Las propuestas electorales de ¿Hay Derecho? (V): Gobierno abierto, transparencia y buen gobierno

En este blog creemos que muchos de los graves problemas que se detectan en la vida política española y en particular la brecha creciente entre la “casta” política y la mayoría de los ciudadanos podrían abordarse –y en parte solucionarse- desde la perspectiva del “open government” o  “gobierno abierto”.

El gobierno abierto consiste fundamentalmente en abrir a través de INTERNET  la información y la gestión de los asuntos públicos a los ciudadanos, de forma que estos puedan, de una parte, disponer de un mayor conocimiento, información y control sobre las actuaciones de sus políticos y gestores públicos y, de otra, intervenir, colaborar y participar en dicha gestión, facilitando la rendición de cuentas de políticos y gestores. Se trata de acercar de nuevo la gestión política a los ciudadanos. Exige, en definitiva, el acceso a la información pública de manera libre, gratuita y técnicamente sencilla (open data) y el establecimiento de los mecanismos y procedimientos para la colaboración y participación ciudadana así como- y esto es esencial en España- facilitar  la exigencia de la rendición de cuentas (open action).

El Gobierno Abierto se basa,  pues, en los siguientes tres principios:

1.                  Transparencia. La información pública es propiedad de los ciudadanos, y les permite acceder de forma transparente, fácil y gratuita  a la acción del Gobierno, evaluarla y facilitar la rendición de cuentas.

2.                  Participación. Los ciudadanos deben poder canalizar su conocimiento, su opinión y su compromiso  hacia su Gobierno, y éste ha de estar en disposición de aprovechar los vastos recursos que suponen el caudal de conocimiento y experiencia del conjunto de la sociedad y ponerlos al servicio del bien común.

3.                  Colaboración. La colaboración entre Administraciones Públicas y entre estas y todos los agentes de la sociedad civil, desde organizaciones no gubernamentales hasta sujetos individuales permite maximizar la eficiencia y la eficacia de la acción del Gobierno.

Después de esta introducción teórica podemos entrar en nuestra propuesta electoral que es muy sencilla: hay que abrir los asuntos públicos a los ciudadanos. Para que éstos tengan información, toda la información sobre los asuntos públicos. Para evitar las opacidades y la manipulación de datos que tanto no está costando en términos de credibilidad interna y externa. Para hacer frente a la crisis de confianza en Gobierno, Administración e instituciones provocada por el comportamiento de la clase política en su conjunto y como herramienta de regeneración de la propia clase política, convertida en una de las principales preocupaciones de los españoles, y con razón. Para que no nos tomen por tontos.

Recordemos que la transparencia y la información es un poderosísimo instrumento para facilitar la “accountability” o la rendición de cuentas de los políticos y gestores públicos de la que tan necesitada está hoy en día la democracia española, al estar prácticamente desmantelados o inoperantes los mecanismos administrativos e institucionales para hacer efectiva esta rendición de cuentas a todos los niveles, como estamos constatando todos los días. Sin que exista, evidentemente, incentivo alguno para que los propios responsables públicos asuman las consecuencias de sus errores. La opacidad y la falta de rendición de cuentas es causa, a nuestro juicio, de muchísimos de los escándalos que aparecen a diario en nuestros periódicos. Asimismo la falta de transparencia y la desaparición o ineficiencia de los controles “internos” (desde las auditorías, intervenciones, informes jurídicos de favor, manipulación de informes técnicos, sustitución de los funcionarios de carrera por contratados afines, etc, etc) produce un deterioro tremendo de la calidad de la democracia española,  favoreciendo la proliferación de redes clientelares  y la reaparición –sobre todo a nivel regional- de estructuras de poder caciquiles que creíamos felizmente olvidadas. El último remedio contra estas conductas desactivados todos los mecanismos de control previos o administrativos están siendo los Tribunales de Justicia, que no están diseñados para ejercer estos controles más que en casos extremos, por lo que resultan lentos e ineficientes, además de estar en buena parte condicionados por la politización de sus órganos de gobierno. Un panorama realmente desalentador para el futuro de la democracia y del Estado de Derecho en España. 

Creo que no exagero si digo que existe en la sociedad española un enorme déficit de información acerca del funcionamiento real de las instituciones y organismos públicos (sobre la contratación pública, las políticas públicas, las subvenciones, las empresas públicas, el empleo en el sector público, los sindicatos, etc, etc.) por parte de los ciudadanos que no es remediada suficientemente por los medios de comunicación en España, excesivamente dependientes para subsistir, dada su situación económica, de los favores públicos, y,  en el mejor de los casos, orientados a conseguir otro tipo de objetivos muy distinto de la “accountability” o rendición de cuentas.  Y aunque no fuera así, los medios carecen con frecuencia de la capacidad precisa para analizar la información obtenida y hacerla comprensible y accesible a los ciudadanos. Por esta razón también, el Gobierno abierto tiene que ver, y mucho, con la libertad de prensa que surge en el siglo XIX hasta el punto de que podemos considerarla como su heredera. En definitiva el gobierno abierto es un remedio fundamental para la pérdida de los “checks and balances” que ha sufrido nuestra democracia en los últimos años por culpa fundamentalmente de los partidos políticos pero –no lo olvidemos- ante la pasividad de los ciudadanos y la sociedad civil.

En conclusión, el Gobierno abierto vinculado con la rendición de cuentas responde a la vieja idea de controlar al Poder político, supervisando, controlándolo y restringiéndolo por lo que adquiere una gran relevancia democrática.

Pero además, la transparencia y el gobierno abierto abren un cauce de participación y colaboración ciudadana fundamental en el momento de grave deterioro político e institucional que se vive en España, permitiendo a los ciudadanos expresar opiniones e ideas y en último término valorar la gestión y las políticas públicas que se realizan en un momento determinado.

Además, y a riesgo de ser pesada, debo de insistir en que la rendición de cuentas incluye, por un lado, la obligación de políticos y funcionarios de informar sobre sus decisiones y de justificarlas en público, pero también la capacidad de sancionar a políticos y funcionarios en caso de que hayan violado sus deberes públicos.

Y por último, el Gobierno abierto viene en ayuda de los políticos y gestores más honestos y capaces, ya que la transparencia favorece siempre a aquellos que prefieren actuar con claridad y con respeto a la legalidad y a los procedimientos existentes, primando además a los políticos responsables dispuestos a rendir cuentas de su gestión frente a los gestores que prefieren las políticas de pasillo, las componendas y la opacidad. En último término, el gobierno abierto es un poderoso instrumento frente a la corrupción y el despilfarro. Si se analiza la lista de asuntos sobre los que se carece de información relevante y donde hay mayor opacidad se verá como coincide con las principales causas de la corrupción y del despilfarro públicos y con los escándalos que están a la orden del día.

En ese sentido, hay que decir que  el gobierno abierto puede ayudar a recuperar la ética del servicio público, tan gravemente dañada estos últimos años por comportamientos irresponsables de políticos y gestores públicos, puesto que la transparencia promueve el comportamiento responsable de los servidores públicos. La ética pública, ayudada por el gobierno abierto, debe volver a recuperar un conjunto de valores asociados tradicionalmente con el servicio y la función pública, tales como la honradez, la laboriosidad, la eficacia, la atención y el servicio al ciudadano, la imparcialidad, la objetividad y la cualificación técnica, que realizan la dignidad del trabajo en el sector público.

 

Lobbies y pasillos: la regulación de los lobbies.

El término lobby hace referencia a la actividad orientada a influir en decisiones políticas y legislativas en función de los intereses de determinados grupos de personas, instituciones o empresas. Esta acepción del término tiene su origen, según parece, en el Hotel Willard de Washington, a cuyo lobby acudía con asiduidad el Presidente Ulysses S. Grant, y que se encontraba frecuentado por representantes de diferentes grupos de interés, los cuales trataban de acceder al Presidente aprovechando su presencia allí.
El lobby es una actividad consolidada en los Estados Unidos, donde esta forma de defensa y promoción de intereses particulares frente a los poderes públicos hunde sus raíces en el “derecho de pedir – right to petition”, introducido en la Constitución de los Estados Unidos a través de su Primera Enmienda. El ejercicio del lobby se encuentra regulado a través de un conjunto de normas que atienden a un objetivo de transparencia, de manera que la actividad del lobby sea conocida y reconocida, la identidad del grupo de interés al que representa sea pública, y sus relaciones con los altos cargos de los poderes ejecutivo y legislativo se rijan por una normas éticas. Adicionalmente, existe un régimen de incompatibilidades que establece límites a la actuación de cargos públicos que pasan a la actividad de lobby, para en algunos casos incluso volver a la Administración posteriormente en un mecanismo conocido como revolving door.
En Europa se estima que hay más de 15.000 lobbistas con residencia en Bruselas, y más de 2.500 oficinas permanentes en la capital belga que representan intereses de grupos concretos. En mayo de 2011, el Parlamento y la Comisión Europea suscribieron un acuerdo para crear un registro conjunto, el Transparency Register. Todas las organizaciones que desarrollen una actividad de representación o defensa de intereses tienen la obligación de inscribirse en el Registro, aportando la información requerida, la cual pasa a ser pública y consultable a través de la página web del Registro . Dicha información incluye la identificación del lobby, las áreas en las que desarrolla su labor, las iniciativas legislativas sobre las que han ejercido como lobby, así como los ingresos anuales derivados de la actividad de lobby.
Los lobbies registrados disfrutan de libre acceso a las instalaciones del Parlamento y la Comisión para poder así desarrollar su labor, la cual siempre deberá regirse por el código de conducta aprobado por el Registro, el cual establece que en sus relaciones con las instituciones de la UE, miembros, directivos y otro personal de la Comisión o del Parlamento, los lobbies:
• Se identificarán por su nombre y entidades para las que trabajan o a las que representan, y declararán qué intereses y objetivos defienden.
• No obtendrán o tratarán de obtener información, pronunciamientos o decisiones mediante presión indebida o comportamiento inapropiado.
• En sus tratos con terceros no pretenderán mantener relaciones con instituciones de la Unión Europea, ni llevarán a equívocos a terceros ni a empleados o representantes de instituciones de la Unión.
• No venderán a terceros copias de documentación obtenida de las instituciones de la Unión.
• No inducirán al personal de las instituciones de la Unión a desarrollar comportamientos y conductas contrarios a los códigos éticos a los que este personal se encuentra sujeto.
• En el caso de que contraten a personas que hayan desempeñado previamente una actividad profesional en el seno de las instituciones de la Unión, no inducirán a estas personas a violar sus obligaciones de confidencialidad en relación a los asuntos que hubiesen conocido por razón de su empleo anterior.
• Informarán a sus clientes y representados de sus obligaciones en relación a las instituciones de la Unión.
En España, la actividad de los grupos de presión carece de regulación alguna. Así, el documento del Parlamento Europeo de 2003 “Lobbying in the european union: current rules and practices”, despachaba el caso español con un escueto “Spain: There are no rules governing the activity or registration of pressure groups”, que contrastaba vivamente con el nivel de detalle dedicado a la regulación existente en otras naciones como el Reino Unido o Alemania.
La actividad de lobby, como vehículo de expresión y defensa de los intereses de personas o de organizaciones, es legítima, y constituye un mecanismo de actuación de la Sociedad Civil y de participación de ésta en la conformación de las políticas públicas y de la legislación. Sin embargo, para que esta actividad se desarrolle en términos de igualdad entre todos los actores interesados, y para que los decisores públicos dispongan de la posibilidad de contrastar los intereses y opiniones de todos los agentes concernidos por una determinada medida o norma, es imprescindible establecer mecanismos de transparencia y participación que regulen la actuación de los lobbies y que eviten la eventual monopolización de la actividad por algunos agentes que consigan primar sus intereses mediante la exclusión de otros grupos. Igualmente, es esencial articular sistemas que eviten y penalicen aquellas prácticas no éticas tanto de los lobbies como de los cargos públicos a los que aquellos tienen acceso. En definitiva, el lobby basado en el acceso privilegiado, la afinidad, las relaciones impropias o la mayor capacidad de presión de unos grupos frente a otros, ha de dar paso a un lobby que defienda sus intereses aportando a los responsables públicos información y elementos de juicio, análisis y prospectiva, anticipando el impacto de las decisiones políticas en los diferentes sectores y, en definitiva, facilitando con datos e información veraz la tarea de los poderes públicos.
Para conseguir todo lo anterior, medidas como los registros públicos recientemente implantados en la Unión Europea constituyen sin duda un avance. Sería de agradecer que los poderes públicos españoles emulasen a sus homólogos de otras naciones de nuestro entorno, fijando unas normas de comportamiento e interacción entre los lobbies y la Administración que garantizasen la transparencia y aportasen seguridad a ambas partes, de forma que el siguiente informe internacional sobre la materia despachase el caso español con algo más digno que un lapidario “no rules”.

El mandatario infiel o la falta de rendición de cuentas. Reflexiones sobre lo que tenemos derecho a exigir a nuestros gobernantes

La frustración y la irritación que nos produce de manera creciente nuestra clase política, que en cada encuesta del CIS  desciende de forma imparable en la valoración de los ciudadanos  (de forma solo comparable a la calidad de nuestro sistema educativo)  creo que tiene una fácil explicación: es la misma frustración e irritación que nos produciría un mandatario o un gestor fiduciario de nuestros bienes más preciados  que nos demuestra una y otra vez no solo que es un inútil y un incompetente, sino que nos puede mentir o engañar sin asumir responsabilidad alguna por los desaguisados que produce en nuestras propiedades, con la tranquilidad de saber que todos los demás mandatarios disponibles son más o menos parecidos. En definitiva, sabe que  tampoco tenemos un recambio mejor y en estas cosas ya se sabe, más vale lo malo conocido o el mandatario que lo es de la familia de toda la vida.

Como es lógico, la preocupación crece y alcanza niveles insostenibles cuando arrecia la crisis y se constata que los mandatarios no solo no tienen intención alguna de compartir las penalidades de los dueños sino que ni siquiera parecen comprenderlas. Lo que ocurre  es que estos mandatarios han perdido la costumbre de responder frente a los legítimos propietarios de los bienes que administran, y en cambio responden ante otros mandatarios que son los que les nombran pero cuyos intereses no coinciden con los de los propietarios.

 Hasta aquí el cuento del mandatario infiel, no quiero irritar a los lectores insultando su inteligencia, como si fuera un candidato a las elecciones generales. En definitiva, los políticos y los cargos públicos son gestores de intereses ajenos. Y como en toda relación fiduciaria, la rendición de cuentas es esencial. Y lo que pasa es que la  rendición de cuentas o “accountability” -por usar un término anglosajón muy expresivo- no se está produciendo en España. Todos los mecanismos legales e institucionales previstos para asegurarla, empezando por la propia responsabilidad de los mandatarios (implícita en el cargo de quien sirve a otro) se han ido desmontando de una forma u otra en los últimos años. Los procedimientos y mecanismos de control se han ido pervirtiendo o se han ido encogiendo mientras que los mandatarios han dilapidado alegremente el patrimonio cuya gestión tenían encomendada.

Así, hemos sustituido Cuerpos de Interventores estatales, con una probada trayectoria de independencia profesional  por cuerpos autonómicos de funcionarios mucho más dependientes de las decisiones políticas de los órganos a los que supuestamente controlan, y eso en el mejor de los casos, porque no siempre existen estos funcionarios especializados.  Hemos sustituido el Tribunal de cuentas estatal (del que también se podría hablar largo y tendido, y si no que le pregunten a su ex Presidente Pascual Sala, sí, el mismo señor de la sentencia de Bildu) por tribunales o contadurías de cuentas regionales a granel, a los que concedemos simplemente por virtud de su denominación una independencia y una profesionalidad que están lejos de tener. La prueba son los hechos que estamos viviendo en los traspasos de poderes de las CCAA. Si estos órganos funcionasen con seriedad no estaríamos presenciando esperpentos como los de Castilla-la Mancha, que en menos de dos meses elevan en 1.000 millones su deuda “por presiones políticas”.  Pues que Dios nos pille confesados en las próximas elecciones generales, pues ya podemos imaginarnos como va a crecer la deuda “por presiones políticas”. 

Esto por lo que se refiere a los controles que podríamos llamar “formales” o “procedimentales”, que deberían permitir, por lo menos, saber, cual es la deuda de una Comunidad Autónoma con sus proveedores, triquiñuelas varias aparte. ¿Y que decir de los controles de oportunidad o de puro sentido común? Pues que simplemente ni existen ni se les espera. Por eso se pueden abrir líneas de AVE para enlazar ciudades castellano-manchegas (Toledo-Cuenca) que tienen la suerte de tener un paisano concienciado y con mando en plaza (D. José Bono) aunque hasta un niño de 6º primaria (si, de los que suspenden la prueba de nivel de la Comunidadde Madrid) podría resolver el problema de ¿puede ser rentable un AVE que cuesta un dineral si solo hay 9 viajeros al día?   Por cierto, se supone por cierto que ADIF o/y RENFE hacen planes de negocio y esas cosas ¿o no?

Desgraciadamente, nuestros mandatarios infieles  no responden de nada y al final solo queda,  muy lejos en el tiempo, la posibilidad de exigir una responsabilidad penal si delinquen de forma muy contundente y continuada, y a veces, ni por esas. Además aunque resulten condenados no suelen indemnizar a los dueños por las tropelías cometidas. Las vías ordinarias  para exigir responsabilidad (responsabilidad patrimonial, de gestión, contable, por alcance, etc, etc) aunque existen sobre el papel no se exigen en la práctica.  Como concluye mi coeditor Ignacio Gomá en su reciente post, la responsabilidad por los daños y perjuicios causados por una nefasta gestión simplemente no existe. De la responsabilidad política, para qué hablar… ¿Se acuerdan ustedes de cuando un Ministro dimitía porque su Director General robaba? Qué tiempos aquellos.

A mi juicio, esta falta total de rendición de cuentas y de responsabilidad es la causa del deterioro galopante de nuestras Haciendas, gestionadas por estos mandatarios infieles: ya se trate de corrupción pura y dura (en el urbanismo, los contratos públicos hinchados o  a dedo, las subvenciones fraudulentas, la creación de chiringuitos de todo tipo para la colocación de amigos y familiares a costa del erario público) o de los  casos de ineficiencia, ineptitud, despilfarro y desastre en la gestión.  

Por último, y para que no se me acuse de autocomplacencia con los dueños, es decir, con los ciudadanos, nosotros también  tenemos mucho que reprocharnos. Mientras nos ha gustado lo que nos contaban nuestros mandatarios no hemos exigido rendición de cuentas alguna, haciendo dejación de nuestro legítimo derecho de exigir transparencia y responsabilidad.  Y si hemos vuelto a elegir mandatarios con  un historial de corrupción notable, también hemos vuelto a votar a mandatarios con un historial de despilfarro y de desastre en la gestión, gente que ha llevado a la suspensión de pagos literalmente (y si no que se lo pregunten a sus proveedores) a sus ayuntamientos, empresas o chiringuitos públicos y hasta CCAA enteras. Mientras ha durado la fiesta nadie ha echado un vistazo a las cuentas.

Bueno, y ahora que estamos aquí ¿tiene esto arreglo? Por ser optimista, creo que la única solución que tenemos es presionar a nuestros mandatarios y exigirles que nos traten como lo que somos, como a los dueños cuyos intereses gestionan Para eso tenemos que exigir rendición de cuentas y transparencia, pese a que no exista un derecho como tal reconocido enla Constitucióno o en una Ley de Transparencia. Soy de los que piensan que, siendo sin duda muy deseable un texto legal sobre este derecho  -entre otras cosas para evitar controversias jurídicas, establecer los procedimientos para exigirla, imponer sanciones y exigir responsabilidades en caso de incumplimiento, e incluso para servir de palanca para un cambio cultural en el funcionamiento de las AAPP- no tenemos que esperar a que nuestros mandatarios nos la concedan graciosamente. Esto funciona al revés. Podemos exigir desde ya que nos informen sobre que hacen con el dinero público, que es nuestro porque es el dinero de los contribuyentes.

Creo que este deber de los mandatarios y derecho paralelo de los dueños es fundamento esencial no solo de cualquier relación fiduciaria (veánse los arts. 1718 y ss. del CC dedicados al mandato) sino que es un requisito básico del funcionamiento de un Estado social y democrático de Derecho como el que se supone que nos dimos al aprobar la Constitución.  Por eso toda la información que se refiere a la gestión pública tiene que ser pública, salvo que colisione con un interés jurídico u otro derecho cuya protección se estime de rango superior, y aún así creo que la interpretación de estas excepciones debe de ser muy estricta. Por lo demás, es así como se está haciendo en las legislaciones de los países, que ya son muchos, que tienen Leyes de Transparencia. Para los que quieran profundizar en el tema, aquí tienen unos cuantos link a estas legislaciones, empezando por el del Gobierno de Chile, por aquello de la proximidad cultural; la del Reino Unido, por qué no aspirar a algo así; un compendio muy interesante sobre otras legislaciones ; sobre la Unión Europea y sobre por último, en relación con posibles limitaciones derivadas sobre todo del derecho a la protección de datos de carácter personal, un artículo de Jose Luis Piñar sobre  colisión con otros derechos.

Además, uno de nuestros colaboradores, Isaac Ibañez, ha publicado un estudio sobre el tema del acceso a la información y los documentos de la Unión Europeade muy recomendable lectura y acceso gratuito (aquí).

Pero si han llegado hasta el final de este larguísimo post, por favor, no se queden ahí,  sean ciudadanos proactivos. Ya hay asociacionismo pro transparencia, aquí, aquí y aquí

Así nuestros mandatarios comprenderán, de una vez por todas, que sirven a unos dueños: nosotros.