Cambios en la tributación en IRPF de las ganancias de capital

Se avecinan cambios en el tratamiento que van a recibir las ganancias de capital obtenidas por la enajenación de bienes inmuebles en el IRPF a partir del ejercicio que comienza el 1 de enero de 2015. La situación procesal en el momento en que escribo estas líneas es la siguiente. El proyecto de ley ha sido aprobado ya por el Congreso de los Diputados y remitido al Senado. No obstante, debido a cierta oposición popular, parece que el Gobierno puede haber decidido que se realicen modificaciones, o al menos eso ha dejado caer el Secretario de Estado de Hacienda en una reciente intervención pública. Por lo tanto, aún pueden esperarse novedades sobre la cuestión.

Lo que se ha propuesto el Gobierno, con el proyecto de ley, es ir dando cumplimiento a las propuestas contenidas en el llamado “Informe Lagares” o de la Comisión de “expertos” para la reforma del sistema tributario español. Especialmente, en lo que atañe a nuestro asunto, las propuestas 18.a) y 18.b).

Dos son las medidas que incorpora el proyecto de ley que merecen atención. La primera da cumplimiento a la propuesta 18.a) del Informe Lagares: “Debería suprimirse la corrección de los valores de adquisición de bienes inmuebles con índices que reflejen la depreciación monetaria experimentada entre el momento de su compra y el de su enajenación a efectos del cálculo de las ganancias y pérdidas patrimoniales“.

La tributación de las ganancias de capital (beneficio obtenido al vender bienes patrimoniales) no es pacífica en la doctrina. Como dice el propio Informe Lagares, “tales ganancias y pérdidas no se computan en el PIB“; es decir, no forman parte de la renta nacional como concepto económico lo que hace planear la duda sobre su pertinencia de ser consideradas “renta”. Sea como fuere, tanto la comodidad de gravar esa renta, como la facilidad para transformar ciertos rendimientos de los activos en “ganancias de capital”, ha llevado a que tradicionalmente se graven esas “ganancias”. Pero el Informe Lagares expone otra razón para ese gravamen: “esas ganancias y pérdidas constituyen una evidente manifestación de la capacidad tributaria“; sin embargo, no es tan evidente. Vender un bien no supone más que cambiar un elemento patrimonial por otro, lo que no altera en nada el monto del patrimonio, aunque sí altere su composición cualitativa; pero dicha alteración cualitativa no representa por sí misma capacidad de pago adicional alguna para el contribuyente respecto de la que tenía antes de vender. Tal vez sí podría hablarse de incremento de la capacidad de pago, o al menos de manifestación de dicho incremento, si con la venta se obtiene un beneficio real. Pero resulta, a mi parecer, obvio, que si el mayor importe de la enajenación sobre la adquisición es debido exclusivamente a la devaluación monetaria, es decir, al efecto de la inflación acumulada durante todos los años de tenencia del bien sobre su precio, sólo hay una ganancia en términos nominales, pero no en términos reales y, por tanto, no hay manifestación alguna de capacidad de pago. Ese efecto meramente nominal o inflacionario es lo que se pretendía corregir tradicionalmente con una tabla de actualización fiscal de los valores de adquisición de los bienes inmuebles tomados para calcular la ganancia de capital.

Pues bien, en el proyecto de ley actualmente en el Senado se suprime el artículo 35.3 de la ley del IRPF que contemplaba la aplicación sobre el valor de adquisición de los inmuebles de una tabla que era aprobada cada año en la LPGE. De tal forma que, a partir de 2015, también las ganancias de capital debidas a la inflación van a ser consideradas como objeto de tributación en IRPF a pesar de que es difícil ver ahí una capacidad de pago.

La segunda de las medidas se adopta siguiendo la propuesta 18.b del Informe Lagares: “Debería eliminarse, por su carácter residual y por el tiempo ya transcurrido desde su puesta en vigor, el procedimiento de cómputo que se establece en la Disposición transitoria novena de la vigente Ley del IRPF para la valoración de las ganancias y pérdidas patrimoniales derivadas de elementos adquiridos con anterioridad al 31 de diciembre de 1994, sustituyéndose por las reglas generales“.

Se trata de una técnica que se introdujo hace algunos años. En vez de actualizar los valores de adquisición de los inmuebles mediante índices, existía una reducción de la ganancia de capital proporcional al número de años de tenencia del inmueble, de forma que un inmueble cuya adquisición se hubiera producido hacía 11 años, ya no tenía ganancia tributable; por eso se llamó a esa técnica, en la jerga profesional, “coeficientes de abatimiento”, porque la ganancia iba siendo abatida por el tiempo.

Cuando se derogó ese sistema y se volvió al tradicional de coeficientes de actualización para corregir la inflación, se consideró que había un cierto derecho adquirido por los contribuyentes y se introdujo una disposición transitoria (la novena) en la ley del Impuesto para consolidar tales derechos para los bienes adquiridos con anterioridad a 1995, de forma que la parte proporcional de la ganancia (determinada linealmente) obtenida hasta el 19 de enero de 2006 se calculaba con los coeficientes de abatimiento, y la parte proporcional obtenida después, con arreglo al sistema general de índices correctores de la inflación.

Fundamenta el Informe Lagares su propuesta en que “dados los 17 años transcurridos desde la citada fecha hasta hoy, afecta además a pocos bienes“. Y el proyecto de ley suprime la disposición transitoria novena, con lo que toda la ganancia de capital pasaría a tributar íntegramente, con independencia del momento de adquisición del bien.

El motivo que aduce la Comisión de expertos no deja de ser una apreciación subjetiva y desprovista de fundamento técnico. No sé si eso afecta a muchos o pocos inmuebles pero lo que sí está claro es que a los que afectaría sería a propiedades con finalidades no especulativas, precisamente las menos adecuadas para evaluar la capacidad de pago del contribuyente; es difícil pensar en que se vendan estas propiedades que han estado en manos de sus dueños durante más de 20 años si no es por cierta necesidad o por imposibilidad de mantener esas propiedades. Castigar a estos contribuyentes cuando precisamente más necesitados pueden estar no parece una medida muy correcta.

En resumidas cuentas, el Gobierno parece haberse puesto manos a la obra para ir desarrollando la “Operación Expertos”, seguir incrementando la presión impositiva utilizando como coartada una reforma técnica del sistema tributario. Aunque, en este asunto, puede haberse precipitado pues, con elecciones a la vista, no parece el momento más idóneo para subir los impuestos (o para intentar llevarse con una mano la rebaja impositiva que hace la otra).

La confidencialidad de los datos tributarios

La comparecencia parlamentaria del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas el pasado día dos  de septiembre en referencia al llamado “caso Jordi Pujol”, ha presentado algunas cuestiones dignas de mención en relación con el uso de los datos tributarios y su innegable carácter reservado.

Nuestro derecho tributario regula ampliamente tanto en la Ley General Tributaria (LGT) como en el Reglamento General de Actuaciones y Procedimientos ( Ley 58/2003 de 17 diciembre y Real Decreto 1065/2007 de 27 de julio), las obligaciones de suministrar información dentro del llamado deber de colaboración sustentado en el superior deber de contribuir del artículo 31 de la Constitución. Pero si bien la obtención de información tanto por suministro como por requerimiento individualizado se encuentra regulada y con abundantes pronunciamientos judiciales, en cambio la normativa es más lacónica en cuanto a la posibilidad de publicar o trasladar esa misma información. En resumen, la Administración tributaria obtiene información de muy diversas formas, pero ¿ puede publicarla? y ¿en qué supuestos?.

En la actualidad el art. 95 de la LGT  indica que “Los datos, informes o antecedentes obtenidos por la Administración tributaria en el desempeño de sus funciones tienen carácter reservado y sólo podrán ser utilizados para la efectiva aplicación de los tributos o recursos cuya gestión tenga encomendada y para la imposición de las sanciones que procedan, sin que puedan ser cedidos o comunicados a terceros”;  acto seguido enumera los supuestos excepcionados de esta obligación.  La relación de salvedades cada vez se va ampliando y es una cuestión merecedora de reflexión aunque casi todas ellas están vinculadas al deber de colaboración entre Administraciones y con organismos jurisdiccionales.

El corolario de esta limitación es el apartado tercero del mismo artículo donde se impone la obligación de sigilo, estricto y completo, de tal forma que su incumplimiento puede constituir falta disciplinaria muy grave, solo para funcionarios,  o iniciar la exigencia de responsabilidad penal o civil.

Un supuesto concreto de sigilo se regula en el artículo 7 de la Orden de HAP/1182/2012 de 31 de mayo, donde se establece que los datos relativos a la declaración tributaria especial obtenidos por la Administración tributaria tendrán carácter reservado. Como todos los demás hasta ahora, pero en este caso parecía necesario en ese momento remarcarlo.

En el caso concreto de la comparecencia, se recurrió a la llamada por la prensa “doctrina Bárcenas” según la cual, si el propio contribuyente publica su situación fiscal, en supuestos de tanta repercusión, se puede manifestar sobre la veracidad de lo indicado, como por ejemplo si se acogió a la declaración tributaria especial. Tema este de doctrina (cuesta llamarla de esta forma tan académica) dudosa por mucho que nos molesten, o algo más, los comportamientos de determinadas personas, porque habría que determinar si estamos en presencia de un derecho renunciable o impera sobre la Administración la obligación legal de confidencialidad, con lo cual tal vez deberíamos plantearnos una modificación normativa con ciertas cautelas.

A grosso modo nos encontramos con este esquema legal y conocemos el anteproyecto de la reforma de la LGT donde se incluye un artículo 95.Bis titulado “Publicidad de situaciones de incumplimiento relevante de las obligaciones tributarias”. Este artículo incorporado autoriza a la publicación periódica de listados comprensivos de los deudores a la Hacienda Pública por deudas o sanciones tributarias, cuando concurran las siguientes circunstancias:

a) que el importe total de las deudas y sanciones tributarias pendientes de ingreso supere el importe de 1.000.000 de euros;

b) que respecto de dichas deudas o sanciones tributarias haya transcurrido el plazo de ingreso en período ejecutivo;

c) que para las deudas y sanciones, cuyo importe represente al menos el 25% de la cuantía total pendiente de ingreso a tener en consideración, haya transcurrido al menos un año desde la finalización del plazo de ingreso señalado con anterioridad.

d) no será de aplicación cuando las deudas y sanciones tributarias se encuentren aplazadas o suspendidas.

El resto del artículo desarrolla el procedimiento administrativo. De su redacción se deduce que se penaliza sobre todo el incumplimiento de la falta de pago. Es decir, si un contribuyente es objeto de una elevada regularización fiscal y hace frente al pago o fracciona, no habrá publicación de ningún tipo. Si es condenado por delito fiscal y paga la deuda y la sanción tampoco, amén de otras penas que se impongan. El legislador penaliza y hace público principalmente la ausencia de pago, no  aquellos incumplimientos fiscales de cuantía elevada si el contribuyente ingresa o fracciona la deuda.

El carácter reservado de los datos suministrados a la Administración tributaria, es algo recogido y sometido al principio de legalidad y de tal manera se debe acatar por la Administración, aunque poco a poco van proliferando las excepciones. Tal vez se vislumbre un cambio de visión por la propia dinámica de los hechos que origine modificaciones normativas. Junto al principio de legalidad se encuentra la Ley Orgánica 15/1.999 de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal, pero no debería de existir colisión pese al diferente rango normativo, si una ley ordinaria habilita determinadas cesiones tal y como regula el art. 11.

En este escenario normativo y en este momento debe valorarse la posibilidad de publicar anualmente la declaración del IRPF así como el origen de los fondos declarados de todos los cargos públicos electos y de aquellas personas sometidas a transparencia tal y como se indica en la Ley 19/2013, de 9 diciembre, de Transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. Esta práctica se va abriendo poco a poco camino en el resto de Europa y también en España, pero no es un imperativo. Por ejemplo si entramos en la página Web del Congreso de Diputados y accedemos a uno de ellos, podemos ver su declaración de bienes y derechos que no es igual a su declaración del IRPF.

Tampoco debemos engañarnos, no se debería simplemente publicar o depositar la declaración del IRPF (solo se  efectúa voluntariamente en la actualidad), indicando el montante de ingresos y gastos, se debe completar indicando quién los pagó. Este cambio sería un paso adelante en la idea de ejemplaridad y buen gobierno y aunque no sea la solución definitiva. Al fin y al cabo, se otorga presunción de veracidad a lo declarado pero sin que se haya comprobado e investigado. Como se ha visto últimamente, no existe certidumbre absoluta de que no haya rentas, herencias, cuentas etc… no declaradas y que puedan aflorar en el futuro. Pero no es desdeñable la información suministrada y además, tiene una vocación de cortafuegos relevante en esa lucha contra la corrupción y en la  búsqueda de la necesaria confianza del ciudadano.

A modo de ejemplo y para entender su trascendencia, el dato de la existencia de unos pagos por parte de una empresa determinada al cónyuge de un cargo electo o público relevante, puede ser trascendente aunque no tiene  que ser negativo. Puede ser lícito y dentro de una relación laboral, empresarial o profesional normal. Pero la luz evita elucubraciones. O también puede poner de manifiesto una forma indirecta de retribución al menos poco “ética”. Hace unos años se publicaba en prensa como un alto cargo de una Comunidad Autónoma cobraba comisiones mediante la venta de unos cuadros pintados por su cónyuge a unos precios que corresponderían a una firma o artista de prestigio, lo cual evidentemente no era el caso. El dinero de las ventas se declaraba pero ese no era el ilícito, la pregunta versaba sobre por que esta empresa empleaba esos importes en unos cuadros de autor sin prestigio alguno y como a su vez se beneficiaba de determinados prebendas de la Administración. De ahí la importancia no tanto del dato como del origen, no nos engañemos ni nos dejemos engañar.

La tensión entre la privacidad y la transparencia debe buscar un equilibrio sin que se produzca un menoscabo de los derechos individuales ni tampoco de los colectivos o de la sociedad. La publicación de todas las declaraciones del IRPF sería un ejercicio sin paragón del principio de igualdad del art. 31 de la Constitución. Pero tal vez aún no sea el momento y debamos empezar por nuestros dirigentes y todos los obligados a la Ley de Transparencia. Al fin y al cabo, al igual que poseen derechos como el tan traído aforamiento, sobre ellos se puede ceñir una obligación añadida o superior a la de cualquier ciudadano. No perdamos de vista que sus ingresos provienen de la caja común de todos los contribuyentes.

 

 

El abuso de los Decretos-Leyes en el ámbito administrativo sancionador

El Derecho administrativo sancionador es, quizá, el punto de fricción más caliente entre la Administración y el ciudadano. Por eso precisamente resulta trascendental que sean los representantes democráticos de la nación quienes lo perfilen y modelen. Sin embargo, una jurisprudencia demasiado benevolente del Tribunal Constitucional y un abuso constante del decreto-ley por parte de los gobiernos de turno han llevado a una situación en la que cualquier gobierno puede, de la noche a la mañana, definir infracciones y sanciones. No es sino otro cascote  más que se desprende de la quiebra del Estado de Derecho y de las instituciones en España, pero un cascote que puede golpear con mucha fuerza.

Cuando la Constitución Española (“CE”) dice en su preámbulo que “la Nación española […] proclama su voluntad de […] consolidar un Estado de Derecho que asegure el imperio de la ley como expresión de la voluntad popular”, sienta uno de los cimientos más importantes del Estado tal y como se concibe hoy en las democracias occidentales. Así lo expresa también el art. 1.1 CE, al decir que “España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho”. Efectivamente, democracia e imperio de la ley son conceptos íntimamente ligados: desde el “no taxation without representation”, el principio democrático y el imperio de la ley han crecido juntos.

Una de las principales consecuencias de ello es que no sólo los ciudadanos deben quedar sometidos a la ley, sino también, y sobre todo, el poder. Así lo establece también la Constitución Española en sus arts. 97.1 (“El Gobierno […] ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes”) y 103.1 (“La Administración Pública […] actúa […] con sometimiento pleno a la ley y al Derecho”), entre otros. De esta forma se afirma la supremacía del órgano legislativo, donde reside la representación de la nación, sobre los otros poderes (en particular, por lo que nos interesa ahora, sobre el Ejecutivo).

Ahora bien, no puede negarse que los Estados occidentales actuales serían ingobernables y caóticos si la única fuente normativa fuesen las Cortes, pues la complejidad, variedad y profundidad de la actuación administrativa escapa a los medios físicos y reales de que dispone el Legislativo para regular la vida en sociedad. Debe aceptarse, pues, la capacidad normativa de la Administración en su vertiente externa.

No obstante, admitir la potestad normativa de la Administración (la potestad reglamentaria) no puede suponer otorgar un cheque en blanco al Gobierno que la controla para sortear el proceso legislativo por el que la voluntad popular cristaliza en ley. Por tanto, resulta necesario definir límites a fin de impedir que se desboque y se adueñe del campo normativo, reduciendo al poder Legislativo a una mera comparsa o a una institución-fachada vacía de auténtico contenido. En nuestro sistema de fuentes, ese límite se configura por la reserva de ley y la supremacía de la ley sobre el reglamento. No es éste lugar para hacer un estudio de estas instituciones; baste decir, con el riesgo que entraña toda simplificación vacía de matiz, que consisten en lo siguiente:

Primero, que hay materias definidas por la Constitución (y las leyes) que sólo pueden ser reguladas por ley. Así, por ejemplo “las funciones, principios básicos de actuación y estatutos de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad” del Estado (art. 104.2 CE). En este sentido, cualquier regulación que de esas materias haga un reglamento es contraria al sistema de fuentes y, por tanto, nula.

Segundo, que un reglamento no puede contradecir una ley ni modificar lo dispuesto en ella. Así, una vez una materia ha sido regulada por ley no puede el reglamento entrar a regularla, como no sea en el campo que le ha dejado libre la ley.

Estos límites y frenos a la potestad normativa de la Administración están destinados a proteger al ciudadano de una actuación normativa que le imponga obligaciones o cargas excesivas sin el consentimiento y la participación de sus representantes y a asegurar que la Administración se sujeta en todo caso a lo dispuesto por el poder Legislativo.

Una vez dicho esto, resulta claro que un ámbito en el que el ciudadano tiene especial interés en que sea el poder Legislativo quien defina las normas es el del Derecho sancionador. Cuando mediante una norma no sólo se impone una obligación, sino que se definen sanciones por su incumplimiento, la invasión del poder del Estado en la esfera de propiedad y libertad del ciudadano es tal que parece ajeno al principio democrático que no cuente con la aprobación previa del mismo a través de sus representantes. Al fin y al cabo, no es lo mismo que nos impongan una multa de tráfico por haber vulnerado una norma aceptada por la mayoría (por ejemplo, que no se debe conducir drogado) que ser sancionados por no cumplir una obligación “inventada” por el gobierno.

La Constitución así lo establece en el art. 25.1 CE, al reconocer como derecho fundamental el principio de legalidad en materia sancionadora: “Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento”. Este principio, desarrollado en sus inicios por la doctrina penal y aplicado con matices al Derecho administrativo sancionador (STC 18/1981, de 8 de junio, FJ 2), supone una garantía para el ciudadano. En sus vertientes formal (reserva de ley) y material (nullum crimen, nulla poena sine lege praevia, scripta et certa; no hay crimen ni pena sin ley previa, escrita y definida) lo protege de un ejercicio del poder sancionador no tolerado por sus representantes, arbitrario e imprevisible. Sin embargo, el Tribunal Constitucional ha debilitado su fuerza mediante una doctrina demasiado laxa en varios aspectos.

La Constitución, al definir el requisito formal del principio de legalidad, se refiere a la “legislación” vigente. Eso ha dado lugar a numerosas discusiones acerca de la interpretación del concepto (ley en sentido estricto o norma escrita en sentido amplio). Así, se ha aceptado por la doctrina del Tribunal Constitucional (que creo acertada) que la reserva de ley en materia sancionadora administrativa es relativa. Eso significa que caben los reglamentos en materia sancionadora, siempre que no hagan “una regulación independiente y no claramente subordinada a la ley” (STC 84/1984, de 24 de julio). No obstante, para que tal colaboración sea aceptable, la ley debe determinar suficientemente los “elementos esenciales de la conducta antijurídica (de tal manera que sólo sean infracciones las acciones u omisiones subsumibles en la norma con rango de ley) y la naturaleza y límites de las sanciones a imponer”.

En cristiano: usted, Administración, no puede definir infracciones y sanciones. Ese es un campo exclusivo del Legislador, y usted sólo puede trabajarlo con las herramientas y según los parámetros que ésta le indique. Y si el Legislador le deja demasiada libertad, está vulnerando el principio de legalidad, que es un derecho fundamental.

Así, queda claro que debe ser una norma con rango de ley la que tipifique las infracciones y sanciones, pudiéndose dejar al reglamento la colaboración secundaria y claramente subordinada (un ejemplo de esta colaboración se observa en el art. 117.1 de la Ley de Aguas). Sin embargo ¿cabe dar por cumplido el principio de legalidad cuando la tipificación de las infracciones y sanciones se hace por cualquier norma con rango de ley? No debe olvidarse que no sólo las leyes de Cortes tienen rango de ley, sino también la legislación delegada (reales decretos legislativos) y la legislación de urgencia (reales decretos-ley). En particular, resulta imprescindible considerar el papel que adopta el decreto-ley en materia sancionadora administrativa.

No es posible derivar la prohibición al decreto-ley de actuar en el Derecho administrativo sancionador sólo del principio de legalidad. Como se ha indicado, el art. 25 CE hace referencia a la “legislación”, término dentro del cual entra indudablemente el decreto-ley. Sólo si se considerase que el término”legislación” debe interpretarse como ley de Cortes cabría entender que el propio art. 25 CE impide al decreto-ley tipificar infracciones y definir sanciones administrativas. Sin embargo, la amplitud del término y el rango de la norma no proporcionan, a mi juicio, un suelo lo suficientemente firme.

El límite debe derivar del propio art. 86 CE, que regula el decreto-ley y define los campos que le están vedados. Así, el art. 86.1 CE establece que los decretos-ley “no podrán afectar […] a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I”. Surge aquí un nuevo problema interpretativo. ¿Debe considerarse incluido todo el Título I? ¿Sólo los derechos fundamentales susceptibles de amparo constitucional (los de la Sección 1)? En todo caso, y por abreviar, consideremos incluido todo el Título I, que comprende el derecho de propiedad (art. 33 CE). Ahora bien, se establece en el art. 86 CE que el decreto-ley no podrá “afectar” a este derecho, por lo que debe determinarse qué es “afectar” y si la tipificación de infracciones y consiguiente vinculación de sanciones (donde es paradigmática la multa) “afecta” al derecho a la propiedad privada.

El Tribunal Constitucional, en su Sentencia 3/1988, de 21 de enero, consideró, con una argumentación muy parca, que “la utilización del Decreto-ley para la previsión de tipos de ilícito y las correspondientes sanciones no supondría una contradicción con lo dispuesto en el art. 25.1, al configurarse el Decreto-ley […] como ‘disposición legislativa’ que se inserta en el ordenamiento jurídico […] como una norma dotada de fuerza y valor de ley.”Atendió, pues, el TC únicamente al rango del decreto-ley para aceptar su actuación en el Derecho administrativo sancionador.

Sin embargo, considero que esta doctrina no es coherente con la propia línea del TC en cuanto a la actuación del Decreto-ley en materia tributaria y, lo que es más importante, que atenta contra el principio democrático que subyace al principio de legalidad.

En este sentido, en una doctrina asentada, el Tribunal Constitucional ha negado la posibilidad de crear tributos o incluso definir sus elementos esenciales por decreto-ley (STC 182/1997, de 28 de octubre), ya que los tributos “afectan” al deber de contribuir del art. 31 CE (que está en el Título I). Por tanto, si por decreto-ley no pueden crearse tributos, mucho menos debería poder tipificarse infracciones y las aparejadas sanciones, que resultan mucho más invasivas en la libertad y la propiedad del ciudadano.

Pero es que además, no debe olvidarse que el decreto-ley, aunque sea una norma con rango de ley, no es una ley propiamente dicha. No es siquiera legislación delegada, donde el poder Legislativo marca las pautas a seguir por el Ejecutivo a la hora de armonizar o refundir, sino que es legislación de urgencia, en la que el Gobierno dispone de un amplio (demasiado amplio) campo de libertad, como desde este blog se ha denunciado en otras ocasiones (por ejemplo, aquí o aquí). El hecho de que la mayoría de los decretos-ley sean luego convalidados por el Congreso, en el que el partido del Gobierno tiene mayoría, no implica que no se esté vulnerando el principio democrático. Sólo los ciudadanos, a través de sus representantes, deben poder definir reglas tan importantes e invasivas como las infracciones y sanciones administrativas. Permitir al Gobierno arrogarse la potestad de crear ex-novo infracciones y sanciones por decreto-ley es poner en sus manos un instrumento peligrosísimo.

Resulta, por tanto, necesario que el Tribunal Constitucional reconsidere su postura de la ya polvorienta STC 3/1988.

El Impuesto de Sucesiones y Donaciones, la Sentencia del TJUE de 3 de septiembre de 2014, y su posible reforma.

En España hay 20 regímenes jurídicos distintos en el Impuesto de Sucesiones y Donaciones: “15 de las Comunidades Autónomas de régimen común, uno en Navarra, tres en las Diputaciones Forales vascas y el peor, que se aplica a los no residentes, establecido por el Estado, en el que no hay bonificaciones. El impuesto debería ser objeto de un cambio radical antes de que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea nos obligue, manu militari, a modificarlo.”

Estas palabras de Francisco de la Torre, ilustre colaborador de este blog, publicadas en “Expansión” el 3 de marzo de 2014, eran premonitorias de los que ahora ha sucedido. Porque finalmente el Tribunal de Justicia de la UE, en sentencia de 3 de septiembre de 2014 ha declarado que España ha incumplido los artículos 63 del TFUE y 40 del Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo de 2 de mayo de 1992, al permitir que se establezcan diferencias en el trato fiscal de las donaciones y las sucesiones entre los causahabientes y los donatarios residentes y no residentes en España, entre los causantes residentes y no residentes en España y entre las donaciones y las disposiciones similares sobre bienes inmuebles situados en territorio español o fuera de éste.

Como dice literalmente la sentencia: “la normativa de un Estado miembro que hace depender la aplicación de una reducción de la base imponible de la sucesión o de la donación del lugar de residencia del causante y del causahabiente en el momento del fallecimiento, o del lugar de residencia del donante y del donatario en el momento de la donación, o también del lugar en el que está situado un bien inmueble objeto de sucesión o de donación, cuando da lugar a que las sucesiones o las donaciones entre no residentes, o las que tienen por objeto bienes inmuebles situados en otro Estado miembro, soporten una mayor carga fiscal que las sucesiones o las donaciones en las que sólo intervienen residentes o que sólo tienen por objeto bienes inmuebles situados en el Estado miembro de imposición, constituye una restricción de la libre circulación de capitales.”

En efecto, los artículos 32 y 48 de la Ley 22/2009, de 18 de diciembre (reguladora del Sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de Régimen Común) prevén expresamente la posibilidad de que las Comunidades Autónomas establezcan cierto número de reducciones fiscales -que sólo se aplican a los sujetos pasivos del Impuesto de Sucesiones y Donaciones que ostenten la condición de residentes en España- en caso de conexión exclusiva con el territorio de esas Comunidades. Pero en el caso de no residentes, no cabe beneficiarse de dichas reducciones fiscales autonómicas.

Por eso, dice la sentencia que: “la sucesión o la donación en la que intervenga un causahabiente o un donatario o un causante que no reside en el territorio español, o también una donación o una sucesión que tenga por objeto un bien inmueble situado fuera del territorio español, no podrá beneficiarse de esas reducciones fiscales, por lo que el valor de esa sucesión o esa donación se reducirá.”

Conviene, por otra parte, subrayar que previamente a que la Comisión Europea interpusiera -en marzo de 2012- el recurso contra España que ha desembocado en esta sentencia solicitó varias veces a nuestras autoridades que modificaran la legislación interna (Ley 29/1987, de 18 de diciembre, del Impuesto de Sucesiones y Donaciones, ISD en adelante) puesto que infringía la normativa europea que garantiza la libre circulación de capitales. Petición que el Gobierno español desoyó en 2010 y 2011. Una oportunidad perdida, por tanto, para haber solucionado las cosas por las buenas, hace ya varios años, cuando se despertaron las primeras dudas en Bruselas sobre la adecuación de nuestro derecho interno al de la Unión.

Ahora, las personas beneficiadas por el fallo de esta sentencia podrán solicitar la devolución de los ingresos indebidos que no hayan prescrito (los últimos cuatro años), y sobre los que ya hayan prescrito podrán iniciar un procedimiento de exigencia de responsabilidad patrimonial al haber sufrido un daño -lo que han pagado en exceso…- ocasionado por el Estado Español al aplicar una ley nacional que se ha confirmado contraria al Derecho de la Unión.

A la vista de esta sentencia, es muy probable que el Gobierno tenga que incluir en su proyectada reforma fiscal una revisión también de la ley reguladora del ISD. Podría, en tal caso, limitarse a adecuar su contenido a los criterios de la referida sentencia, pero quizá conviniera que fuera más allá e hiciera una revisión global del impuesto.

En este sentido quiero traer aquí -por su caracter uniformador y su invocación al principio de igualdad- un artículo publicado en la revista “Escritura Pública”, en 2003, por el catedrático de Derecho Tributario, Luis Cazorla Prieto. En el mismo -titulado “La agonía del Impuesto de Sucesiones”- decía que desde que se aprobó la Ley 2/2001, que permitió la cesión del ISD a las Comunidades Autónomas de Régimen Común, Cantabria y la Rioja hicieron casi desaparecer en la práctica la carga de dicho tributo para evitar la situación anterior a 2001, en la que muchos habitantes de esos territorios cambiaban su residencia a la vecina Navarra o al País Vasco donde, al amparo de sus regímenes especiales, no había carga fiscal en las transmisiones hereditarias entre padres e hijos.

Afirmaba Cazorla que, a partir de ese momento, “el principio de igualdad entró decididamente en escena: ya no había en estos últimos supuestos razones históricas ni político-constitucionales que respaldaran, como en el País Vasco y Navarra, tal desigualdad de trato entre españoles. No cabía, por ende, más que generalizar la conducta seguida por Cantabria y la Rioja; si no se procedía de esa manera por vía normativa acabaría haciéndose por la jurisprudencial ante tamaña desigualdad tributaria”.

Y, ante la oferta electoral del PP para las elecciones autonómicas de 2003, donde proponía suprimir el ISD en las transmisiones de padres a hijos y entre cónyuges, se preguntaba Cazorla si “¿es sostenible política y jurídicamente que las comunidades autónomas no gobernadas por el PP mantengan el tributo sucesorio? Creo que no-respondía-; por muchas razones axiológicas y principales que abonen el mantenimiento del impuesto que nos ocupa, el principio de igualdad reclamará un proceder semejante al del resto de comunidades autónomas que hayan suprimido el impuesto hereditario. Pero si el problema no se acabase resolviendo legislativamente así, me atrevo a augurar que se resolverá jurisprudencialmente por la vía de la cuestión previa de inconstitucionalidad planteada ante el Tribunal Constitucional antes o después por cualquier juez”.

 

El fraude fiscal es asunto de todos…..

Durante los próximos meses se hablará sobre la Reforma Fiscal presentada recientemente por el Gobierno. Los analistas discutirán la realidad de la bajada de impuestos, sus beneficiarios, su trascendencia social etc… Un sinfín de reflexiones cuyo punto de partida para los ciudadanos es saber si van a soportar menor carga impositiva por el conjunto de tributos.  A nivel general, este proyecto limita con la imposibilidad de una disminución en la recaudación por las exigencias en torno al déficit fijadas para España.

Las opiniones se verán tamizadas por el devenir de las magnitudes económicas y en concreto, por un medidor muy correcto como son los ingresos por autoliquidaciones de impuestos, verdadera piedra angular sobre la que se construye nuestro sistema tributario.

Pero junto al  enfoque de la reforma del sistema impositivo, estamos abocados a la búsqueda de nuevos ingresos sin gravar de forma recalcitrante a los mismos. En ese ámbito compete abordar intensamente  una lacra social como es el fraude fiscal sufrido por todos nosotros y los países de nuestro entorno. El fraude fiscal es la ejemplificación de la falta de cohesión social por el desajuste que produce en las cuentas públicas. Evidencia la insolidaridad y la falta de compromiso de un país.

Periódicamente suelen aparecer informes evaluando su importe en comparación con el PIB y señalando los sectores más proclives.  Muchos  enmascaran una intención de carácter corporativo, económico o político. Sería una labor hercúlea de tiempo y medios aproximarse a una magnitud cierta del fraude fiscal en España debido a que, por su propia naturaleza, es opaco. Se utilizan estadísticas y se extrapolan cifras sobre las que se basan las elucubraciones con mayor o menor rigor. La innegable realidad palpable en el día a día es un incumplimiento de las cargas fiscales repartido entre todos los segmentos sociales. Por su originalidad en el enfoque resulta muy interesante el elaborado por la Fundación de Estudios de Economía Aplicada (FEDEA) titulado “El hueco que deja el diablo. Una estimación del fraude del IRPF con microdatos tributarios”  . Utiliza una metodología consistente en rastrear determinadas  pistas que evidencian la verdadera renta en el ámbito de las personas físicas y centradas en unas contingencias.

Sentada la base de la existencia de fraude fiscal en España como en nuestro entorno y a su vez la complejidad de su cálculo, procede ser imaginativo y buscar soluciones al problema. Aquí pueden aparecer cascadas de ideas con mayor o menor fundamento, algunas irrisorias, cuya finalidad es tapar una vía de escape pero que no solucionan el problema, entre otras cosas por su imposibilidad.  La batalla, perdida de antemano, consiste en el intento de ir reduciéndolo sin que se atisbe el fin.

En este conflicto el armazón debe forjarse en tres puntos: la actuación coercitiva de la Administración, la simplificación del sistema y la más importante,  la conciencia ciudadana. El fraude siempre parece ajeno y localizado en grandes empresas, profesionales o deportistas y  patrimonios, tal vez porque son los más mediáticos y a veces las cifras apabullan. Pero no es cierto del todo. Este es un comportamiento practicado por muchos en distintas escalas, pero nunca reconocido y siempre atenuado en el pensamiento de que “otros lo hacen más”.

Si se pudiera dibujar un mapa social de ubicación de las bolsas de fraude señalaríamos, entre otras, a las grandes empresas con un fraude tecnificado mediante el abuso de la norma, la planificación fiscal agresiva o la utilización de los medios de presión para obtener ventajas normativas. Un catalogo de estas prácticas lo recoge el Informe de la OCDE (2012) denominado BEPS, “Informe Lucha contra la erosión de la  base imponible y el traslado de beneficos fiscales” , en el marco internacional apoyado por el G20, así como el Informe sobre el Plan de Acción del 2014. También deberían aparecer los grandes patrimonios pertenecientes de forma directa o indirecta a personas físicas. El asesoramiento altamente especializado permite eludir la carga impositiva así como la planificación atenúa la progresividad. En un cajón cercano estarían los profesionales y Pequeñas y Medianas Empresas, el tejido empresarial de este país. La abundancia de operaciones en efectivo por su dificultad para rastrear, la deducibilidad de gastos improcedentes, las facturas falsas o falseadas en fin,  un catalogo de prácticas extendidas y cuya finalidad es la elusión impositiva. Cualquiera que lea este post, sabrá de la ausencia de facturas en muchas de sus compras, la imposibilidad de pagar con tarjeta de crédito, los gastos personales a nombre de la empresa y un sinfín de prácticas defraudatorias injustificables.

Recientemente en este foro, se público un post titulado “Ironías de la vida, SICAV y dimisiones” de Francisco de la Torre, ,  analizando, ajenos a la banalidad y al oportunismo, la verdadera naturaleza de estos gestores de inversiones colectivas y su problemática. Y viene al hilo, porque un examen sobre el fraude fiscal debe despojarse de prejuicios, verdades a medias y demagogias al uso.

Para intentar erradicar esta contumaz realidad, el sistema tributario debe ser transparente y claro,  con vocación de perdurabilidad y trasladando, tanto en el interior como en el exterior, la impagable seguridad jurídica. Algunos tributos ya están superados y deberían buscarse nuevas figuras con una mayor simplificación en su exacción y cuya gestión y control sea menos costoso para las dos partes de la relación jurídica tributaria.

En la misma medida y no menos importante, se necesita dotar a la Administración de medios materiales y humanos proporcionales al elevado censo de personas físicas y jurídicas. El factor humano y su implicación son vitales para el correcto funcionamiento.  Su organización, estructura, provisión de puestos, nombramientos… debería recogerse en una norma pactado y ajeno a vaivenes políticos. La perdurabilidad de los equipos y la existencia de proyectos huyendo del corto placismo, garantizarían una mayor eficiencia.  Todo ello coadyuvaría al cumplimiento del precepto no escrito en nuestro derecho por el cual “Todos los ciudadanos tienen derecho a que el resto pague sus impuestos”.

Junto a ello, ir sembrando en la sociedad la necesidad de contribuir a los ingresos del Estado como principio básico para poder cuestionar el uso y destino  de los mismos. El cuerpo de instituciones públicas y privadas de este país que abarca desde Colegios profesionales, la Iglesia, Partidos Políticos… no se caracteriza por denunciar el fraude fiscal pese a ser conocedores de esta realidad. Se abanderan cuestiones o procesos candentes por posicionamientos ideológicos o políticos o cualquier motivo, sin que prevalezca el simple cumplimiento de la norma. Como señala el ingeniero Álvaro Guijarro, “todo comienza en la educación”.

Conocer, confiar …..y luego “consentir”. Claves para una reforma fiscal

Quizás sea  ilustrativo  preguntarse ¿que  diferencia que existe entre la perentoria exigencia de un atracador en arrebatar la cartera a un viandante en una calle oscura y el embargo de la cuenta corriente bancaria de un contribuyente ordenada por la Administración Tributaria y ello  a pesar de que  el resultado de ambas actuaciones pueda ser el mismo: obtener su dinero ?

Los rasgos diferenciales de la actuación administrativa son muy relevantes y aunque  obvios  no está  mal recordarlos.  La  actuación administrativa esta destinada a la financiación de  ente/s publico/s para posibilitar el logro de sus fines respectivos, exige el cumplimiento por el contribuyente  de una obligación tributaria preestablecida por ley y se desarrolla conforme a un procedimiento legalmente reglado.

1. El “consentimiento” al impuesto y el principio  de “legalidad” tributaria.

De lo anterior se desprende lo importante que es  que el establecimiento y  la exigencia de los tributos sean regulados por ley. Los especialistas llamamos a esto  “principio de legalidad tributaria”, lo cual no es  otra cosa que el reflejo moderno – a partir de la Revolución francesa – del viejo principio acuñado en los parlamentos medievales  (entre ellos nuestras Cortes) del consentimiento al impuesto.

La exigencia de este consentimiento constituye un hito fundamental en la historia del pensamiento y  practica  políticos, pues supone pasar de  considerar al individuo obligado al pago  como “súbdito” a considerarle “ciudadano” y pasar de la noción  de ”imposición” a la de “contribución” .

A  este respecto no es irrelevante el sentido de la palabra “consentir” definida en el diccionario de la Real Academia de la Lengua como “Permitir algo o condescender en que se haga”. También es conveniente recordar  el hecho de que en el origen de las grandes revoluciones (inglesa, americana y francesa) suelen encontrarse manifestaciones de resistencia al impuesto.

En definitiva, los impuestos se legitiman al ser consentidos por  aquellos que han  de pagarlos, consentimiento manifestado bien en forma directa o mediante representación (representación política parlamentaria ).  Valga recordar aquí la vieja formulación anglosajona “no taxation whithout representation ”. Más tarde el pensamiento revolucionario en Francia sustituye la idea de prestación del consentimiento al impuesto por la de su establecimiento por Ley, a consecuencia de considerar la ley como emanación de la “voluntad general” del pueblo soberano.

El  Estado moderno  incrementa sus  de las funciones y en consecuencia  sus requerimientos financieros y además  de modo recurrente. Ello exigió aprobar  unas Leyes , distintas de la  de presupuestos,  para establecer  los  diferentes tributos exigibles de los contribuyentes como consecuencia de su renta, su riqueza acumulada, su consumo etc.

Con ello la financiación del Estado moderno evoluciona  desde la aportación de ayudas o subsidios  a la Corona,  esporádicas y  para atender  a las necesidades de cada caso, hacia el establecimiento de un conjunto de impuestos, que hoy conocemos como sistema tributario. Se trata  así del  conjunto coherente y sistemático de tributos,  establecidos  por ley  y atribuidos a los diferentes niveles de gobierno de cada país, para la satisfacción  de sus necesidades financieras recurrentes.

En consecuencia  la prestación del consentimiento por parte del cuerpo de contribuyentes o sus representantes ya no tiene en la actualidad el sentido tradicional  de mera aquiescencia a una concreta y puntual aportación económica, sino que ha de referirse al conjunto de un sistema tributario que le va a afectar, de modo recurrente no esporádico,  en función de  los  diferentes actos o hechos en los que se manifieste su  capacidad económica. Con ello se amplia de forma sustancial el ámbito de las obligaciones tributarias  que el contribuyente debe conocer  y a las que se extenderá  la prestación de su consentimiento una vez  aprobadas por ley en sede parlamentaria.

2. El sistema tributario español.  Peculiaridades y posibilidades de reforma.

Las líneas maestras del actual sistema tributario español se establecieron a lo largo  de  la transición democrática (decenio 1975-1985). En los años siguientes debió adaptarse a la nueva configuración autonómica del Estado español (con sus consecuencias sobre la atribución de competencias y  consiguiente  asignación de recursos a las CC.AA.) y además a las políticas de armonización fiscal y de estabilidad económica y financiera de la Unión Europea.

Actualmente nuestro sistema tributario  debe afrontar otros  retos específicos que  plantea el   “caso español” y que derivan  de una crisis económica y financiera (sectores inmobiliario y financiero y productividad escasa) y de una de crisis institucional que se manifestó inicialmente  en el proceso de  revisión de los Estatutos de Autonomía de las CC.AA. y, que  recientemente se ha agravado con el agrio diálogo entre el Gobierno central y los Gobiernos regionales ante las exigencias de  consolidación fiscal y de estabilidad presupuestaria. Su  último episodio lo constituyen las pretensiones del nacionalismo catalán de obtener un “pacto fiscal” (inspirado en los regímenes de concierto del País Vasco y Navarra) y eventualmente  decidir  hacia una secesión del resto de España.

De  otra parte resulta obvio  que un  sistema tributario no es algo  inalterable o perenne sino que debe adaptarse a las circunstancias y exigencias de cada  momento. Tal adaptación  puede producirse  bien mediante  meros retoque o ajustes al sistema ya existente , de carácter limitado  y sin afectar a su conjunto , motivados por razones  técnicas o de política fiscal,  o bien mediante las reformas tributarias de mayor calado,  que suponen una reordenación profunda de los diferentes tributos  integrantes del sistema  en los diferentes niveles de gobierno del país . Las reformas tributarias en el sentido indicado  suelen coincidir  y responder a etapas de crisis económica, financiera e incluso política. Cabría pues asimilar el proceso de dichas reformas en el terreno fiscal  a lo que se conoce como  procesos constituyentes en el campo político y constitucional. Creo que esta distinción apuntada es útil para describir y comprender la evolución que ha experimentado nuestro sistema tributario recientemente y la que se prevé en el inmediato futuro.

A mi entender pueden distinguirse dos fases en este reciente proceso. La primera, que podría denominarse de “ajustes fiscales”, abarcaría el periodo 2010-2013. Coincide con la constatación oficial de una recesión en  la economía española (iniciada a partir del 2008) y con la adopción de las primeras medidas para combatirla. La segunda fase “de reforma del sistema tributario” se inicia ahora. Llegados a este punto podemos preguntarnos ¿ Porqué ahora? . Creo que son dos las circunstancias que lo explican.

En primer lugar así lo exige la UE. En efecto el Gobierno de España ha obtenido de la UE  (Programa de Estabilidad del Reino de España correspondiente al período 2013-2016) un mayor margen de maniobra para cuadrar sus cuentas públicas (déficit), de tal modo  que debe cumplir unos objetivos de déficit global del 6,5% del PIB en 2013, que irá  disminuyendo en años sucesivos hasta llegar al 2,8 % en 2016.  Se obtienen así dos años más de plazo para reducir el desfase por debajo del 3% que es la norma general.

Ahora bien tal concesión está supeditada a contrapartida por parte de España consistente en el compromiso de asumir una serie de “recomendaciones/deberes” sujetos a un calendario fijado por Bruselas. De entre ellos interesa destacar el de  realizar antes de Marzo de 2014 una revisión del sistema tributario con el siguiente alcance: limitar el gasto fiscal relativo a la imposición directa, limitar la aplicación de tipos de IVA reducidos, adoptar medidas adicionales respecto de impuestos especiales y medioambientales, reducir la tendencia al endeudamiento en el impuesto de sociedades, intensificar la lucha contra la economía informal y el trabajo no declarado.

En segundo lugar la gravedad de la crisis económica, e institucional en España (que ya nadie puede pretender ignorar) exige  la adopción de diferentes medidas de gran calado político y, entre ellas, una profunda reforma fiscal que según manifestó en su día  del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas, habría  de abarcar el conjunto del sistema tributario español en sus tres niveles de gobierno, central, regional y local.

3. El proceso de reforma del Gobierno actual. Pasos previos.

A finales del 2011, accedió al gobierno el Partido Popular y  desde el inicio de la  legislatura   -a pesar de las promesas electorales de bajadas de impuestos-  ha venido  introduciendo un auténtico “rosario” de medidas fiscales de ajuste (nuevos incrementos ) más o menos urgentes y más o menos sugeridas o exigidas por la UE, el BCE y el FMI .

A pesar de ello y desafortunadamente,  según  confesó  en su día el Ministro de Hacienda, las  medidas adoptadas no produjeron  el efecto deseado de incrementar la recaudación, lo que ha de atribuirse a la gravedad de la crisis de la economía española, con disminución de rentas, del consumo y de la base imponible de los principales impuestos, y sobre todo con una  caída dramática del empleo.

Una vez decidido por el Gobierno abordar el proceso de reforma tributaria encomendó a una Comisión de expertos (presidida por el profesor Lagares)  la tarea de elaborar un informe, de carácter consultivo,  acerca del sentido y alcance de la reforma ,teniendo por plazo limite el mes de Marzo de 2014. Tal decisión, según comenté en su día  en esté  blog, me suscitó dudas y reticencias en un doble sentido.

De una parte, en cuanto  a la composición del citado Comité , integrado por personas de gran cualificación profesional  si bien limitada al ámbito académico, en detrimento de otro tipo de representaciones procedentes de  diferentes Administraciones, de empresarios y trabajadores, de expertos fiscales, consumidores etc, que sin duda hubiera ampliado las perspectivas y enfoque del informe.

De otra parte , en cuanto al papel y alcance de la tarea encomendada al Comité, al resultar  en buena parte afectada por unas medidas fiscales ya adoptadas y otras “anunciadas” por el Ministro de Hacienda  relativas  a diversos  impuestos . Teniendo en cuenta que además  algunas de ellas se previó entrarían  en vigor o prolongarían  su vigencia hasta el 2015. Todo ello   unido a los compromisos asumidos ante la UE y otras instancias internacionales, podría suponer  un auténtico “corsé” a la hora de desarrollar las tareas encomendada.

Cumplida su tarea la Comisión de expertos rindió su informe en  19.03.2014  y fue  presentado por él profesor Lagares en el Congreso de los Diputados, donde reconoció  “Hemos recibido recomendaciones externas. La comisión se ha entrevistado con miembros del FMI, de la UE y de la OCDE, que han venido a intercambiar opiniones. ” (El Pais 19. Marzo.2014).

Sin embargo, el Ministro de Hacienda había advertido ya previamente que la reforma fiscal que prepara el Gobiernoserá equitativa y proporcional”  y…que la propuesta del comité de expertos “no es la del Gobierno” (El Mundo 17. Marzo. 2014).

 4. ¿Donde estamos?  El  Anteproyecto de Reforma. Reacciones.

En Consejo de Ministros del 20.06.2014 el Ministro de Hacienda  presentó el anteproyecto de Ley de Reforma  fiscal. En el se  contempla  básicamente la rebaja de tramos y de tipos en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF) para todos los contribuyentes y la reducción del tipo máximo del Impuesto de Sociedades hasta el 25% en 2016. Avanzó además  que no va a subir el IVA.

La Comisión Europea, (según reseña publicada en Expansión  del 23-06-2014 ) dejó clara el día 20 su discrepancia acerca de  la forma en la que España había preparado y presentado la reforma fiscal. En días sucesivos manifestó que la discrepancia no se refería solo al “cómo”, sino también al “qué”, ya que los técnicos del Comisario  Olli Rehn creen que a la propuesta del Gobierno le faltan detalles por definir, ignora las recomendaciones de subir impuestos indirectos como el IVA y pone en peligro el cumplimiento de los objetivos de déficit.

Se añade también  que  la Comisión también dejó  claro que el Gobierno no ha pactado ni informado convenientemente a Bruselas de la reforma: “Todavía no tenemos suficientes detalles en relación con la reforma fiscal anunciada por el Gobierno para poder hacer un análisis a fondo en estos momentos. Algunas medidas anunciadas no han sido totalmente detalladas y su impacto fiscal no se ha especificado”.

Pero no todo es negativo. Desde el Ejecutivo comunitario se señalan algunos aspectos “positivos” de la reforma, que sí estarían en línea con las recomendaciones europeas, como “la bajada del impuesto sobre la renta, que reducirá la carga fiscal a los trabajadores”, y el “esfuerzo para ampliar la base imponible del impuesto de sociedades”.

En cuanto a las reacciones de la Sociedad civil (agentes económicos y sociales, medios de comunicación, analistas económicos y expertos fiscales)  se aprecia una falta de consenso en la valoración de las medidas propuestas, salvo quizás en dos  puntos: considerar no ser ésta   la reforma esperada ni la que España necesita y  apreciar su sesgo electoralista.

Se dispone ya de una  profusión de opiniones y análisis acerca de las grandes preguntas que suscita la reforma:  ¿va a producirse o no  una bajada de impuestos  y de que magnitud ?,  ¿quiénes serán los beneficiarios o perjudicados  por las medidas propuestas? etc.

No  voy a entrar ahora en su consideración me basta con remitirme a lo publicado al respecto en los diferentes medios. No obstante lo dicho anteriormente, no voy a  privarme de algunas reflexiones generales al respecto.

5. ¿Hacia donde vamos? Conclusiones .

En primer lugar se trata de una reforma parcial y de mínimos limitada al IRPF y parcialmente al IS, por lo que pivota exclusivamente sobre una de las manifestaciones de capacidad tributaria “la renta” ya sea de personas físicas o jurídicas, pero deja al margen  -por el momento-  el resto de manifestaciones de capacidad: la riqueza, la circulación de bienes y el consumo, etc.  Cualquiera que sea el pretendido signo de la reforma, ya se trate de incrementar o de reducir  la carga tributaria, o de una combinación de ambas, lo que el Gobierno presenta está muy lejos de la reforma que fue anunciada por el Ministro y requerida por instancias Internacionales (FIM, Comisión UE) esto es una reordenación del sistema tributario en su conjunto, abarcando la generalidad de las figuras tributarias y los diferentes niveles de gobierno. Con ello se pierde la perspectiva global sobre  los efectos del sistema tributario en su conjunto, así como previsibilidad de su alcance.

En segundo lugar se trata de una reforma de gestación  y aplicación diferidas en el tiempo  en función de la necesidad (confesable) de acompasarla a la evolución de la coyuntura económica , pero también de la necesidad (menos confesable) de adecuarla a las expectativas y azares electorales de período 2014-2016). Con ello se está anticipando – efecto anuncio – un programa de reformas cuya implantación efectiva no será  de responsabilidad del gobierno actual, sino de otro futuro   sea del mismo o diferente color o ideología.

En tercer lugar se trata de una reforma con múltiples lagunas y/o condicionantes. Se margina el análisis y consiguiente configuración de la fiscalidad de las CCAA y Entes Locales, sujeta a los avatares de una futura revisión de su sistema de financiación, en la que se prevén fuertes tensiones que pueden incluso propiciar reformas constitucionales., hasta el punto que el Ministro de Hacienda ha anunciado recientemente que tal revisión queda ya aplazada ”sine die”. Además  se alude sin afrontar al problema al  fraude fiscal y la adopción de medidas para combatirlo. Se margina el diseño y ejecución de una política de supresión del gasto innecesario, especialmente referido   a la estructura  de administraciones, organismos y entes públicos .

En cuarto lugar se trata de una reforma marcada por el signo de la desconfianza e improvisación. La desconfianza deriva  del incumplimiento por el partido en el Gobierno de sus promesas electorales sobre rebaja de impuestos seguidas posteriormente de fuertes subidas. De otra parte el proceso actual de reforma aparece como de paternidad múltiple que propicia medidas a veces incluso contradictoria (comité de sabios, Troika, Ministerio de Hacienda), sin que pueda apreciarse con claridad cual sea el reparto de “roles” y responsabilidades . Mas bien parece responder a una secuencia o estrategia  de ocurrencias y sorpresas sucesivas que  ser el fruto de una meditada reflexión.

En ultimo  lugar , aunque quizás sea lo más relevante , se trata de una reforma queal menos de momento- no goza de suficiente credibilidad ni consenso social sobre si va a servir   para  alcanzar los grandes objetivos que propone : reactivación económica , cumplimiento del objetivo del déficit, reparto equitativo  de la carga fiscal …entre otros.

CONCLUSIONES

A la vista del Anteproyecto de Ley de Reforma, aunque a reserva  de las ulteriores modificaciones que puedan resultar del debate social y  parlamentario, me atrevo a formular las siguientes:

  • Es difícil “conocer” cual sean los  verdaderos objetivos y  el alcance de la reforma, salvo su intención claramente electoralista a favor del actual Gobierno.
  • Es difícil “confiar” en su proceso  gestación y su  perdurabilidad  (proyectado hacia el futuro) así como  en la consecución de los resultados que promete.
  • Es improbable que alcance suficiente “consenso” favorable entre los contribuyentes. 
  • Les defectos de conocimiento, confianza y consenso en torno al ACTUAL antes señalados en el ANTEPROYECTO DE REFORMA TRIBUTARIA, justifican la NO APROBACIÓN del mismo.

En estas circunstancias estimo que el ciudadano llegado el caso de que , a consecuencia de la mayoría absoluta de que goza actualmente el gobierno, se lograse  aprobar la reforma fiscal en términos análogos a los propuestos, siempre podría manifestarle su rechazo con un voto de castigo en las cercanas  (2015)  elecciones generales.

Lo contrario , dando   por buena  la oferta gubernamental de una “eventual y magra”  bajada de impuestos a cambio de un voto favorable , equivaldría  a mi juicio  a  convertirse en un moderno Esaú quien, tal como nos cuenta la Biblia, cedió a su hermano Jacob la primogenitura a cambio de un  plato de lentejas (Génesis 25 ).

Cariño ¿a quién vas a creer, a tus ojos o a mí? (Gobierno de España)

La rueda de prensa posterior al Consejo de Ministros del 20 de junio pasado en la que el Ministro de Hacienda anunciaba nada menos que una rebaja media del 12’5% en el IRPF despertó enorme interés. Aunque también, dados los antecedentes de este Ministro y la escasa información que se facilitó en ese momento y cuya ampliación quedaba pospuesta a una más amplia información a facilitar el lunes 23 en el Ministerio, despertó no menos escepticismo.

Una vez conocido el texto del anteproyecto que el Ministro Montoro ha dado a conocer, la sensación que a uno le queda es la del viejo chiste de aquel marido que vuelve repentinamente a casa a hora desacostumbrada y, encontrándose a su mujer en la cama con otro, ésta le dice: “Cariño, esto no es lo que parece, ¿a quién vas a creer más, a tus ojos o a mí?”. Así que elijan ustedes a quién creer, a sus ojos o al Gobierno de España.

Hay varias falacias contenidas en el discurso del Gobierno; y para desmontarlas hay que repasar un poco la historia reciente del impuesto. La tarifa del IRPF actualmente vigente es la aprobada por la Ley 39/2010; pero en el país de la confusión como es el nuestro nada es lo que parece: esa tarifa vigente no es la que se ha aplicado en los ejercicios 2012 y 2013, porque el Gobierno de la nación aprobó en diciembre de 2011 un gravamen adicional sobre la tarifa del IRPF vigente, prometiendo que era una subida “temporal” que afectaría sólo a los ejercicios 2012 y 2013. ¡Ojalá! Sin embargo, se prorrogó la vigencia de ese gravamen adicional y presentado como “transitorio” para el ejercicio 2014, dada la crónica persistencia del déficit público y la pertinaz renuencia de nuestros gobernantes a reducir los recursos públicos que manejan.

Todo ello tiene importancia porque, a la hora de analizar y emitir un juicio sobre el sentido de la reforma de la tarifa del IRPF que se propone por el Gobierno, ¿con qué tarifa habrá que compararla? El Gobierno se ha apresurado a hacer una comparación con la tarifa que más le conviene para presentar su acción de Gobierno como más favorable a los contribuyentes y la base de referencia para anunciar una “rebaja” en el IRPF ha sido la tarifa incrementada vigente para 2014. Pero, en mi opinión esa comparación es falaz. En efecto, lo que hay que tomar como punto de comparación para evaluar una acción de Gobierno no es el pasado, que ya es historia, sino dos situaciones futuras: lo que ocurriría si el Gobierno no hace nada y lo que ocurrirá si el Gobierno adopta determinada medida. Es decir, la valoración del sentido de la acción de Gobierno contenida en el anteproyecto de ley del IRPF debe partir de la comparación entre cómo va a quedar la tarifa si se aprueba la nueva ley y cómo quedaría si el Gobierno no la aprobara. Y dada la “transitoriedad” del gravamen adicional, cuya vigencia cesa el 31 de diciembre de 2014, la comparación debe efectuarse entre la tarifa vigente (la de la Ley 39/2010) y la que propone el Gobierno.

Cualquier comparación global del impuesto en su totalidad se hace ciertamente difícil por no decir imposible, porque, por un lado, el anteproyecto contempla muchas otras reformas que afectan a determinados contribuyentes; por ejemplo, el sometimiento a gravamen de las indemnizaciones por despido, que hasta ahora no tributaban o las modificaciones a la baja en los límites para la reducción de la base por aportaciones a planes de pensiones, así como otras diversas modificaciones que no tienen efectos generales, sino sólo sobre determinados contribuyentes. Por otro lado, la comparación sólo es pertinente en lo que respecta a la tarifa estatal, porque la parte autonómica dependerá de las normativas de cada Comunidad.

Así pues, para valorar el sentido de la modificación que contiene el anteproyecto sólo podemos comparar la cuota estatal resultante para cada cada tramo de renta (excluida la renta del ahorro para no complicar el cálculo y debido al escaso peso que, en general, tiene esta parte de renta) y la que resultaría de aplicar la tarifa estatal actualmente vigente (la que se aplicaría si no se aprobara una nueva ley, teniendo en cuenta que el gravamen adicional es temporal y, por tanto, desaparecería aunque el Gobierno no hiciera ninguna modificación). Por otro lado, creo que no tiene demasiado sentido realizar valoración alguna de la tarifa prevista para el ejercicio 2016. Como diría el clásico, ¡cuán largo me lo fiais! La efectividad del gravamen propuesto para ese segundo periodo depende en tan gran medida de los castillos en el aire de la tantas veces predicha cuantas veces malograda “recuperación económica” que más vale no aventurarse a conjeturas de larga perspectiva temporal en un entorno tan incierto como el actual de la economía española.

Con tales presupuestos de valoración, podemos elaborar el siguiente cuadro (que es significativo sólo a efectos de las comparaciones porcentuales):

Base Liquidable

Tarifa actual

Proyecto

Proyecto/Actual

Variación

12.450,00

1.494,00

1.245,00

83,33%

16,67%

17.707,20

2.124,86

1.902,15

89,52%

10,48%

20.200,00

2.473,86

2.213,75

89,49%

10,51%

33.007,20

4.266,86

4.198,87

98,41%

1,59%

34.000,00

4.450,53

4.352,75

97,80%

2,20%

53.407,20

8.040,86

8.137,15

101,20%

-1,20%

60.000,00

9.458,31

9.422,75

99,62%

0,38%

120.000,00

22.358,36

23.522,75

105,21%

-5,21%

175.000,00

34.733,36

36.447,75

104,94%

-4,94%

300.000,00

64.108,36

65.822,75

102,67%

-2,67%

O sea, que de rebaja media del 12’5%, nada de nada. De hecho, como se ve, a partir de una base de 33.000 euros, la rebaja es mínima, y, a partir de una base de 53.400 euros, no hay tal rebaja, sino incremento de cuota con las nuevas tarifas propuestas por el gobierno, especialmente en los tramos de base entre 120.000 euros y 175.000 euros, en que la subida es aproximadamente del 5%, superando incluso ese porcentaje en ciertos tramos.

A tener en cuenta que, según las estadísticas correspondientes al ejercicio 2011 , últimas facilitadas por la AEAT, las bases de menos de 21.000 euros suponían sólo el 15% de la cuota total del IRPF nacional y las bases de menos de 30.000 euros el 32’7% del total del IRPF, así que nos encontramos con que la “rebaja” ni es tal con carácter general ni supone la liberación de mucha renta disponible en manos de los ciudadanos para disponer de ella a su gusto y estimular el consumo. Ciertamente beneficiará a muchas personas, pues los tramos bajos de renta corresponden a la mayoría de los ciudadanos, pero en cantidades ecoómicamente insignificantes y a costa de gravar más a los tramos de rentas medias-altas (que no tanto a las rentas muy altas) que, por otro lado, tradicionalmente, soportan el mayor peso de la progresividad del impuesto, peso que ahora se incrementa todavía más.

Ironías de la vida, SICAV y dimisiones

El acrónimo SICAV, sociedad de inversión de capital variable, se asocia en el imaginario popular con 1%, fraude y ricos. Por esa razón, al descubrir el eurodiputado Willy Meyer que su plan de pensiones en el Parlamento Europeo estaba invertido en una SICAV luxemburguesa, se ha visto obligado a dimitir. ¿Todo esto tiene algún sentido?  Pues, desde un punto de vista fiscal bastante poco sentido, o casi ninguno.

Hace algunos años, cuando era portavoz de la Organización de Inspectores de Hacienda (IHE)  escribí en Público que una reforma de las SICAV era necesaria, / . Sigo pensando básicamente lo mismo, que es algo diferente que demonizar un instrumento financiero. Conviene recordar los principios básicos: una SICAV es una institución de inversión colectiva. Además, una SICAV es transparente. Lo primero es un desideratum, lo que debería ser; porque como casi todo el mundo sabe hay muchas SICAV que no son realmente colectivas, y que las controla una sola persona o familia.

La ley española exige 100 partícipes o inversores, lo que garantiza que una institución es realmente colectiva. Sin embargo, este número de partícipes se puede conseguir contratando partícipes de pajas, inversores puramente nominales o ficticios. En el argot a estos inversores se les conoce como “mariachis”. A veces, incluso, estos inversores de paja ni siquiera son conscientes de serlo; simplemente, alguien ha dado la orden de invertir en su nombre. Esto es lo que descubrieron algunos de mis compañeros cuando en 2005 hubo un plan masivo de inspección a las SICAV: muchas de ellas no eran realmente colectivas, y por consiguiente, no debían estar tributando al 1% sino al 35%, que era entonces el tipo general del impuesto de sociedades.

En fin, como tantas otras cosas eso cambió el 30 de junio de 2005, día en el que ocurrieron un par de cosas importantes en el Congreso de los Diputados: Se aprobó el matrimonio gay, y con muchísima menos cobertura mediática, el PP, PSOE y CiU acordaron traspasar la competencia para inspeccionar a las SICAV de la Inspección de la Hacienda a la CNMV. Posteriormente, el Tribunal Económico Administrativo Central hizo en la práctica retroactivo este cambio de competencia. Esto significó que se anularon las actas, que muchos millones de euros no se cobraron;  y que el control de la CNMV fue distinto. Cuando este organismo consideró que una SICAV no tenía cien partícipes, le dio un plazo para que los reuniese.

En fin, muchos inspectores consideramos que el control fiscal en un Estado de Derecho debe corresponder a las instituciones fiscales, no a la CNMV, ni al servicio veterinario de la Armada, sino a la Agencia Tributaria, y dentro de ella a la Inspección de Hacienda. Por supuesto, está en las propuestas que la IHE ha presentado para reformar nuestro sistema fiscal  (página 134 y siguientes), aunque como en otras cuestiones esenciales de la lucha contra el fraude, de momento sin mucho éxito.

¿Esto quiere decir que las SICAV son un paraíso fiscal? Pues no. Lo que caracteriza a una SICAV en España es que es transparente: todo el mundo sabe quién es el inversor que tiene una participación significativa en cada SICAV. Eso lo diferencia de un paraíso fiscal que es fundamentalmente un lugar oscuro donde no se sabe quién invierte, ni mucho menos cuánto. Lo que sí son las SICAV españolas es transparentes.

Sin embargo, el de las SICAV sí que se supone un privilegio fiscal si las instituciones no son realmente colectivas. Si usted es un pequeño inversor y compra una participación a un fondo de inversión, o entra en el capital de una SICAV, pierde todo el control de su dinero. Si el fondo o la SICAV ganan dinero, efectivamente pagan el 1%, pero usted ha perdido todo el control de su dinero. Naturalmente, usted puede recuperar el control de su dinero vendiendo. Sin embargo, en ese momento, el Fondo o la SICAV le retendrán los impuestos sobre la renta que correspondan a su plusvalía. Si la SICAV es un 99% suya, usted hará lo que quiera, que normalmente consistirá en no repartir dividendos y diferir indefinidamente la tributación. Si quiere comprar algo, siempre puede hacerlo a nombre de la sociedad, que es suya. A mí me parece legítimo que el dueño de una sociedad haga lo que quiera con ella; pero en ese caso, debería pagar los impuestos normales y no un tipo privilegiado del 1%. Las excusas que se ponen para no cambiar esto y una explicación más detallada la pueden encontrar en mi libro “¿Hacienda somos todos? Impuestos y Fraude en España (Debate)

Éste es el origen y la explicación de por qué para muchos españoles, SICAV se equipara con fraude y ricos. ¿Cuál es el problema de que muchos eurodiputados hayan constituido una institución de inversión colectiva? Moralmente, se puede objetar que gente que tiene un sueldo bruto superior a 8.000 Euros al mes, encima se les complemente, también con dinero público con un euro por cada dos que pongan en su plan de pensiones. Sin embargo, desde un punto de vista fiscal no parece haber mucho truco. Si cualquiera de ustedes aporta a un plan de pensiones, también se deducirá; eso sí usted no podrá tocar el dinero hasta que se jubile. Por otra parte, los fondos de pensiones pagan un tipo del 0% (sí, más bien no pagan el impuesto de sociedades). Al igual que las SICAV o los fondos de inversión, los fondos de pensiones son un instrumento neutro de inversión. Si usted finalmente cobra menos de lo previsto, es que su gestora no ha invertido bien, o le ha cobrado muchas comisiones. No mire a los impuestos porque no hay.

La SICAV luxemburguesa del Parlamento Europeo era colectiva: contaba con muchos inversores reales. Esta SICAV apenas pagó impuestos; pero aún menos hubiese pagado un fondo de inversión o un fondo de pensiones cualquiera en España. El Parlamento Europeo ha señalado que el dinero que pague esta SICAV, que según las informaciones, no se puede recuperar hasta que el eurodiputado cumple 63 años; está sometido a los impuestos nacionales. La única duda que surge es si el Parlamento Europeo y la SICAV informan a las Haciendas nacionales, que supongo que es así; pero ésa no es una responsabilidad de los partícipes.

En fin, no deja de ser  surrealista que la única dimisión que recuerdo en los últimos tiempos por motivos de impuestos se deba a las SICAV; pero no de un millonario por no pagar sino de un político. Para más inri, la dimisión del político, ni siquiera es por votar un régimen fiscal privilegiado, sino  por no poder explicar que ahorra, poco o mucho, para su pensión con la misma fiscalidad que cualquier español. En fin, son ironías de la vida que demuestran que a algunos legisladores debería aprender algo más de impuestos, aunque sólo sea para conservar el puesto.

 

Dinero e impuestos en la lucha contra la corrupción

Éste es el contenido, convertido a artículo con algún enlace, de mi intervención en las jornadas de  www.accors.es con mi agradecimiento a su Junta Directiva, presidida por Elena de Vicente, por invitarme, a los brillantes juristas con los que compartía mesa, Elisa de la Nuez, Andrés Martínez Arrieta, Esteban Mestre, María Victoria Romero y la periodista, y presidenta de FAPE, Elsa González; pero sobre todo a un público numeroso y muy preocupado por la lacra de la corrupción.

 Cuando se abordan los delitos relacionados con la corrupción, que tanto preocupan, y con razón, a los españoles, es bueno no olvidar una cuestión básica: estos delitos se relacionan siempre con el dinero. Evidentemente, la corrupción es voluntaria. Esto quiere decir que hay personas que, en un momento dado, deciden ser corruptas. En este sentido, la educación es una cuestión clave para prevenir la corrupción. Por otra parte, además de la cuestión moral está la legalidad. Una leyes que se cumplan y que dificulten los comportamientos deshonestos son otro de los pilares básicos en la lucha contra la corrupción. Sin embargo, otra evidencia es que los corruptos no quieren recibir su sanción, y como todos los delincuentes procuran no ser descubiertos.

Todas estas cuestiones son muy evidentes, pero no siempre se sacan las conclusiones. La más importante y directa de todas es que un punto clave para disminuir la impunidad de los corruptos es seguir el rastro del dinero. Esto no siempre es sencillo; de hecho, a menudo es muy complicado. En España, todos los pequeños casos de corrupción, e incluso alguna de las grandes tramas, están ligadas a los famosos “Bin Laden” o billetes de 500 Euros. Cuando en los años de la “Burbuja” nos sorprendíamos de la cantidad de billetes de 500 que estaban circulando por España, muchos lo asociaron con el fraude fiscal. Esta implicación es probablemente cierta, pero también está claro que esta anormal demanda de billetes de alta denominación tenía mucho que ver con la corrupción: lógicamente, los corruptos no querían dejar rastro.

En los grandes casos de corrupción siempre aparecen “paraísos fiscales”, es decir territorios donde existe secreto bancario blindado y opacidad. A menudo estos territorios tienen también bajos impuestos pero esto no es lo más relevante. De hecho, el término “paraíso fiscal” proviene de una mala traducción del inglés tax haven, refugio fiscal. Como expliqué en un reciente artículo en El Mundo  no estamos ante un paraíso en materia de impuestos (lo que sería un tax heaven) sino ante un refugio de los delitos. En este sentido, que Accors haya defendido, como una de sus propuestas clave para lucha contra la corrupción, la eliminación de los paraísos fiscales es un gran acierto.

Por otra parte, como señalaba un fiscal anti-corrupción: “los paraísos fiscales no están lejanas islas con cocoteros, sino en el Paseo de la Castellana”. El dinero no se traslada a los paraísos fiscales en maletines sino a través del sistema financiero. Esto quiere decir que un mayor control de las entidades financieras, obligando a que las mismas informen de la actividad de sus filiales en paraísos fiscales, es otra medida indispensable en una estrategia global contra la corrupción.

Incluso, aunque el efectivo es muy difícil de rastrear, finalmente se acaba ingresando en un banco. Por otra parte, cuando se quiere disponer de efectivo para hacer operaciones ilegales, a menudo el dinero también se saca del banco. Esto quiere decir que un seguimiento de las operaciones de entrega y retirada de efectivo en los bancos es muy relevante para descubrir casos de corrupción. Por ejemplo, éste fue el sistema para descubrir el famoso caso “Palau”: ¿Qué hacían fundaciones supuestamente benéficas con ese trasiego de billetes de alta denominación? Ésta es la parte positiva que poca gente conoce. Sin embargo, aún menos gente conoce que en este caso ha habido muchos corruptos que han quedado impunes porque varias entidades financieras habían perdido la documentación. Un amigo asesor fiscal, Esaú Alarcón y yo lo contamos hace unos meses, también en El Mundo:  Por cierto, para más inri a estas entidades financieras las habíamos rescatado con dinero público.

Esto demuestra que poder seguir el rastro del dinero es clave para obtener pruebas. Por cierto, otra perogrullada es que para poder condenar en un Estado de Derecho se necesitan pruebas. A menudo, conseguir pruebas de la corrupción es muy complicado; pero si no se investiga, no se obtendrán pruebas. En este sentido, que pese a las reiteradas demandas de la Organización de Inspectores de Hacienda  (medida 1, página 4) no se incluyese como colectivos de riesgo dentro de los sucesivos planes de control tributario a determinados colectivos como concejales o gerentes de urbanismo, para que fuesen objeto, por lo menos en algunos casos, de inspecciones en profundidad.

En este sentido, el establecimiento de un tipo penal de enriquecimiento injustificado de los cargos públicos es una buena idea. Sin embargo, aún mejor es simplemente un programa de inspección obligatoria de la situación patrimonial de algunos cargos públicos; porque como señala reiteradamente una de las editoras de este blog, Elisa de la Nuez, tener buenas leyes es importante, pero aún más es que estas leyes se cumplan.

Todo esto no es precisamente novedoso. La lucha contra la mafia, que no deja de ser una forma extrema de corrupción, ha seguido en los países avanzados esta estrategia. De hecho, uno de los grandes golpes fue el encarcelamiento de Al Capone, por delito fiscal. No es que el famoso gánster no hubiese cometido muchos más delitos, es que fue lo que Elliott Ness, que no era un policía sino un inspector del IRS (Agencia Tributaria estadounidense), y su equipo consiguieron probar.

Esto sigue siendo así. Una de las preguntas más inteligentes que me han formulado es: ¿Por qué en todos los casos de corrupción los imputados sólo admiten haber cometido delito fiscal? Por supuesto, hay un menor reproche social al delito fiscal que a otros delitos. Sin embargo, también es cierto que los imputados sólo admiten aquello que consideran que les van a poder probar sin ninguna duda. Esto quiere decir que el delito fiscal es, o más bien debería ser, un instrumento clave no sólo en la lucha contra el fraude fiscal, sino contra toda la corrupción económica. Por esa razón, la amnistía fiscal ha sido tan negativa y desmoralizadora, porque se ha asociado con la situación fiscal de muchos presuntos corruptos. De todos estos temas trato en mi libro “¿Hacienda somos todos? Impuestos y fraude en España (editorial Debate), porque los impuestos y el fraude no sólo tienen que ver con la economía, sino también y mucho con la política y la corrupción.

 

 

¿Podrá el Gobierno actual cuadrar el círculo de la financiación regional?

“…El corazón humano está siempre pluralmente solicitado. ¿Es acaso posible unificar esa variedad de llamadas, incitaciones, deseos, o sería justamente intentar cuadrar el círculo?”.

Alvaro Pombo. La  Cuadratura del Circulo

Con el telón de fondo de la actual situación de crisis en la Unión Europea y en España, aludo brevemente a continuación a los parámetros relevantes en un  proceso de  revisión del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas en España y cuestiono su viabilidad inmediata. Esta revisión, además de resultar obligatoria conforme a la legislación actual (LOFCA y  normativa de desarrollo) que establecen su revisión  quinquenal  (el actual sistema data del año 2009), forma parte del conjunto de medidas ya comprometido por el Gobierno de España.

Adelanto ya aquí que en todos estos parámetros concurren las mismas circunstancias de incertidumbre y de expectación, que aunque puedan resultar  estimulantes desde una perspectiva meramente intelectual, ofrecen inconvenientes serios desde el punto de vista de la previsibilidad económica y de la seguridad jurídica.

 

Política  de estabilidad. Difícil “lucha contra el déficit”  en España

El proyecto europeo de implantar una moneda única (el euro) fue precedido en 1997 por  un Plan de Estabilidad y Crecimiento (PEC)  del que se derivaba un compromiso de los Estados miembros de la Eurozona de limitar  los déficits públicos a un determinado porcentaje del PIB. Una vez implantado el euro (años1999/2000)  España adoptó su primera Ley de estabilidad presupuestaria (año 2001).

Al estallar posteriormente la crisis económica (2008) derivada más tarde en crisis financiera  y ante la perspectiva  de “rescates financieros”, Europa endureció sus  exigencias. Ello “obligó”  en España a una reforma del art. 135 de la Constitución(año 2011), seguida de la aprobación de una nueva “Ley de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera” (año 2012). Esta Ley   afecta a todo el sector público, fija una serie de objetivos en materia de  ingresos, gastos, deuda y déficit y establece un sistema de control del cumplimiento de los mismos.

En la actualidad los Estados de la Eurozona (salvo excepciones concretas) se han comprometido a respetar el límite máximo de déficit admisible del 3% de su  Producto Interior Bruto (PIB). El Estado español – dada la situación generada por el reciente rescate de la banca- ha pactado  con la UE un calendario específico de aproximación al objetivo final consistente en: año 2013 (6,5%), año 2014 (5,8%), año 2015 (4,2%) y año 2016 (2,8%). En  el año 2013 se ha alcanzado una cifra de déficit global  del 6,6%, esto es una décima más de lo permitido.

A su vez el objetivo global del Estado se desagrega en objetivos referentes a Administración Central, Comunidades Autónomas, Ayuntamientos y Seguridad Social. En el año 2013 el  Consejo de Política Fiscal y Financiera asignó por primera vez un objetivo de déficit asimétrico a las diferentes CCAA. De las 17 CCAA solamente 7 han incumplido el objetivo en 2013 son : Navarra, Cataluña, Aragón, Castilla la Mancha, Comunidad Valenciana y Murcia.

En el bienio 2014-2015 España habrá de  afrontar el mayor esfuerzo de reducción del déficit, Ofrece serias dudas de que pueda alcanzarse el objetivo propuesto si se tiene en cuenta   la continuada caída de la recaudación de los impuestos que se viene produciendo  desde el inicio de la crisis, y el mantenimiento (eventual incremento) del nivel de gasto, sin que se hayan adoptado por el Gobierno medidas estructurales de reducción / supresión de gastos superfluos.

En análogo sentido la Fundación de las Cajas de Ahorro (FUNCAS) en un reciente artículo publicado en  Cuadernos de Información Económica,  advierte que el cumplimiento del objetivo de reducción del déficit público requerirá medidas de ajuste adicionales para poder afrontar factores que dificultan el proceso de consolidación fiscal. Entre ellos contempla los siguientes: las elevadas previsiones de crecimiento económico para los años 2016 y 2017, la tendencia al alza de los gastos de pensiones, las dificultades para continuar reduciendo el gasto autonómico y el riesgo de que se aplace la realización de ajustes fiscales comprometidos por la administraciones autonómicas y locales ante la proximidad de las elecciones en  2015.

Por otra parte el citado estudio prevé que la deuda pública española alcanzará cotas máximas en 2017, situándose en el 104% del PIB, un 10% más que al cierre de 2013 en que  alcanzó el 94%  del PIB.

 

Reforma fiscal en España. Bajada de impuestos meramente “anunciada”.

Desde la llegada al Gobierno del Partido Popular (2111-12) se han adoptado medidas de incremento de los diferentes impuestos y sin embargo no se han traducido en un incremento de recaudación. Ante tal circunstancia se hace  inexcusable una reforma en profundidad del sistema tributario en su conjunto que además ha de acompasarse  con la revisión correspondiente del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas.

Diversas instituciones y organismos internacionales han expresado la conveniencia y/o necesidad de acometer esta tarea formulando recomendaciones concretas al respecto. El Gobierno español se comprometió con “la Troika” (Comisión UE, FMI y BCE) a presentar dicha reforma en  fecha Marzo 2014. Estamos ya en Junio  y tal compromiso no se ha cumplido todavía.

Es cierto que un “Comité de expertos” designado al efecto por el Gobierno ha rendido su informe siguiendo en gran medida las “recomendaciones” anteriores , sin embargo tanto el propio Ministro de Hacienda como un importante sector de opinión han manifestado su discrepancia en cuanto a aspectos concretos (“devaluación fiscal”) o su enfoque global (favorecer a las rentas del capital o grandes fortunas en detrimento de las rentas salariales, mantenimiento de las previas subidas de impuestos y aplazamiento de las  anunciadas rebajas) .

Más recientemente el FIM ha formulado recomendaciones en el sentido de rebajar el Impuesto de Sociedades e incrementar el IVA, a propósito de las cuales el Ministro de Economía ha manifestado su discrepancia.

En definitiva  la reforma anunciada se mantiene en la bruma de la indefinición en cuanto a contenidos (medidas concretas) y calendario de su efectiva implantación (sin duda condicionada ya por las pasadas  elecciones europeas y por las futuras  citas electorales previstas para 2015 y 2016).

 

Revisión del sistema de financiación de las CC.AA.  ¿Un “sudoku”político-fiscal ?

Fue el ex ministro Solbes quien utilizó esta expresión para referirse a la difícil combinación  de cálculos financieros y exigencias políticas que han venido concurriendo en el diseño del actual sistema y en el reparto de los recursos  asignados a tal fin. Si a ello se añade la puja de algunas CCAA para obtener más competencias y recursos (en algunos casos hasta al extremo de pretender “regímenes especiales de concierto” e incluso la “secesión”)  podemos dimensionar el volumen de ese quebradero de cabeza. Incluso en el terreno meramente técnico el actual sistema resulta de gran complejidad:

  • Plantea problemas el cálculo de las “necesidades de gasto” de las CC-AA. carente de rigor.
  • Plantea problemas la fijación del nivel suficiente de “cesión de tributos” del Estado a las CCAA” y los impuestos concretos y competencias tributarias en que debe concretarse la cesión.
  • Plantea problemas la profusión de “Fondos LOFCA” con cargo a los cuales se financian las transferencias que garanticen la cobertura igual  de los servicios prestados a los ciudadanos y la corrección de los desequilibrios entre las diferentes regiones, así como los criterios (indicadores) que se manejan para  su asignación.
  • Plantea problemas sus resultados, dando lugar a controversia las pretensiones de solidaridad u ordinalidad entre regiones  esgrimidos por unas y otras.

A todo ello hay que añadir la “discriminación” que ha supuesto tradicionalmente el mantenimiento fuera del sistema común  de financiación el “régimen foral concertado “ del País Vasco y Navarra y  el nuevo desafío planteado por el Presidente de la “Generalitat” de Cataluña en  favor de una Hacienda propia y de una eventual secesión.

 

Un nuevo Marco Regional y Financiero en la UE.

Desde 1986  año en que España  se adhirió a las Comunidades Europeas se ha venido beneficiando  de modo  sustancial de recursos financieros –Fondos Estructurales y Fondos de Cohesión- de la hoy Unión Europea.

Dicha situación se ha visto afectada más tarde, por las recientes incorporaciones ala Uniónde países del Este europeo con  nivel de renta “per cápita” inferior a la media europea y por  las exigencias de austeridad derivadas de la actual crisis económica.

Ello se ha traducido, para el período 2014-2020, en una modificación de los criterios de selección de regiones susceptibles de beneficiarse (“mapas de elegibilidad”-) de los Fondos  de Cohesión (de los que quedan excluidas las regiones españolas) y de los Fondos Estructurales (en los que se prevé  van a participar Extremadura, Andalucía, Murcia y Castilla la Mancha). En ese mismo período la UE invertirá en las regiones españolas  un total de 28.560 millones de euros.

Por otra parte conforme a este Nuevo Marco  la inversión no atenderá principalmente a consideraciones geográficas o territoriales  como venía ocurriendo con anterioridad, sino que se concentrará en proyectos que atiendan a la creación de empleo, competitividad, crecimiento económico, calidad de vida y desarrollo sostenible. Todo ello en ejecución de la “Estrategia Europea2020”. Se trata pues de un cambio e enfoque de la política regional europea a cuyas nuevas reglas habrá que adaptarse.

 

CONCLUSIÓN. Todos los elementos y variables antes descritos están imbricados entre sí e implicados en un proceso de revisión del sistema de financiación de las CCAA, ya sea como términos de referencia, ya sea como parámetros determinantes, sin que pueda descartarse incluso que se precisen reformas en  la Constitución Española de diverso  alcance. Pues bien,  abordar un proceso de tal complejidad técnica y carga política es una tarea ardua, que requiere por parte del Gobierno central, que ha de pilotarlo en una situación actual de incertidumbre , un nivel de autoridad y de capacidad negociadora de la que quizás carece en estos momentos en estos momentos , desgastado como está por los  “recortes sociales” practicados ante la crisis, con un mermado apoyo electoral en las recientes elecciones europeas  y con nuevas citas electorales en ciernes . Por tanto , auque pueda resultar frustrante , no resulta aventurado prever un escenario en el que sea el propio Gobierno actual el que proponga una prórroga de la vigencia  del actual sistema común de financiación de las CCAA y el aplazamiento  del inicio del proceso para su  revisión , lo que exigiría ser aprobado mediante Ley.

¿Publicar balanzas fiscales? ¡No, por favor!

Una balanza fiscal es la diferencia (saldo positivo o negativo) entre los ingresos por los impuestos cobrados por el Estado en una Comunidad Autónoma y los gastos, transferencias e inversiones que el Estado realiza en esa Autonomía.

Hay diversos métodos para calcular este saldo; los más utilizados son el de “Flujo Monetario” que valoran el saldo en función del autonomía donde se realiza el gasto y el de “Coste-Beneficio”, que lo valora en función del bienestar de los ciudadanos de las distintas autonomías que les afecte ese gasto.

Para entenderlo, una inversión en un tren de velocidad alta entre Zaragoza y Bilbao la apuntamos en Aragón y en Vizcaya, ¿y por qué no en La Rioja?, pues pasa este tren por aquí también. ¿Y dónde apuntamos la pensión que cobra mi vecino del 6º, que ahora vive en Logroño pero que nació en Salamanca y estuvo media vida trabajando en San Sebastián? Y eI Impuesto de Sociedades, que grava los beneficios de las empresas, donde lo apuntamos, ¿dónde la empresa tiene su sede o en las autonomías dónde se han vendido los productos y generado los beneficios?

En función de quién lo calcule tendremos distintos saldos. Por lo que lo importante no es si estamos de acuerdo en el método, si no en lo que queremos medir. Discutir sobre los distintos métodos es un dialogo de sordos, es un debate torticero, de política rastrera. No es un debate ni técnica ni económicamente serio.

Cuando se realiza una investigación se tiene en cuenta que queremos medir y entonces buscamos el método adecuado. No se debe hacer al revés, pues la investigación saldrá siempre sesgada, !a favor de quien paga¡

Además este debate de las balanzas fiscales es una falsedad, una mentira, ya que la conclusión es siempre la misma: las Autonomías cuyas empresas y ciudadanos generan más riqueza siempre tienen un saldo negativo, es decir aportan más que lo que reciben, mientras que las autonomías cuyos ciudadanos generan menos riqueza tienen un saldo positivo, es decir reciben más de lo que aportan. Esta la base de una de las funciones más importantes de los Estados modernos: la distribución de la riqueza y la renta entre sus ciudadanos. Como ejemplo, en España se ha recibido de Europa en 25 años más dinero que toda Europa con el Plan Marshall. Y esta ingente cantidad de dinero la hemos recibido para que nos acercáramos a la renta media europea.

Ya puestos, ¿por qué no realizar una balanza fiscal entre Logroño y Alcalá de Henares, para saber qué ciudad aporta menos impuestos y cual recibe más inversiones.  Pero hacerla sería una enorme majadería y una gran estupidez.  Y esta es la trampa de las balanzas fiscales, que tan bien manejan los nacionalistas catalanes: No son los territorios los que pagan los impuestos, son las personas y las empresas. No merece la pena hacer balanzas fiscales.

En mi opinión el Gobierno meterá la pata si publica las balanzas fiscales o “sistema de cuentas públicas territorializadas” como eufemísticamente quiere llamarlas ahora. Les da bola a los nacionalistas y a los mini nacionalistas, cantonalistas o regionalistas.

Ya que yo pago mis impuestos como ciudadano, podría tener algún sentido económico que me calcularan una balanza fiscal a nivel personal.Para saber si lo que aporto es más que lo que recibo. En fin, que si cuantas veces fui al médico a curarme las malditas anginas, que cuántos Kms. de asfalto desgasto cuando voy a trabajar, que porqué subvencionar el autobús si yo no lo uso,… Así tendría motivo de conversación para ciscarme en el gobierno si el saldo me da negativo. Ah, pero si se la hacen al presidente de Mercadona, su saldo saldría muy negativo. Lógicamente, pues su renta es mucho mayor que la mía.

Pero la conclusión seria siendo la misma. Quien más tiene más paga. Ningún gobierno haría balanzas fiscales personalizadas, porque es una tontería. Una majadería supina. Se da por supuesto que los ciudadanos aportan en función de su capacidad, de manera progresiva, y reciben según su necesidad. ¡Es la solidaridad económica entre ciudadanos contribuyentes!

No podemos eliminar la función básica de cualquier estado moderno: la redistribución de la riqueza y la renta entre sus ciudadanos. Si el Gobierno del PP publica las balanzas fiscales les seguirá el juego a los secesionistas catalanes. No publiquen las balanzas fiscales. Porque que el mantra “Espanya ens roba” no es cierto.

Sobre sabios, expertos y…políticos

Ha venido ocupando un espacio importante en los medios de comunicación la entrega al Gobierno por la Comisión de Expertos, creada al efecto, de un Informe para la reforma del sistema tributario. Sin embargo, los resultados no han sido tan llamativos como la ocasión merecía. Para empezar, la palabra que designaba el objetivo de la Comisión, “reforma”, aunque en sí misma sólo significa innovación o mejora, sin más especificaciones sobre su profundidad, unida a la palabra “sistema” parecía augurar una transformación bastante notable en los diferentes impuestos existentes o en su forma de cálculo. Pero nada de eso aparece en un Informe que está preso de un notorio afán continuista, especialmente en lo que respecta al rechazo de cualquier modificación que pueda ocasionar una disminución de los ingresos públicos.

El Informe no cuestiona el nivel del gasto público en España y, así, la suficiencia recaudatoria para subvenir a unos gastos públicos anquilosados se convierte en la clave de bóveda del sistema, todo ello al servicio de los objetivos de déficit público conforme a las exigencias de la UE; lo cual, evidentemente, no es ninguna novedad respecto del estado de cosas actual. Por otro lado, es cuestión también digna de mención que la Comisión se desentienda totalmente de cualquier objetivo en términos de mejora de la “equidad vertical” de la sociedad española, aduciendo que eso es cosa del gasto público y no de los ingresos; y ello a pesar de la evidencia de deterioro de los índices de desigualdad en España en los últimos años (aquí).

Los objetivos secundarios de la propuesta reformista, tras el principal de mantener a toda costa los ingresos del Tesoro, pasan a ser, por un lado, la neutralidad impositiva, bajo la convicción de que la economía será más competitiva cuanto menos sesgadas sean las decisiones de los agentes privados por motivos tributarios, y, por otro lado, el crecimiento económico, mediante la movilización de dos factores principales: el fomento del ahorro (y la atracción de capitales) y la activación de la mano de obra actualmente desempleada. La contribución del sistema tributario a la estabilización de la economía sólo se apunta muy de pasada mediante los objetivos prioritarios de “consolidación fiscal” (es decir, reducción del déficit público, en los términos de los compromisos con la UE) y la opción por los estabilizadores automáticos que deberían sustituir, según la Comisión, a la acción discrecional del Gobierno.

Habrá tiempo para ir comentando con detalle algunos aspectos destacables del Informe. En este post me limitaré a comentar las cuestiones generales a mi entender más llamativas. Y la más de todas, especialmente tratándose de un Informe que procede de “expertos”, es que las propuestas del Informe no nacen de reflexiones teóricas sobre los tributos en el mundo de hoy, sino que las fuentes básicas de las que beben sus autores son las recomendaciones ya muy conocidas hechas por los Organismos internacionales (OCDE, Consejo Europeo, Comisión Europea y FMI), además de tomar acríticamente como modelo tributario lo que ocurre en el resto de países de la UE, diseñando la reforma más como una convergencia con esos estándares medios europeos que como un planteamiento novedoso en cuanto a sus fundamentos teóricos.

La Comisión ha apreciado dos diferencias fundamentales entre nuestro país y la media de la UE. La primera de ellas, que en España el peso recaudatorio del IVA e Impuestos Especiales es algo inferior a la media de la UE, por lo que en una primera proyección las propuestas del Informe van en la línea de incrementar un 1% del PIB el peso de los impuestos indirectos y disminuir el mismo 1% del PIB en los impuestos directos; como se ve, un trasvase realmente nimio en términos globales (aunque pueda llegar a ser relevante para algunos tipos de renta, los grandes beneficiarios de ese trasvase). En segundo lugar, se constata que en España hay un mayor peso de las cotizaciones sociales y, muy especialmente, la parte que va a cargo de la empresa; por ello, como segunda proyección, se propone una disminución de tres puntos en dichas cotizaciones (1% del PIB) y un correlativo incremento del 1% del PIB en imposición sobre el consumo. En ambos casos, con mantenimiento de la cuantía de los ingresos.

Una segunda cuestión llamativa del Informe es la tensión que se revela a lo largo de todo él entre la propugnada neutralidad impositiva y la cruda realidad de la necesidad de subvenir a la financiación del gasto público de la manera más cómoda y eficaz; y el pertinaz sesgo en resolver la tensión con medidas dirigidas recaudar la mayor cantidad de la manera más rápida y cómoda posible.

El juego combinado de los límites que imponen las posibles opciones de deslocalización de recursos económicos atraídos por los sistemas fiscales de nuestro entorno más benévolos y la mano de hierro de unos niveles intocables de gasto público y obligaciones de déficit, acaban por desviar la mayor parte del esfuerzo tributario hacia bienes y rentas “cautivos”: los inmuebles y las rentas del trabajo, de profesionales y de empresarios individuales, para liberar de carga tributaria a las rentas del capital y los beneficios empresariales.

Finalmente, el Informe parece que piensa ser aplicado por el Gobierno con la frivolidad con que se hace política en España: se usará como coartada para las medidas que interese tomar y se dejará en el cajón cuando las propuestas del Informe no convengan al momento político y a los intereses del grupo gobernante. Pongo un ejemplo clamoroso de lo que puede ser una práctica que me temo que va a ser habitual. En general, como he dicho, el Informe postula una mayor neutralidad fiscal. Así, en referencia a las cotizaciones sociales podemos leer: “De ahí que la Comisión proponga que, en lugar de continuar aplicándose bonificaciones poco discriminadas en las políticas de empleo, se deba establecer una definición muy estricta respecto a tales bonificaciones“.

Pues bien, pocos días antes de la presentación en sociedad del Informe, el Presidente del Gobierno, en un golpe sorpresa publicitario en el debate sobre el Estado de la Nación anunció una “tarifa plana” de cotizaciones sociales para nuevas contrataciones, claramente discriminatoria, pues distorsiona los costes de la mano de obra según un criterio tan arbitrario como es el momento de su contratación. ¿Tiene sentido implementar medidas en sentido contrario al que previsiblemente la Comisión va a proponer, en vez de esperar al Informe y seguir sus propuestas? La conclusión es evidente: el Gobierno va a seguir guiándose por la inmediatez del calendario político, en su provecho y beneficio electoral. Que es lo de siempre, pues la maraña de exenciones y bonificaciones distorsionadoras que la Comisión rechaza con tanto ahínco y propone desbrozar, no es producto tanto de un sistema tributario obsoleto que haya que reformar radicalmente, sino de las innumerables medidas discrecionales (y hasta muchas veces arbitrarias) a que tan aficionados son todos los Gobiernos que en el mundo han sido.

El IVA y la reforma fiscal. Instrucciones de uso

“…Todo esto fuera bien escusado, respondió Don Quijote, si a mí se me acordara de hacer una redoma del bálsamo de Fierabrás, que con sólo una gota se ahorraran tiempo y medicinasLuego me darás a beber solos dos tragos del bálsamo que he dicho, y verásme quedar más sano que una manzana…” El Quijote Cap. X.

  Los orígenes

En la situación actual de crisis y ante la perspectiva de una reforma fiscal hay dos preguntas de actualidad: La primera es si la subida del Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA) es suficiente para combatir el déficit en las cuentas públicas. La segunda si  tiene sentido compensar el  incremento del IVA con una correlativa disminución de las cargas sociales. Para responderlas conviene  hacer una breve referencia  histórica.

En el año 1986 España se adhirió a las Comunidades Europeas e implantó IVA. Las  autoridades comunitarias exigieron tal implantación por su  neutralidad en el comercio entre Estados miembros al no incorporarse al precio de los productos y por afectarse un 1% de su base imponible al presupuesto de ingresos  comunitario.

Hace tiempo sin embargo que el IVA rebasó el ámbito europeo y hoy es ya un “impuesto global” vigente en gran numero de países. Esto se explica por razones  técnicas y, sobre todo , por su gran capacidad recaudatoria dada la amplitud de su base imponible, así como por la simplicidad en su gestión. No es de extrañar pues que cualquier legislador tributario o Ministro de Hacienda recurran  a este impuesto en situaciones de importante y/o urgente necesidad financiera. En los países de la UE- se observa a lo largo del tiempo una tendencia al alza en el impuesto instrumentada  mediante incrementos en sus tipos de gravamen.

Nuestro país tampoco ha sido ajeno a este fenómeno. Desde que el IVA se estableció en España el “tipo general” se ha modificado al alza en cinco ocasiones, pasando desde el 12%  hasta el 21 %. , lo que ha supuesto a lo largo de todo el período un incremento del 75%.  En la actualidad el tipo medio español ha alcanzado ya el nivel medio europeo .

La situación es distinta en cuanto a los tipos reducidos. La normativa comunitaria  permite que, para determinados bienes y servicios incluidos en una  “lista cerrada“,  pueda aplicarse un “tipo reducido” de un mínimo del 5%. No obstante algunos países -caso de España, Francia o Italia- pueden aplicar además un “tipo superreducido” inferior que en el caso español es del 4%. Excepcionalmente algunos países – Irlanda, Malta y Reino Unido- pueden aplicar un tipo 0% a determinados productos.

Crisis y ajustes fiscales

Ofrecen especial interés las dos últimas subidas de IVA realizadas en España (en 2010 con gobierno del PSOE y en 2012 con gobierno del PP) por su proximidad en el tiempo,  por haberse producido en el contexto de “la crisis” y, finalmente por que quizás sean precedentes de medidas análogas en el futuro.

En la Ley de Presupuestos para 2010 el Gobierno socialista incrementó en dos puntos el tipo general del IVA, lo que dio lugar a un llamamiento a la rebelión fiscal por la militante del Partido Popular a la sazón Presidenta de la Comunidad de Madrid. Según el Gobierno socialista tal medida fue insoslayable, no para introducir mejoras de técnica tributaria, sino por exigencias perentorias de consolidación fiscal planteadas por la UE , el FMI y en general por los  mercados financieros.

En el año 2012 , con Gobierno del Partido Popular en el poder como resultado de las elecciones generales de Noviembre  2011 , se aprobó una subida generalizada de tipos de IVA y ello a pesar del compromiso de bajar los impuestos contenido en su programa electoral. Su resultado fue que el tipo “general” pasó del 18 al 21 %, el “reducido” pasó del 8 al 10%, mientras que el tipo “super-reducido “ se mantuvo en el 4%. Según el Gobierno tal medida fue indispensable, no por razones  técnicas, sino para afrontar una insostenible situación de déficit heredada del Gobierno socialista anterior. Ulteriormente se han aprobados medidas que han supuesto una resignación a tipos más altos para determinados  bienes y servicios.

Hacia una  reforma fiscal

Como  he indicado antes el recurso al IVA, en circunstancias de avidez de financiación, se explica por su potencia recaudatoria, y por ser fácil la instrumentación practica de las subidas. Por ello en tiempos difíciles el IVA suele ser el remedio al que a cualquiera se le ocurre acudir para abordar los problemas del momento. Nada hay en ello de especialmente original.

Sin embargo en el caso de España los problemas actuales son de mayor alcance, tras más de cinco años de severa crisis económico-financiera -con cifras de paro y endeudamiento insostenibles y con dificultad para cumplir los sucesivos objetivos de déficit público exigidos por la Unión Europea- ya nadie discute la necesidad  de reformar el sistema tributario español en su conjunto  A ello se ha comprometido el Gobierno ante la UE, y a tal efecto se nombró la comisión de expertos encargada de diseñar las grandes líneas de la reforma.

Las  consideraciones anteriores sirven para apreciar mejor las diferentes recomendaciones  –a veces perentorias y en la mayor parte de los casos arropadas bajo el manto de una necesaria “consolidación fiscal”–  formuladas tanto  por la UE, el BCE, el FMI, como por los mercados financieros.

Pues bien, me parecen explicables y lógicas las recomendaciones hechas a España de  reforma del sistema tributario en su conjunto para afrontar los problemas de financiación con perspectiva de futuro. Sin embargo, estimo que no lo son tanto las medidas referidas exclusivamente al IVA, ya consistan en incrementos de tipos de gravamen, o en combinar simultaneamente subida de IVA y correlativa bajada de cotizaciones a la Seguridad Social como medida de alcance coyuntural.

Creo que hacer pivotar básicamente en el IVA el esfuerzo de consolidación fiscal -, aunque sea a corto plazo  supone atribuirle un papel a la vez excesivo e insuficiente  convirtiéndolo en “panacea” o “bálsamo” que todo lo cura.

Aunque en el momento en que escribo la comisión de expertos designada por el Gobierno todavía no ha publicado integramente su informe, la prensa  ha avanzado ya algunas primicias al respecto. Se publica que “El comité de sabios plantea al Gobierno fórmulas para subir el IVA y bajar cotizaciones sociales y que la combinación de ambas medidas permitirá ganar competitividad exterior e impulsar el empleo”.

Parece que -al menos  por el momento- el Gobierno no se muestra receptivo a esta  propuesta. Según declaraciones del Ministro de Economía : “El Gobierno ya ha tomado medidas importantes en relación con el IVA, no se van a producir modificaciones sustanciales en absoluto del impuesto sobre el valor añadido“, y en relación con las cotizaciones sociales destacó que el Ejecutivo “acaba de aprobar una tarifa plana de 100 euros que supone una bajada de las cotizaciones”, una medida que consideró que es muy importante”. (El Mundo 12.03.14).

Comparto en buena medida este criterio ya que, aun estimando necesaria alguna reducción de las cotizaciones sociales (verdadero gravamen sobre el trabajo y empleo) considero que el coste de dicha reducción debe asumirse  por el conjunto de los ciudadanos -via Presupuesto- con cargo a lo recaudado por los diferentes conceptos de ingresos y no sólo por los consumidores -via IVA- con cargo a la recaudado por este sólo Impuesto. Considero que esta formula propuesta por los expertos, que algunos califican de “devaluación fiscal “, atenta además a un sólido principio de ortodoxia presupuestaria que exige que la totalidad del presupuesto de ingresos financie la totalidad del presupuesto de gastos y prohíbe afectaciones parciales de unos a otros.

Por otra parte es de temer que tanto las propuestas de reforma fiscal de los expertos como las que en su día sean asumidas por el Gobierno en sucesivas etapas (se prevé  un calendario de reforma  205/207) ignoren el problema básico de nuestras finanzas publicas que alguien ha calificado recientemente como “desaforado nivel de gasto publico” y la necesidad de una drástica reducción del mismo en los diferentes niveles de gobierno: central, regional y local.

Hay que reconocer que el diagnóstico inicial de este “mal nacional” y la propuesta de medidas para afrontarlo -en los que  ha sido pionero el partido político UPyD– hoy en día  es aceptado ya por la opinión publica en general y por los diferentes partidos políticos. Urge sin embargo llevarlo a la práctica adoptando medidas  concretas  de recorte de gastos que son siempre difíciles.

Dicho esto y volviendo al terreno de los ingresos, que es el campo propio de una reforma fiscal, estimo que, para garantizar la suficiencia financiera del sistema, son prioritarias las siguientes acciones:

  • Lucha decidida contra el fraude fiscal.
  • Revisión a la baja de incentivos fiscales en los diferentes impuestos.
  • Reducción selectiva de las cotizaciones sociales , financiada con cargo a los PGE
  • Paulatina supresión de los regímenes de estimación objetiva de bases imponibles: módulos (en el IRPF) y  simplificado (en el  IVA).
  • Posible reasignación de tipos de IVA, aplicable  a  bienes y servicios concreto, al alza o a la baja.

 

No considero conveniente ahora una subida del tipo general del IVA, ya que ha sido objeto de incrementos sucesivos recientemente.

 

 

REFLEXIÓN FINAL. Un sistema tributario no es sólo un instrumento para recaudar, sino que -sobre todo- debe servir de  marco para la convivencia. La tarea de su reforma ha de extenderse al conjunto de los tributos que lo integran y afectar a todos los ciudadanos en función de sus diferentes capacidades contributivas. La carga fiscal ha de distribuirse equitativamente entre las distintas manifestaciones de capacidad contributiva: renta, riqueza, consumo y tráfico de de bienes. Todo ésto, aunque pueda parecer obvio y ya sabido, es preciso recordarlo aquí ya que suele olvidarse con frecuencia.

El informe sobre la reforma tributaria ¿mucho ruido y pocas nueces?

Seguramente que Joaquín Estefanía consideraría como parte del lenguaje de la “economía del miedo”  (La economía del miedo. Galaxia Gutemberg, 2012) la frase del profesor Manuel Lagares (Presidente de la Comisión de expertos para la reforma del sistema tributario español) dicha en la entrevista  de Jesús Sérvulo González para El País (16 de marzo de 2013): “Hay que ver si se quiere pagar dos puntos menos de IVA, y mantener el paro”. Como ha señalado Francisco de la Torre (“Una propuesta de sabor agridulce”. Expansión, 15 de marzo de 2014), “La denominada “reclasificación” de productos en el IVA es regresiva, mucho. Considero que aumentar la carga fiscal, de forma especial para los más desfavorecidos, elevando en un 11% los productos de primera necesidad debería ser el último cartucho recaudatorio, y no la primera medida para financiar una bajada de otros impuestos”.

Después de una primera lectura del Informe de la Comisión (`presentado el viernes 14 de marzo), de la referida entrevista y algunas otras opiniones ya publicadas, saco la impresión de que la reforma fiscal anunciada, si se siguen las recomendaciones de la Comisión, perjudicará, como siempre, a la depauperada clase media. Y menos mal que el Gobierno  se ha apresurado a decir que no aplicará el recomendado gravamen de la vivienda habitual, criticado con gran acierto por el vocal de la Comisión Pedro M. Herrera Molina en su interesante voto particular. La grosera medida propuesta supondría un verdadero ataque a las personas que ahorran.

Cuando leí el Acuerdo del Consejo de Ministros del 5 de julio de 2013 sobre la creación de la referida Comisión de expertos y, más concretamente, su composición, consideré que era una decisión equivocada: nueve miembros de los cuales exclusivamente uno es jurista (Catedrático de Derecho Financiero y Tributario). El resto son prestigiosos economistas y expertos en Hacienda Pública. El propio Lagares lo ha resaltado en la referida entrevista: “En la Comisión hemos sido ocho economistas y un abogado, todos catedráticos. Los economistas hemos pensado como economistas y hemos diseñado un esquema que puede ser duro y difícil de asumir…”

Cualquiera que conozca un poco el sistema tributario español y su falta de coherencia, acumulada por los desaguisados y despropósitos infligidos al mismo durante años, convendrá en que hacían falta más juristas en dicha Comisión. Esta presencia minoritaria de juristas se nota a lo largo de todo el Informe. Brillan por su ausencia las consideraciones relacionadas con la seguridad jurídica y la técnica normativa. “La reforma en ciernes es la ocasión para enmendar los errores y parches del marco actual”, decía el editorial de Expansión del 3 de febrero de 2014 (“Una reforma fiscal que dé más seguridad jurídica”).

A estas alturas pueden resultar irritantes algunas propuestas harto voluntaristas: “Suprimir la cuota gradual del Impuesto sobre Actos Jurídicos Documentados cuando lo permita la situación presupuestaria”. Pero resulta más irritante lo que se dice de este arcaico impuesto. Se sigue sosteniendo que su justificación es “la ventaja derivada de la protección que otorga la fe pública…” Argumento harto falaz como hemos intentado demostrar en otra ocasión : la referida ventaja la pagamos los ciudadanos y empresas cuando acudimos al notario y al registro público correspondiente.

Siguiendo con los ejemplos, se dice en el Informe, sobre la delimitación entre el IVA y el Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales, que “las normativas de ambos tributos delimitan perfectamente la asignación de operaciones a uno y otro impuesto”. Esta afirmación sobre la perfecta delimitación es más que discutible si observamos la doctrina administrativa y la jurisprudencia al respecto. La propia Comisión alude a operaciones que suelen crear mayores dificultades (la renuncia a la exención en el IVA; el concepto de segunda o ulteriores entregas de edificaciones, etc). Pero lo que es de lamentar es que la Comisión, en aras del principio de neutralidad que rige en el IVA, no haya propuesto una justa delimitación entre ambos impuestos, llevando al ámbito del IVA todas aquellas operaciones que vayan a ser incorporadas a actividades empresariales, aunque el transmitente sea un particular. Qué no decir de la necesaria abolición del incremento del gravamen de Actos Jurídicos Documentados impuesto por algunas Comunidades Autónomas cuando se renuncia a la exención en el IVA, lo que supone un verdadero dislate desde el punto de visto jurídico.

La práctica ausencia de juristas en la Comisión ha significado que no se tomen en consideración sugerencias tales como la eliminación de recargos e intereses en regularizaciones de IVA sin perjuicio económico para la Hacienda Pública; elevación el plazo máximo de repercusión del IVA, para hacerlo coincidir con el plazo para la deducción del soportado, la necesaria proporcionalidad de las sanciones que castigan el mero incumplimiento de obligaciones formales cuando se han cumplido las materiales, etc, etc.

Soy de los que piensan que con el desaforado nivel de gasto improductivo de nuestro país, cuyo principal beneficiario es buena parte de la parasitaria casta política, es el verdadero problema, y que no existe sistema tributario eficiente que lo financie. El “impuesto justo” al que se refirió Luigi Vittorio Berliri hace tiempo provoca risa y algazara en cualquier reunión de gente con cierta altura intelectual. De ahí las referidas propuestas voluntaristas: “para cuando se pueda”.

Lo que  parece claro es que un Informe de estas características no puede digerirse en un par de meses y que debería abrirse un cierto debate público. Una pretendida reforma fiscal global apresurada podría ser insoportable. Dice el profesor Lagares en la entrevista que no está seguro de las propuestas que le van a admitir, señalando que el eminente Hacendista Richard Musgrave le comentó en cierta ocasión que él era feliz cuando le habían admitido el 10% de lo propuesto. Esta reflexión es peligrosa, pues se supone que el Informe es coherente y no dado a la fragmentación. Es decir, el conjunto de propuestas del mismo no son las estanterías de un supermercado para que el Gobierno vaya llevando al carrito las que le apetezca. Sería desastroso, por ejemplo, que se llevara al carrito la supresión de beneficios fiscales en el Impuesto sobre Sociedades pero no la bajada de los tipos impositivos actualmente vigentes. Una medida es complementaria de la otra.

Hacia la buena gobernanza fiscal en España

A modo de presentación en este foro, debo reconocer que formo parte del colectivo de los optimistas bien informados que, ante los cambios normativos, vislumbran con mayor facilidad las objeciones críticas que los hechos laudatorios. No obstante, en este caso trataré de destacar las bondades de las nuevas normas de reforma administrativa en el camino hacia la renovación y mejora de la gobernanza fiscal en España.

Como es tónica habitual en nuestro Derecho público actual, el impulso reformista ha venido impuesto por las exigencias de la Unión Europea y en concreto por las recomendaciones derivadas del procedimiento de déficit excesivo abierto por la Comisión al Estado español en 2009. Haciendo de la necesidad virtud, el nuevo gobierno popular aprobó la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera que ha establecido un marco de gobernanza fiscal adaptado a las exigencias de apertura promovidas por el Código de transparencia fiscal de 2007 del Fondo Monetario Internacional. Así, se ha pasado de la casi ausencia de publicidad de los mecanismos de estabilidad a la publicación periódica de la evolución del déficit público; y se ha establecido un conjunto de medidas preventivas, correctivas y coercitivas para corregir sus desviaciones, cuyo instrumento estrella son los planes públicos de reequilibrio. Este seguimiento transparente ha conseguido, contra todo pronóstico, ajustar los déficits autonómicos en los dos últimos años e incluso que las entidades locales lograran superávits presupuestarios. Paradójicamente, a la par que el Ministro de finanzas embridaba las cuentas territoriales, no ha ocurrido así con las estatales, que, bajo el régimen de gobernanza fiscal tradicional, se han mantenido por encima de los límites autorizados. Ya se sabe que siempre lo más difícil es controlar al controlador.

Este esfuerzo reformador se ha reforzado a finales de 2013  con la aprobación de una serie de leyes que inciden en la transparencia fiscal. Como cabecera de este nuevo impulso, la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, recoge la penalización disciplinaria de las responsabilidades contables y de estabilidad presupuestaria por parte de todas las autoridades y funcionarios públicos. Esta sanciones personales tratan de alcanzar a infracciones menos groseras que la delictiva malversación de fondos, tales como la autorización de gastos sin créditos presupuestarios, la ocultación de gastos en los cajones departamentales o la ausencia de justificación de la inversión de los fondos. Con ello, se responde a una reivindicación histórica de nuestra doctrina hacendística, que ha denunciado la insuficiente protección del erario público con la tradicional responsabilidad patrimonial recogida en la Ley General Presupuestaria aplicada de forma restrictiva por el Tribunal de Cuentas. En todo caso, hubiese sido plausible otorgar esta potestad disciplinaria al Tribunal de Cuentas, recordando la jurisdicción penal que ostentaba en el siglo XIX, en lugar de atribuirse a los ejecutivos estatales, autonómicos y locales. Con ello, se hubiese evitado la posibilidad no descartable de que en algunas infracciones el órgano controlador y controlado se identifiquen incluso personalmente.

Complementariamente, se han dictado cuatro disposiciones vinculadas a la sostenibilidad de la Administración Local, la normativa antimorosidad del sector público y la creación de una Autoridad fiscal independiente. En virtud de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local se trata de evitar duplicidades administrativas bajo el principio de una “Administración una competencia”, se limita la creación de unidades instrumentales, se refuerza el papel de la función interventora local y se adoptan medidas que podríamos considerar profilácticas para proteger a los funcionarios de habilitación nacional, restringir la contratación de personal eventual o limitar las retribuciones de concejales y directivos de empresas públicas. Desde el aspecto financiero, la Ley Orgánica 9/2013, de 20 de diciembre, de control de la deuda comercial en el sector público y la Ley 25/2013, de 27 de diciembre, de impulso de la factura electrónica y creación del registro contable de facturas en el Sector Público han de contribuir, con instrumentos como el periodo medio de pago a proveedores, el plan de tesorería o el punto general de facturas electrónicas, a acabar con la perniciosa costumbre de las facturas en el cajón y cumplir con el plazo de pago de 30 días exigido por la normativa nacional y comunitaria. Y para terminar este panorama de buenas noticias de gobernanza, la Ley Orgánica 6/2013, de 14 de noviembre, de creación de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal ha respondido a una reiterada reclamación de las autoridades europeas y, aunque el Ejecutivo ha incumplido el compromiso de materializar su creación en 2013, es de esperar que contribuya a que las autoridades públicas elaboren planes realistas, evitando la costumbre de aprobar presupuestos que reflejaban ingresos inalcanzables y obviaban gastos ineludibles. Eso sí sorprende la adscripción de este organismo al Ministerio de finanzas estatal, pues en este caso la respuesta al famoso dilema del control del controlador se resuelve de forma paradójica cuando se fiscalice la actividad presupuestaria estatal, pues resulta que el propio Gobierno controlado se reserva la facultad de ejercer la autoridad disciplinaria contra la autoridad controladora.

Hasta aquí la crónica de las buenas nuevas en materia de gobernanza fiscal, y esperemos que cuando todas ellas estén en pleno funcionamiento podamos expresar con rotundidad que los hechos se han correspondido con los dichos, y que por esta vez si podamos responder ¡Sí hay Derecho!