar de suyo la inclusión en la primera (pensemos en el reconocimiento a una renta o ingreso mínimo vital o la protección por la Seguridad Social). Recordemos que la característica básica de los derechos consagrados en la Sección primera es que gozan de la protección del art. 53.2, que permite a cualquier ciudadano recabar su tutela ante los Tribunales ordinarios a través de un procedimiento sumario. Desde luego, si no se va a reconocer esa garantía habría que aclararlo (y ello sin desconocer toda la problemática constitucional que plantean estos “derechos fundamentales de prestación”). De todas maneras sobre este importantísimo tema de los derechos volveremos en otra entrega de esta serie.

Ahora bien, no podemos obviar aquí que existen ciertos autores que defienden que es perfectamente posible sortear este inconveniente, reformando en primer lugar el art. 168 por la vía simplificada del art. 167 para limitar el procedimiento hiper-rígido a las reformas totales, y luego hacer las parciales del núcleo blindado por la vía ordinaria. Así lo defiende el catedrático de Derecho Constitucional Jorge de Esteban en este artículo que pueden consultar aquí.

Sin embargo, a mí me cuesta mucho tragar que el art. 168 no esté implícitamente protegido por el propio art. 168. No entenderlo así consistiría un auténtico fraude, en el sentido jurídico del término (art. 6,4 del CC). Es decir, como quiero resolver rápidamente el problema de la sucesión a la Corona y el procedimiento es muy complicado, primero modifico el art. 168, saco de allí lo del Título II y luego ancha es Castilla. El propio Consejo de Estado parece oponerse completamente a este subterfugio. Así, al contestar en su famoso informe de febrero de 2006 a la pregunta de Zapatero sobre cómo tocar el Título II para resolver ese tema, señala categóricamente que la vía del art. 168 es la única posible (página 39 del documento que pueden consultar aquí).

En cualquier caso, todo este lío (que como han visto es bastante gordo) no es estrictamente necesario. Las reformas que España necesita ahora mismo pueden articularse perfectamente por la vía del art. 167. Para reformar el Senado, el Tribunal Constitucional, el régimen de distribución de competencias entre el Estado y las CCAA, el Consejo General del Poder Judicial y el régimen electoral, no necesitamos para nada tocar las materias reservadas. Claro, si queremos enumerar las Comunidades Autónomas en el Título Preliminar, pues entonces sí, pero eso es algo que se puede incluir perfectamente en el Título VIII.

Recordemos que el artículo 167 establece un procedimiento mucho más sencillo:

“1. Los proyectos de reforma constitucional deberán ser aprobados por una mayoría de tres quintos de cada una de las Cámaras. Si no hubiera acuerdo entre ambas, se intentará obtenerlo mediante la creación de una Comisión de composición paritaria de Diputados y Senadores, que presentará un texto que será votado por el Congreso y el Senado.

2. De no lograrse la aprobación mediante el procedimiento del apartado anterior, y siempre que el texto hubiere obtenido el voto favorable de la mayoría absoluta del Senado, el Congreso, por mayoría de dos tercios, podrá aprobar la reforma.

3. Aprobada la reforma por las Cortes Generales, será sometida a referéndum para su ratificación cuando así lo soliciten, dentro de los quince días siguientes a su aprobación, una décima parte de los miembros de cualquiera de las Cámaras.”

Si nos fijamos, comprobaremos que para bloquear una reforma constitucional un partido tiene que tener 117 diputados en el Congreso, que no es poca cosa. Eso crea interesantes incentivos para cooperar. Es obvio que aunque el PP obtenga algunos menos no se puede hacer una reforma sin su adhesión, como tampoco sin la de la mayoría de los partidos nacionalistas. Pero está claro que el resultado de la negociación puede ser más fructífero cuando todo el mundo sabe que debe ceder en algún punto para obtener algo a cambio y que no hay nadie que tenga la sartén por el mango. En el caso de que algún partido tenga capacidad de bloqueo, todo queda al coste reputacional, que tampoco es poca cosa. Si se crea una expectativa social de reforma y esta parece razonable, aquél que la bloquee pagará un coste por ello. Mi conclusión es que, pase lo que pase el 20-D, por la vía del art. 167 la reforma es perfectamente posible.

Próxima entrega: La reforma electoral

Anteriores entregas:

Introducción

Proponer o no proponer: That is the question

 

Instrumentos jurídicos para la defensa del Estado de Derecho en Cataluña

Una curiosa debilidad del Estado de Derecho –correlativa sin duda a su grandeza- es que resulta mucho más fácil impedir o sancionar el aparcar en doble fila que el darse un autogolpe de Estado, o al menos, de parte del Estado, como sin duda está ocurriendo en Cataluña (pues autogolpe es que los gobernantes de una Comunidad Autónoma pretendan que sus ciudadanos ahora ya no estarán protegidos por las normas que democráticamente se han dado, sino por unas nuevas dictadas al margen de aquellas). Y es lógico que sea difícil, porque no resulta ni normal ni previsible en pleno siglo XXI que políticos profesionales en una democracia manifiesten el desprecio por las normas de un Estado de Derecho democrático que denota la propuesta de resolución del pasado 27 de octubre sobre “desconexión democrática” y que pueden consultar aquí.

¿Como reaccionar desde el Derecho? Olvidémonos del Código Penal, que difícilmente cubre este caso. Olvidémonos desde luego de la rebelión o sedición. La rebelión tipificada en el art. 472 del CP está pensando en un levantamiento armado y la sedición del art. 544 (“la rebelión en pequeño”) en un movimiento tumultuario que de suyo incorpora cierto grado de violencia o intimidación física. Nada de eso ocurre en nuestro caso (es lo que tienen los autogolpes desde las instituciones). Olvidémonos también de la usurpación de atribuciones del art. 506, difícilmente aplicable a una mayoría parlamentaria en proceso de “desconexión”.

Examinemos pues las normas jurídicas de otro tipo, fundamentalmente a las normas del Derecho político, básicamente la Constitución y el Estatuto de Autonomía porque solo en ellas podremos encontrar alguna solución, al menos en un primer momento. La primera en la que nos deberíamos fijar es efectivamente el Estatuto de Autonomía de Cataluña, concretamente en su art. 77, que regula el Consejo de Garantías Estatutarias, institución que vela por la adecuación al Estatuto y a la Constitución de las disposiciones que puedan dictar los Poderes públicos en Cataluña. Pues bien, tanto dicho artículo como la Ley 2/2009 que lo desarrolla permitiría a la minoría solicitar un dictamen a este organismo sobre la adecuación a la Constitución y al Estatuto de la famosa resolución (de bastante mayor trascendencia que los casos que enumera en su art. 16.1). Creemos que, pese a las fundadas sospechas de falta de parcialidad (dado su forma de nombramiento y el peso que tiene en la designación de sus Vocales el Presidente de la Generalitat), es absolutamente imposible que un grupo de juristas, por mucho que estén imbuidos del espíritu nacional, pueda defender que esa resolución se ajusta al Estatuto o a la Constitución. Básicamente porque la propia resolución ya anuncia que no es así.

El tema del carácter vinculante o no del informe es también bastante interesante. La redacción original del Estatuto lo preveía (y así lo reconoce su Ley de desarrollo) pero fue declarado inconstitucional por el TC en su sentencia 31/2010, sentencia que, por otra parte, los independentistas nunca han aceptado. Luego sería completamente incongruente que si el Consejo dictamina en contra de la resolución, se alegue su carácter no vinculante para desobedecerle. No, la única solución que tienen los independentistas es alegar que, como han decidido iniciar un proceso constituyente “ex novo” partiendo del estado de naturaleza primigenio al más puro estilo hobbesiano, es evidente que no les vincula ningún dictamen (aunque sea el previsto en su Estatuto para protegerlo) que  diga que la resolución no se ajusta al Estatuto o a la Constitución, puesto que no se reconoce ni el Estatuto ni la Constitución. En definitiva, no tienen más remedio que ratificar  de manera expresa el autogolpe de Estado y que el Estatuto de Autonomía se ha convertido en papel mojado .

Una vez llegados a este previsible escenario, pasamos al Tribunal Constitucional. El art. 161.2 de la CE faculta al Gobierno para impugnar ante el TC las disposiciones y resoluciones adoptadas por los órganos de las CCAA (lo que puede llevar consigo su suspensión automática de conformidad con lo previsto en el art.30 de la LOTC). Se podría, entonces, impugnar el acuerdo de la Mesa del Parlament aceptando la tramitación de la misma (invocando como precedente la sentencia 95/1994 de 21 de marzo donde se estima un recurso de amparo frente a un acuerdo de la Mesa formalmente similar, también de admisión a trámite), o esperar directamente a que se adopte, previsiblemente el próximo día 9 de noviembre, para de inmediato impugnarla y suspenderla. Llegado a ese punto, la mayoría que controla el Parlament no tiene más remedio que seguir con su hoja de ruta (uno no da un autogolpe para achicarse a la primera) por lo que se produciría o se entraría en una situación de desobediencia por parte de la persona o personas que decidan incumplir dicha resolución.

Alcanzado este escenario se abren dos vías. Por un lado volvemos al Código Penal (concretamente al artículo 410 que tipifica el delito de desobediencia y que ya comentamos en este blog con ocasión de la querella contra Mas después del pseudoreferendum), pero facilitado en esta ocasión como consecuencia de la famosa reforma de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, por LO  15/2015 que introduce (en su art. 87) la obligación de cumplimiento de las resoluciones del TC y la posibilidad de que este pueda acordar la notificación personal de sus resoluciones a cualquier autoridad que considere necesario. Como recordarán, esta posibilidad de notificación elimina muchas de las dudas que la anterior querella contra Mas planteaba en cuanto al requerimiento previo para cumplir con las resoluciones que requiere el delito de desobediencia.

Pero junto a la cuestión penal se abre también la posibilidad de la ejecución (incluso la ejecución forzosa) de las resoluciones del TC, pues gracias a la misma reforma en el nuevo artículo 80 señala que en materia de ejecución de resoluciones se aplicarán los artículos 103 y ss de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa. Además el art. 92.1 y 2 atribuye ahora al TC la facultad de velar por el cumplimiento de sus propias resoluciones recabando el auxilio de cualquiera de las Administraciones y Poderes públicos, y el 92.4 permite imponer multas y suspender en sus funciones a autoridades y empleados públicos.

Pero de nuevo uno no da un autogolpe para achicarse a la segunda y lo previsible es que el proceso continúe. Ahora bien, si los Tribunales penales catalanes cumplen con su obligación legal de aplicar las normas vigentes y acaban procesando a los culpables, pese a la alegación de falta de legitimidad que invocarán los imputados/investigados, que es lo normal, se generará una curiosa crisis medieval a la Cronwell como consecuencia del enfrentamiento de un Parlamento con los tribunales del Rey, aunque, eso sí, a esta alturas del siglo, un poquito más bufa. El mismo enfrentamiento podría producirse con el resto de las autoridades del Estado, en la medida en que se vaya inhabilitando a unas personas que no obstante continúan actuando como parlamentarios o bien son inmediatamente sustituidos por unos nuevos que, instantes antes de ser nuevamente suspendidos, van adoptando decisiones en pro del procés. Un lío notable.

Podríamos considerar que en ese momento el ridículo internacional sí sería un factor a considerar por el entramado independentista para poner fin a la opereta, pero si hemos llegado hasta aquí es que no hay mucho sentido del ridículo, así que hay que seguir con el experimento. Como los tiempos de la Justicia penal son lentos y la capacidad de sustitución en las filas independentistas elevada, estos podrían perfectamente continuar con la “desconexión” en un ambiente folclórico y reivindicativo muy al estilo de la CUP y cuyo prólogo intuimos con la declaración de Mas. Ante esta situación, ¿qué se puede hacer? Pues señores, olvidarnos de las personas y actuar sobre las instituciones, en fin, acudir al famoso y nunca aplicado art.  155 de la CE. El problema es que si llegamos a ese punto, puede que el art. 155 tampoco contribuya mucho a resolver el problema.

Recordemos que este artículo atribuye al Gobierno en estos casos, previo  requerimiento al Presidente de la Comunidad Autónoma, la posibilidad de “adoptar las medidas necesarias para obligar a aquella (la Comunidad Autónoma) al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones”. Si llegamos aquí, las medidas de “sustitución” que podrían adoptarse (actuación del Estado en lugar de los órganos autonómicos) corren el riesgo de enfrentarse otra vez con una posible desobediencia de los “alzados”.  Otra cosa serían las medidas de “disolución” de alguno o todos los órganos autonómicos, tal como ya ocurre con las entidades locales. Esta posibilidad está recogida tanto en la Constitución italiana  (art. 126) como en la austriaca (art. 100) aunque no expresamente en la española. Sí está prevista para las Entidades locales en la Ley de Bases del Régimen Local, donde se aplicó en el caso del Ayuntamiento de Marbella.

Pero si se disuelven el Parlamento y el Gobierno de la Generalitat -incluso si se clausuran sus instalaciones- ¿quién nos dice que  los parlamentarios díscolos no seguirán reuniéndose en un nuevo “juego de pelota” (¿quizás el Camp Nou?) para continuar con la representación? A partir de aquí lo único que queda ya es declarar el estado de sitio (art. 116.4 CE), desarrollado en los arts. 32 y ss de la LO 4/1981, y que está previsto para conjurar “una insurrección o acto de fuerza contra la soberanía o independencia de España, su integridad territorial o el ordenamiento constitucional que no pueda resolverse por otros medios”. En esta situación el Gobierno asume todas las facultades extraordinarias  y designa a la autoridad militar que haya de ejecutarlas.

No obstante, quizás el factor más importante de todos y en el que se piensa poco sea el momento de la inevitable convocatoria de unas nuevas elecciones. Los independentistas saben que están obligados forzosamente a ello, porque no pueden gobernar en estas condiciones. ¿Quieren que se las convoque el Estado después de la disolución del Parlamento? ¿Prefieren hacerlo ellos un minuto antes? Lo que está claro es que van a esperar a ese instante y, en cualquiera de las dos tesituras, les interesa mucha algarada en las calles.

En fin, este es un tema político en el que nosotros no vamos a entrar ahora, pero lo que está claro es que se avecinan tiempos muy revueltos en Cataluña. Los burgueses de CDC estarán contentos….

 

Serie sobre la reforma constitucional (II): Proponer o no proponer, that is the question

Como comentábamos en la primera entrega de esta serie, existen determinados actores políticos (fundamentalmente el PP) que consideran que no procede abrir la expectativa de una reforma constitucional cuando las posturas políticas al respecto parecen tan alejadas unas de otras. No es que ellos no tengan sus propias ideas sobre lo que cabría mejorar, sino que dado que no aprecia en este momento nada parecido a un mínimo consenso en cuestiones tan críticas como, por ejemplo, el Título VIII (al menos entre nacionalistas y no nacionalistas), abrir el proceso sin saber dónde se quiere ir sería una irresponsabilidad que solo va a conllevar frustración y crisis política permanente. La postura del PP, por tanto, es que no va a proponer nada, quizás con la única excepción del Senado. No obstante, está abierto a discutir cualquier propuesta que otros pongan sobre la mesa (faltaría más, pero, precisamente por eso, lo que nos gustaría conocer son esas ideas desde las que va a discutir las propuestas de los demás). En definitiva, propone no proponer.

Frente a esta postura podemos traer a colación la interesante opinión de un ex ministro socialista y reconocido experto en la materia, el catedrático de Derecho Administrativo Tomás de la Quadra-Salcedo, en un artículo publicado recientemente en el periódico semanal Ahora. De la Quadra señalaba que “la cuestión no consiste ya solo en resolver qué queremos hacer con la reforma constitucional, sino que esta es, en sí misma, lo primero y lo relevante. Parafraseando a McLuhan, la reforma constitucional es el mensaje, con independencia del contenido mismo de tal reforma, que además es por sí misma necesaria”. A la vista de esta idea central, defiende “la inconveniencia de exigir en estos momentos previos, pero decisivos, demasiadas precisiones y concreciones a las distintas fuerzas políticas sobre el contenido de sus propuestas”, pues “cuánto más concretas sean las posiciones iniciales de unos y otros, más difíciles será la reforma”. En definitiva, propone proponer poco, o al menos hacerlo de una manera vaga.

Como ya indiqué en la primera entrega, estoy totalmente de acuerdo en que promover la reforma tiene un valor por sí mismo. Implica tomar conciencia de la necesidad de dar un nuevo impulso a nuestra joven democracia, involucrando a las nuevas generaciones en el proyecto. Lo que no comparto es que para favorecer el proceso sea conveniente que los distintos actores políticos no concreten ahora mucho sus propuestas. Tan cosa no solo me parece que demuestra un paternalismo impropio de una democracia avanzada y que roza el fraude electoral, sino que resulta innecesario para garantizar una negociación fructífera.

A la hora de elegir nuestros representantes para la legislatura que comienza, en la que a la vista de las encuestas se prevé con bastante fundamento que se va a plantear claramente el tema de la reforma constitucional, resulta imprescindible que los electores sepamos a qué atenernos al respecto. No podemos ir a votar el día 20 en base a intuiciones surgidas de propuestas vagas, que tanto pueden significar una cosa como la contraria. De la Quadra afirma con acierto que una de las claves del éxito de la Constitución de 1978 es que “todos coincidían en que nos teníamos que dar una Constitución, pero poco se sabía de su contenido concreto, salvo las ideas de democracia, derechos fundamentales, descentralización y algunas más”. Es cierto, pero eso fue posible en un momento en que salíamos de una dictadura y buscábamos una Constitución que instaurase una democracia por encima de cualquier otra cosa; ahora bien, también ese fue precisamente el origen de los problemas de indefinición que ahora, 37 años después, tenemos que resolver. Si entonces tragamos es porque el objetivo fundamental estaba claro. Ahora se trata de precisar los mismos objetivos finales.

Por eso, en la actualidad no nos vale que en su programa los partidos que contienden a las próximas elecciones generales nos digan simplemente que quieren “convertir el Senado en una auténtica Cámara de representación territorial”, o que proponen “un sistema electoral más justo”, o una España “federal”. También la CE dice  ahora que el Senado es una Cámara de representación territorial (art. 69,1) y ya ven. Todos los sistemas electorales son “justos” o “injustos” dependiendo de la perspectiva de cada uno. Y, por cierto, España es ya un Estado federal, por muy sui generis que sea. Lo que queremos conocer es no solo esa perspectiva particular, sino cómo piensan llevarla a la práctica.

¿Fijar posiciones concretas por anticipado puede ser un problema para la inevitable negociación? La respuesta positiva parte de la premisa que si se es fiel a ellas la negociación será imposible y, si no, se produce un fraude electoral aun peor que el de la falta de concreción. Creo que esta premisa es falsa.

En realidad, todo depende de cómo se formulen las propuestas. Mi propuesta es proponer, pero en mi opinión, la forma correcta de hacerlo sería la siguiente:

En primer lugar, cada partido debería explicar perfectamente y con cierto detalle qué es lo que cree que falla en nuestro modelo de Estado (diagnóstico), cuál es el modelo alternativo que propone (la foto final) y cuáles son las reformas que deberían realizarse para llegar a él (el camino).

En segundo lugar, cada partido debería reconocer expresamente su disposición a negociar ese programa máximo, y por tanto a renunciar a partes del mismo (sin necesidad de decir cuáles) siempre que la renuncia no sea incompatible con el diagnóstico y con la foto final. En definitiva, a consensuar reformas que nos acerquen más a ella de lo que estamos en la actualidad.

Y en tercer lugar, ello exige, en la medida de lo posible, que en el camino propuesto exista cierta apertura y flexibilidad y se enuncien ciertos second best. Por ejemplo, la foto final de un partido incluye un sistema electoral que discipline mejor a los partidos y que sea mucho más proporcional e igualitario que el actual (en el sentido de que la correlación voto-diputado sea casi igual en todas las circunscripciones), y para llegar a él ofrece la solución A, que le parece sin duda la mejor; pero en caso de no obtener el consenso suficiente estaría dispuesto a pasar por la opción B.

Cabría objetar que tal formulación no sirve cuando las fotos finales sean completamente incompatibles. No estoy de acuerdo. En primer lugar, niego la mayor: no va a haber fotos finales incompatibles. Y no va a haberlas porque, ideologías y sensibilidades aparte, nadie puede declarar expresamente su deseo de vivir en un Estado donde la corrupción no se previene ni se combate eficazmente, en un Estado disfuncional desde el punto de vista territorial y con un sistema de financiación discriminatorio, sin un Poder Judicial verdaderamente independiente, sin una Administración profesional y meritocrática, dominado por el capitalismo de amiguetes, con Cámaras legislativas excesivamente pobladas pero sin funciones relevantes, etc., etc. etc. No, nadie va a proponer eso. Pero es más, aunque en ciertos temas hubiera una aparente incompatibilidad de fines, siempre es posible llegar a un punto de consenso que deje a las partes mejor de lo que estaban (y creo que podré demostrarlo al estudiar el título VIII).

España no necesita una reforma constitucional profunda con la finalidad de empezar nuestra vida política –otra vez- desde la nada. Lo que se necesitan son unas pocas reformas puntuales enmarcadas en un proyecto coherente de mejora de nuestras instituciones. Pero a la hora de votar en unas elecciones generales tan trascendentes como las que en este momento se plantean, los ciudadanos necesitamos conocer con cierto detalle las ideas de nuestros políticos al respecto. Y deberíamos castigar a los que no quieran o no sepan formularlas. Ya sea por sospechar de su buena fe o de su competencia.

Próximo capítulo: El procedimiento de reforma

Serie sobre la reforma constitucional (I): Introducción

Iniciamos con este post una serie que promete ser apasionante: el examen de las propuestas y no propuestas de nuestros partidos políticos sobre la reforma constitucional. Pensamos que este va a ser el tema político y jurídico por excelencia de este otoño caliente (y no solo por el cambio climático) que acaba de comenzar. Nos jugamos mucho como sociedad en esa apuesta -nada menos que fijar las reglas de nuestra convivencia ciudadana para los próximos 30 años- y acertar importa mucho, tanto desde el punto de vista social como económico. La vinculación entre reformas institucionales y desarrollo social y económico es el principal leitmotiv de este blog. Qué menos, por tanto, que dedicarle una serie al principal reto jurídico-político de nuestra generación.

En este post introductorio vamos a plantear los tres grandes grupos de cuestiones que vamos a estudiar en esta serie, que son las siguientes:

1) Propuestas y no propuestas. Efectivamente, la mayoría de los principales partidos avisan que en su programa electoral van a incluir medidas de reforma constitucional, aunque todavía están por concretar. Sin embargo, el actual partido mayoritario –el Partido Popular- tras un verano francamente dubitativo al respecto, ha renunciado a plantear ninguna. Según nos dice esta noticia publicada el 24 de agosto (aquí), el vicesecretario de Comunicación del PP, Pablo Casado, anunció que su formación no incluirá una reforma de la Constitución en el programa electoral con el que se presente a las próximas elecciones generales y por tanto renuncia a llevar la iniciativa de este asunto, aunque está dispuesto a “hablar de cualquier cosa que se proponga” desde otras formaciones. Casado dejó claro que la reforma de la Constitución no es una “prioridad” para el PP y por ello no la planteará durante la próxima legislatura. “El PP no va a incluir la reforma constitucional en su programa electoral, no es algo que interese a los españoles”. Lo que sí están dispuestos a incluir son reformas de carácter institucional en relación a los reglamentos del Congreso y Senado, financiación y reforma electoral (aunque solo municipal).

Desde este sector se ha avanzado como razones, aparte de las citadas de innecesariedad y falta de interés, que no hay consenso suficiente como para afrontar con garantías una reforma que dé lugar a un texto mejor que el actual. En consecuencia, considero que la primera cuestión a tratar es si esta línea de argumentación es convincente; en definitiva, si se necesita a o no una reforma constitucional en este momento. A este tema le dedicaremos el siguiente post, pero es obvio que no puede responderse plenamente sin avanzar las siguientes cuestiones.

2) Reformar sí, pero, qué y cómo. Efectivamente, no podemos dilucidar completamente la primera cuestión sin abordar la segunda. Cada uno tendrá, desde su respectiva posición ideológica, una postura muy particular sobre lo que España necesita. Y esas posturas pueden ser difícilmente conciliables. De la misma manera, hay que ser conscientes de que determinadas reformas exigen un procedimiento agravado de reforma, el del art. 168 de la CE, que las hacen extraordinariamente difíciles de conseguir. Por eso mismo, nosotros no vamos a construir la casa por el tejado, como les gusta hacer a nuestros partidos políticos (en realidad, como están obligados a ello, por la propia naturaleza de las cosas) sino que la vamos a construir por los cimientos, con la pretensión de echarles una mano.

Debemos partir, en consecuencia, de nuestra experiencia de los últimos años y reflexionar sobre lo que ha funcionado mal. Pues bien, desde esta perspectiva hay una serie de cuestiones sobre las que los especialistas, cualquiera que sea su orientación ideológica, están bastante de acuerdo, y serían las siguientes:

El Título VIII.- Quizás inevitable en esa época en el que el propio concepto de autonomía territorial se estaba construyendo, necesita ahora una profunda revisión a la vista de la experiencia acumulada. En realidad, la dinámica de los últimos años, en vez de contribuir a suplir sus lagunas y carencias, ha agudizado sus contradicciones. Ni la clase política ha demostrado la suficiente altura de miras ni la jurisprudencia del TC la pericia necesaria para sortear los embrollos que aquella le ha ido delegando. El resultado actual es francamente insatisfactorio, pero no solo para el Estado, sino también para las CCAA, y no tiene correspondencia con ningún Estado federal con el que podamos compararnos. Lo que debe buscarse aquí es la claridad y el orden, por encima de cualquier otra finalidad. Pero al margen de esto y entrando en detalle, ¿es posible crear un sistema de distribución competencial que satisfaga a todos, o al menos a una gran mayoría? Lo estudiaremos, pero adelanto que soy optimista. Y no nos olvidaremos de la financiación, por supuesto.

El Senado.–  Es una cámara que no aporta prácticamente nada al proceso legislativo y que nos resulta carísima. Lo ha afirmado así casi literalmente el propio Consejo de Estado. La CE dice que es una cámara de representación territorial (art. 69), pero lo cierto es que se olvidó de diseñarla para que cumpliese ese fin. El consenso en esto es general entre los especialistas. Las soluciones son más difíciles, claro, pero vamos a debatirlas todas.

El Tribunal Constitucional.– Su desprestigio es también evidente y a ello ha contribuido tanto su captura por la partitocracia, como también su situación de colapso permanente. ¿Se puede hacer algo para resolver ambos problemas? Las propuestas no faltan, pero casi todas requerirían una reforma constitucional.

El sistema electoral.- Una democracia vale tanto como su sistema electoral y el nuestro, aunque no sea en absoluto un desastre, resulta manifiestamente mejorable. Los especialistas destacan los siguientes problemas: desigualdad de voto (el voto de un barcelonés pesa la tercera parte que el de un soriano); resulta mayoritario en unas circunscripciones pero proporcional en otras (el voto de un soriano pesa más, pero a efectos prácticos solo puede elegir entre dos opciones, por lo menos hasta ahora); apenas vincula al representante con su electorado (lo que fomenta la ley de hierro de las cúpulas partitocráticas); y suele generar resultados en los que la gobernabilidad del país depende de los intereses de partidos minoritarios de carácter territorial. ¿Soluciones? Muchas, pero las más eficaces exigen una reforma constitucional.

Otros temas.- Quizá menos aparentes, pero que no dejan de tener su importancia: Europa, la discriminación de sexo en la sucesión a la Corona, los derechos fundamentales….

3) ¿Sólo una reforma constitucional? Efectivamente, he aquí uno de los temas clave de todo este asunto. Aparte de resolver puntuales problemas técnicos y funcionales (lo que no es poca cosa, por cierto) realmente, ¿para qué queremos reformar la Constitución? ¿Qué apreciamos tan deteriorado en nuestro Estado como para que nos impulse a abrir esta cuestión siempre tan peligrosa de revisar las normas de nuestra comunidad de vecinos? Porque si no apreciamos nada especialmente grave, va a tener razón el Partido Popular y por emprender unas mejoras técnicas, sin duda importantes pero no críticas, nos arriesgamos a prender fuego a toda la casa.

Pero, por el contrario, si pensamos que España necesita imperiosamente dar un salto importante destinado a elevar la calidad general de sus instituciones, y que esa reforma puede constituir un proyecto común en el sentido más orteguiano del término, capaz, sino de sanar, al menos de aliviar muchos de los males de nuestra convivencia, entonces la reforma de la Constitución no sería más que un paso –necesario, pero no suficiente- de un plan general de regeneración institucional mucho más ambicioso. Necesario, porque ese proyecto no sería ni creíble ni ilusionante sin tocar esos temas claves que analizábamos en el apartado anterior. Insuficiente, porque un plan semejante exigiría reflexionar en profundidad sobre el Primer Poder (el procedimiento de elaboración legislativa), sobre el Segundo (el Gobierno y las Administraciones públicas) y sobre el tercero, el Poder Judicial, clave de bóveda de nuestro Estado de Derecho. Por todo ello, en nuestra serie analizaremos muy en detalle qué tienen que ofrecer nuestros principales partidos sobre todos estos temas.

Queramos asumirlo o no, hemos fallado a las jóvenes generaciones de españoles. Les hemos vendido un producto que no se correspondía con la realidad. Al menos deberíamos ofrecerles a cambio una hoja de ruta mínimamente ilusionante capaz de recuperar el rumbo perdido.

Continuará….

 

Cataluña y la Constitución

 

Si no existiera el problema de la secesión de Cataluña, la reforma de la Constitución no ocuparía la agenda de los asuntos políticos importantes. En cambio ahora, y principalmente debido a los sucesivos gobiernos del PP cuando ha tenido mayoría absoluta, constituye el problema político más importante de España desde la muerte de Franco. Razones cuyo diagnóstico convendría analizar llevaron a una buena parte de catalanes a pronunciarse por el derecho a decidir –que no es lo mismo que por la independencia- aunque la mayoría se inclinó en contra de la independencia –que tampoco quiere decir que algunos de ellos no estuviesen de acuerdo con el derecho a decidir. El gobierno, al no querer ver la evidencia durante estos cuatro años, ha agrandado un problema que parece irresoluble: catalanes que no quieren seguir en España pero que tampoco saben muy bien en qué va a consistir eso de la“independencia”; y catalanes, mayoritarios, que queremos seguir siendo catalanes españoles pero queya no sabemos la forma de articular esa bipolaridad. Es como si hubiésemos saltado a un estadio pensando, unos que íbamos a jugar al balonmano y otros al baloncesto, aunque en realidad el campo era para jugar al fútbol.

Cualquier persona sensata tiene la sensación, antes de analizar causas o de proponer soluciones constitucionales, de que se encuentra ante un verdadero galimatías en su doble acepción,  o sea como lenguaje oscuro por la impropiedad de la frase y confusión de ideas (lo de las “nacionalidades” del artículo 2 de la Constitución); o en sentido familiar como confusión, desorden, lío (El Título VIII –la organización territorial del Estado- y su posterior desarrollo). Y mientras tanto, la casa sin barrer: cada día nos despertamos con un sobresalto de corrupción mayor que el del día anterior que nos llena de desconfianza por la política y de incertidumbre ante el futuro. Estamos, pues, en una situación que en nada se parece a aquella de los años en los que se afrontó, nada menos, que un cambio de régimen. Parece como si la madurez nos hubiese enloquecido y ahora quisiéramos hacer lo que entonces no quisimos –o no pudimos- hacer. Una especie de subconsciente colectivo, anclado en una historia manipulada o inexistente, nos empuja a los catalanes –y como consecuencia de ello a todos los españoles- hacia un abismo del que tardaremos varias generaciones en salir y remontar. En la psiquiatría quizás encontremos herramientas adicionales, que no nos dan ni la economía ni la política, para entender lo que nos pasa que, a la vista de lo todos escribimos y parafraseando a Ortega, podría resumirse en que no sabemos lo que nos pasa.

Hace 17 años FAES (aún había ideas en FAES) me publicó un pequeño ensayo (nº 40 de los Papeles de la Fundación) que se llamaba “Catalanismo y Constitución”. Después de más de tres lustros y en circunstancias muy diferentes tanto personal –entonces era diputado en el Congreso-  como colectivamente –gobernaba el PP en minoría con el apoyo de los nacionalistas catalanes, vascos y canarios- llegaría a las mismas conclusiones de entonces que resumo:

1ª Cataluña es una nacionalidad –cualidad de ser de una nación- según la Constitución española.

2ª Cataluña es una comunidad mucho más antigua que la creación de los estados-naciones. Por lo tanto su reconocimiento viene implícito en su propia historia; constituye una cuestión metajurídica, que está dentro de lo que puede denominarse constitución interna del Estado.

3ª La soberanía, según la Constitución española, reside en el pueblo, en todo el pueblo español. Es indivisible e intransferible. En cambio la autonomía de las regiones y nacionalidades puede ser tan amplia como se quiera, incluso con aquellas competenciasexclusivasdel Estado.

4ª Me refería entonces a la “soberanía compartida”, que era la esgrimida en esos años, incompatible con la Unión Europea que se estaba construyendo. Cuatro años después se puso el euro en circulación y los estados perdieron la soberanía monetaria.

5ª La lengua no ha sido en estos últimos años un elemento de división entre catalanes. El bilingüismo opera con normalidad. De todas formas –escribía- habrá que hacer un esfuerzo para proteger la lengua catalana.

6ª Una Constitución no debe sacralizarse, pero tampoco banalizarse. No debe confundirse su modificación con un cambio de régimen –decía. Y

7ª El patriotismo –y el nacionalismo- catalán pasa hoy –entonces y también ahora-por gobernar en España y no por la queja constante por la poca influencia que, tanto en España como en Europa, tiene Cataluña. Tan sólo involucrándose seriamente en el gobierno del Estado podrá tener Cataluña un peso específico y autónomo en Europa y corregirse, por ejemplo, determinados desequilibrios, sin duda injustos.

Y manteniendo todas estas conclusiones coincido con quienes opinan que es necesaria una reforma constitucional que reafirme, por un lado, la centralidad y fortaleza del Estado y, por otro, el carácter nacional de determinados territorios que llevaría a la sustitución del Título VIII por un federalismo asimétrico. Ese federalismo conllevaría un concierto económico en Cataluña similar al del País Vasco. Mas llegados a este punto del recorrido “por la independencia”, es probable que una porción importante de catalanes decidan mantener, sin más razonamiento, que Cataluña tiene que separarse de España al precio que sea.

No conozco ningún proceso nacional que halla llegado a la independencia como no fuese por la fuerza o por medio de un pacto. Y como el pacto no va a ser posible –pues por una de las partes sólo hay imposición y no se razona acerca del descomunal perjuicio que a todos nos ocasionaría la secesión- habrá que recordar que por la fuerza casi mil muertos y decenas de miles de víctimas colaterales no consiguieron más que la degradación moral en el País Vasco para no conseguir nada que ya tuviesen colectivamente reconocido en la Constitución. ¿Es esto lo que queremos para Cataluña?

Las constituciones no tienen nada de absolutas. Sirven mientras son útiles. De lo contrario hay que volver a cimentarlas. Karl R. Popper, tan citado por políticos liberales de titular y tan poco leída su obra científica, escribió en su “Lógica de la investigación científica”: “Por intenso que sea un sentimiento de convicción nunca podrá justificar un enunciado. Por tanto, puedo estar absolutamente convencido de la verdad de un enunciado, seguro de la evidencia de mis percepciones, abrumado por la intensidad de mi experiencia: puede parecerme absurda toda duda…. La base empírica de la ciencia objetiva, pues, no tiene nada de ´absoluta`; la ciencia no está cimentada sobre roca: por el contrario, podríamos decir que la atrevida estructura de sus teorías se eleva sobre un terreno pantanoso, es como un edificio levantado sobre pilotes. Estos se introducen desde arriba en la ciénaga, pero en modo alguno hasta alcanzar ningún basamento natural o ´dado`, cuando interrumpimos nuestros intentos de introducirlos hasta un estrato más profundo, ello no se debe a que hallamos topado con terreno firme: paramos simplemente porque nos basta que tengan firmeza suficiente para soportar la estructura al menos por el momento”. Hoy, los pilares sobre los que se asienta nuestra Constitución carecen de esa solidez necesaria para construir una ciencia, mucho más una Nación, a la que se refiere Popper.

Jeremías Bentham, inspirador de la Constitución de 1812, decía: “Lo más que puede hacer el hombre más celoso del interés público, lo que es igual que decir el más virtuoso, es intentar que el interés público coincida con la mayor frecuencia posible con sus intereses privados”. En estos últimos años, en España y en Cataluña especialmente, lo hemos entendido al revés.

Cataluña: legitimidad y desobediencia.

Continúa en Cataluña la borrachera de insumisión. Hoy miles de personas protestarán ante el Tribunal Superior de Justicia por la comparecencia de Mas como imputado. Muchas de ellas, por cierto, traídas en autobuses por instituciones en favor de la secesión sostenidas con fondos públicos. Y con multitud de autoridades al frente de una masa que tratará de amedrentar al Tribunal, entre ellas los Consejeros del Gobierno catalán y 400 alcaldes.

El espectáculo va a recordar inevitablemente al que hace bastantes años dio un gobierno socialista al acompañar a un exministro a la cárcel por los crimenes de los GAL. Pero en este caso la situación es mucho más grave. No se trata sólo de solidarizarse con delincuentes sino también de impedir que puedan llegar a ser declarados y tratados como tales determinadas personas, gente importante que quiere estar por encima de la ley. Para ello se trata de actuar antes, generando una gran presión social contra el Tribunal  para que se vea coartado a la hora de hacer justicia, en lo que es un verdadero escrache institucional.

No hace falta dedicar ni una línea aquí sobre cuál es la postura ante estos extraños acontecimientos de un blog nacido para defender el Estado de Derecho y que, como tal, no se resigna a dar por amortizado a Montesquieu porque considera que la independencia judicial es un pilar esencial de aquél. Si un gobernante ha cometido delitos ha de pagar por ello, y no hay “razón de estado” ni estrategia “de prudencia” que puedan ser un obstáculo para aplicar la ley. Los hechos han demuestrado que lo imprudente ha sido precisamente permitir hasta ahora espacios de impunidad. Y los indicios contra Más y otros consejeros parecen suficientemente graves respecto de la posible comisión de delitos tales como los de prevaricación (dictar resoluciones o tomar decisiones injustas a sabiendas), malversación de fondos públicos (utilizar dinero público para una finalidad diferente a la prevista en la norma) y desobediencia  en relación con el pseudoreferendum que se celebró hace más de un año.

La situación en Cataluña es muy grave porque gran parte de la población ha dejado de creer en la legitimidad de las instituciones que no están controladas por el secesionismo. Y ese divorcio entre la legitimidad legal y la social inevitablemente lleva a un grave conflicto.

Esa desafección no ha surgido espontáneamente. Durante años los gobernantes nacionalistas han montado una inmensa maquinaria de propaganda destinada a fomentarla y expandirla, que va desde la educación al control mediante diversos mecanismos de los medios de comunicación públicos y privados. Con la misma estrategia que probó con éxito en su día un ministro alemán de propaganda se han repetido tanto ciertas falsedades destinadas a fomentar un sentimiento de victimismo frente a un enemigo externo y opresor, inherente a todo mensaje nacionalista, que muchos han llegado a tenerlas por ciertas.

Las autoridades autonómicas se han empeñado así en socavar las bases del régimen constitucional del que emana su propia legitimidad. Y lo han hecho a la vista, ciencia y paciencia de los diversos Gobiernos nacionales. No ha habido reacción alguna, incluso frente a los cada vez más frecuentes incumplimientos de normas y sentencias.  La población ha sido no sólo acostumbrada, sino también”educada” en la desobediencia como opción razonable y honorable.

Frente a esta estrategia financiada masivamente con dinero de los impuestos de todos los contribuyentes, nacionalistas y no nacionalistas, los diversos Gobiernos nacionales han dado la callada por respuesta. España y sus símbolos prácticamente han desaparecido. Hasta sorprende que aún después de tantos años de desamparo los partidarios de permanecer en España hayan sacado todavía más votos que los secesionistas. Pero con la mayoría en el Parlament y el Gobierno en sus manos, este dato no parece preocupar mucho a los secesionistas. El Movimiento sigue adelante.

Hace mucho que se tendría que haber producido una reacción política y ciudadana para restablecer el Estado de Derecho en Cataluña. Los actos masivos de desobediencia, el “asalto al cielo” de la secesión, están a la vuelta de la esquina. Lógicamente la sensación de impunidad de que han disfrutado tantos cuando han  incumplido leyes y sentencias sin ninguna consecuencia práctica no favorece las cosas. El triste espectáculo que veremos hoy en la calle no es más que un anuncio de lo que viene. Y mientras más tarde en producirse una reacción que restablezca el Estado de Derecho, más complicado será el camino de vuelta a la legitimidad, la legalidad y la racionalidad.

En esta situación sorprende el llamamiento a nuevas cesiones, al blindaje de competencias o a terceras vías. A federalismos asimétricos para amparar privilegios, por encima de la igualdad de derechos ¿Se trata de premiar así la deslealtad y la insumisión? Es seguro que nuestro sistema constitucional necesita reformas. Pero todas ellas pasan por reforzar  la separación de poderes, el imperio de la Ley y el Estado de Derecho, conquistas históricas irrenunciables en una democracia avanzada. Y, en la misma línea, tenemos que plantearnos también las consecuencias de permitir medios de comunicación públicos y, como tales, financiados por los contribuyentes pero al servicio de los intereses particulares  de cualquier gobierno. O la capacidad de influir en los privados. Los media, también llamados cuarto poder, deben recuperar en todas partes su condición de tal, y partir de una posición de verdadera independencia para poder así cumplir su crítica función social.

HD joven: el derecho a decidir. Un breve análisis comparado

Probablemente, en los últimos días no ha habido un tema de conversación más escuchado en España que el de la “posible” independencia de Cataluña. Sin embargo, no somos el único país del mundo que se ha topado con un debate de estas características.

El acceso pacífico a la independencia de los pueblos o naciones es un fenómeno relativamente reciente, que parte del reconocimiento de un derecho de carácter positivo recogido en una disposición internacional o nacional que lo defina y acote. Al margen del denominado “derecho de autodeterminación” que afirman las Naciones Unidas en la resolución 1514 (XV) de la Asamblea General del 14 de diciembre de 1960, donde en su artículo segundo vincula dicho derecho a todos los pueblos coloniales, es cierto que en la inmensa mayoría de los Estados no se ha reconocido el derecho de una parte del país a decidir su futuro de forma expresa. Sin embargo, si existen precedentes donde su derecho constitucional ha reconocido este derecho de forma explícita. A continuación veremos algunos ejemplos, más allá del reciente referéndum escocés.

Un primer ejemplo de reconocimiento y aplicación del derecho a decidir puede ser la Constitución de Serbia y Montenegro de 2003, creada bajo la supervisión de Naciones Unidas para sustituir a la anterior Yugoslavia, donde en su artículo 5.3 se establece que “La frontera entre los Estados miembros es inalterable, salvo en caso de acuerdo mutuo” y su artículo 60 habla abiertamente de la “Salida de la unión estatal de Serbia y Montenegro”. Estos elementos suponían una clara puerta abierta a posibles movimientos secesionistas. De hecho, poco después, el parlamento de Montenegro aprobó una ley de referéndum cuyo objetivo principal era la independencia de esta parte del Estado. Aunque la idea inicial no era la que finalmente tomó forma, las presiones internacionales (que principalmente venían de la Unión Europea) obligaron al parlamento de Montenegro a establecer una serie de requisitos mínimos que cualificaban el referéndum de manera que produjese (en caso de decantarse por la secesión) el necesario reconocimiento internacional en general y Europeo en particular. Los requisitos de validez de dicho referéndum eran los siguientes: Un porcentaje mínimo de participación del 50%, que dotase de legitimidad al resultado, independientemente de que la victoria sea del “sí” o del “no”; y un umbral mínimo de “Síes” a la independencia que superase el 55%. De esta forma se da a entender que el carácter irreversible de sus consecuencias requiere una opinión verdaderamente mayoritaria pro independentista (a pesar de que el primer ministro de Montenegro, Milo Djukanovic, dejó clara su voluntad de seguir con su camino hacia la independencia con un 50,1% de los votos). Sin querer excederme en los detalles sobre el referéndum, este se realizó en Mayo de 2006, y en él se alcanzó un porcentaje increíblemente alto de participación (86.49%) ganando el sí por un estrecho margen (55,5%, solo 0,5% más del umbral mínimo necesario) lo cual es llamativo teniendo en cuenta el supuesto clivaje de origen que debía existir en Montenegro, donde alrededor de un 30% de la población es de origen serbio (y por tanto se entiende que votarían en contra de la secesión). El referéndum de Montenegro supuso su Independencia de manera legal y reconocida por la comunidad internacional.

Otro caso de estudio es el de Etiopía, el cual establece, también en su Constitución, que “Toda nación, nacionalidad o pueblo en Etiopía posee un incondicional derecho a la autodeterminación, el cual incluye un derecho a la secesión” (Art. 39.1)[1]. Además, la propia Constitución, en el apartado cuarto del mismo artículo, establece los mecanismos que debe seguir dicho pueblo o nacionalidad para alcanzar la secesión, entre los que se encuentran la aprobación por dos tercios del consejo del pueblo o nacionalidad de una demanda de secesión, la aprobación de la realización de un referéndum que deberá tener lugar en un plazo de tres años desde la demanda de secesión y la victoria de la secesión en el mismo y la posterior transferencia de poderes por parte del gobierno central. En este caso no son necesarias mayorías cualificadas en el referéndum, pero, por el contrario, sí que es necesaria en la demanda parlamentaria previa a dicho referéndum.

Debemos tener en cuenta a la hora de conocer este caso los antecedentes históricos de Etiopía. El país acababa de salir en 1993 (un año antes de la aprobación de su Constitución) de una cruenta guerra civil que duró 30 años y concluyó en la convocatoria de un referéndum en Eritrea (al norte de Etiopía) aceptado por Etiopía que se tradujo en un apoyo casi unánime de la población hacia la secesión y conllevó a la separación de Eritrea de Etiopía de manera más o menos pacífica y aceptada por la comunidad internacional, si bien tuvo algunos problemas con los países vecinos (entre ellos la propia Etiopía) después de su independencia por motivos económicos y de delimitación de fronteras que no vienen al caso.

Otro caso interesante, es el de San Cristóbal y Nieves. Lo llamativo de este precedente es que, al contrario de los dos primeros que hemos visto, este no ha dado lugar a la independencia de ninguna región. Para ponernos en contexto, San Cristóbal y Nieves (Saint Kitts & Nevis) en un país miembro de la Commonwealth situado en las caribeñas Antillas dividido en dos islas: San Cristóbal, la más grande, y Nieves; este país ostenta el “honor” de ser el más pequeño de América. Su Constitución, promulgada en 1983, estableció la posibilidad, para la isla de Nieves, de independizarse de San Cristóbal (convirtiéndose en un país aún más pequeño) si así lo declaraban dos tercios de su cámara de representantes y votaban a favor otros dos tercios de la población en un plebiscito posterior, necesitando además, tener un borrador de Constitución que establezca el modelo de Estado que tendría Nieves, siendo este accesible a la población de la isla al menos 90 días antes de participar en el referéndum.[2]

A raíz de este artículo, en 1998 se realizó un referéndum de autodeterminación, posterior a la necesaria aprobación de la cámara isleña, que rondó el nada desdeñable porcentaje del 62% de votos a favor. A pesar del resultado, este porcentaje no alcanzó los dos tercios necesarios para continuar con el camino a la independencia de la isla.

Sin duda el precedente más relevante y conocido -al que se ha hecho referencia varias veces en este blog-, es el de Canadá. Concretamente después del segundo referéndum de autodeterminación de Quebec de 1995 (En ambas consultas venció el no, aunque con resultados más ajustados en el segundo) El equivalente al tribunal Constitucional canadiense, con muchos más poder real que en nuestro país, sentó jurisprudencia en base a una reclamación realizada por el gobierno federal, dando lugar a la “Clarity Act” o “ley de claridad”. El tribunal estableció unos criterios mínimos de participación para dar como válido el resultado y declaró la necesidad de obtener una mayoría cualificada por parte de un hipotético sí a la secesión en la provincia para poder iniciar las negociaciones con el gobierno federal, además de tener en cuenta otra serie de factores o circunstancias también relevantes[3].

La ley de Claridad también rechaza de plano cualquier posibilidad de secesión unilateral, todo proceso de estas características debe ser negociado con el gobierno central, dado que afecta a todos los ciudadanos canadienses. También se deben tener en cuenta las voluntades individuales y la opinión de las minorías en la negociación, lo cual incita a pensar que en dicha negociación se deberían respetar las hipotéticas decisiones de algunas áreas de la región a seguir perteneciendo a Canadá, tal y como afirmaría Fernando Rodríguez Prieto en su post: “Cataluña tras el referéndum (II). Una perspectiva canadiense en el análisis de su resultado”.

Si bien es cierto que la mayoría de los países no han aceptado nunca el derecho a decidir como parte de su derecho doméstico, ha habido otros que sí lo han hecho, teniendo resultados muy distintos que en circunstancias como las nuestras es positivo conocer. La necesidad de buscar alternativas para solucionar tan importante reto como el que tenemos delante nos va a obligar tarde o temprano a salir del inmovilismo legal en el que nos encontramos y delinear un nuevo escenario con textos y políticas que permitan un encaje territorial más armónico y un proyecto de comunidad que resulte más atractivo a todos los españoles. Para ello no solo sería necesaria una “clarificación” del derecho a decidir, sino una reforma constitucional intensa que nos permita resolver las carencias de la actual y, de este modo, poder afrontar el futuro con la imagen de renovación y consenso que exige la ciudadanía.

[1] Artículo 39.1 de la Constitución de Etiopía: “Every Nation, Nationality and People in Ethiopia has an unconditional right to self-determination, including the right to secession.”
[2] Este y otros elementos que explican con más detalle y complejidad el proceso se encuentran en el artículo 113 de la Constitución de San Cristóbal y Nieves.
[3] Quebec Secession Reference S.C. 2000, c. 26