Duplicidades y competencias impropias de los municipios: el ejemplo de Madrid
La Constitución no establece cuáles son las competencias de los municipios. Se limita a señalar que los mismos gozarán de autonomía para la gestión de sus “respectivos intereses” (137 CE) y que gozarán de medios suficientes para el desempeño de las “funciones” que la ley les atribuye (142 CE). Será la ley, por tanto, la que perfile cuáles son las competencias municipales. Y, singularmente una ley estatal -la Ley de Bases de Régimen Local- dado que la Constitución (art. 149.1.18) reserva al Estado la competencia exclusiva sobre las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas, lo que incluye a la Administración Local. Por su parte, la Ley de Bases de Régimen Local (Ley 7/1985, de 2 de abril, LBRL), regula esta cuestión en los artículos 2 y 25 a 28, de una forma un tanto inconcreta pues tanto el artículo 2 como el 25 se remiten, a su vez, a la legislación sectorial -bien estatal, bien autonómica- reguladora de los distintos sectores de actividad. Así el art. 2 señala: ”Para la efectividad de la autonomía garantizada constitucionalmente a las entidades locales, la legislación del Estado y la de las Comunidades Autónomas, reguladora de los distintos sectores de acción publica, según la distribución constitucional de competencias, deberá asegurar a los Municipios, las Provincias y las Islas su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses, atribuyéndoles las competencias que proceda en atención a las características de la actividad pública de que se trate y a la capacidad de gestión de la entidad local, de conformidad con los principios de descentralización y de máxima proximidad de la gestión administrativa a los ciudadanos.”
El artículo 25 relaciona una serie de materias en las cuales la legislación del Estado o de las Comunidades Autónomas (según el sistema de distribución de competencias establecido por la Constitución) deberá necesariamente atribuir competencias a los municipios. Dichas materias abarcan los más variados campos: entre otros, ordenación del tráfico, salud pública, urbanismo, medioambiente, suministro de agua y alumbrado público, recogida de residuos, educación, servicios sociales, turismo.
Pero dicho artículo, en el fondo, no concreta nada. Será la legislación, estatal o autonómica, de cada sector de actividad la que especifique -o no- la competencia municipal en cada materia y la amplitud e intensidad de la misma. Y si la materia está regulada por una ley autonómica, es probable que las respectivas leyes autonómicas de cada una de las CCAA regulen de manera distinta las competencias de los municipios incluidos en sus territorios. Así, sobre una misma materia, en unas CCAA los municipios podrán tener competencias más amplias que en otras CCAA.
El artículo 26 LBRL es el único que concreta algo más al señalar que:
“Los Municipios por sí o asociados deberán prestar, en todo caso, los servicios siguientes: En todos los Municipios: alumbrado público, cementerio, recogida de residuos, limpieza viaria, abastecimiento domiciliario de agua potable, alcantarillado, acceso a los núcleos de población, pavimentación de las vías públicas y control de alimentos y bebidas. En los Municipios con población superior a 5.000 habitantes-equivalentes, además: parque público, biblioteca pública, mercado y tratamiento de residuos. En los municipios con población superior a 20.000 habitantes-equivalentes, además: protección civil, prestación de servicios sociales, prevención y extinción de incendios e instalaciones deportivas de uso público. En los Municipios con población superior a 50.000 habitantes-equivalentes, además: transporte colectivo urbano de viajeros y protección del medio ambiente.”
Ocurre, sin embargo, que los municipios no prestan, en ocasiones, algunos de los servicios obligatorios que les exige el citado art. 26 LBRL (o los prestan de manera deficiente), y, sin embargo, destinan parte de su presupuesto a prestar servicios o realizar funciones que no vienen exigidas por la ley. Unas veces, estas competencias IMPROPIAS se prestan por rédito electoral (ahí está la Teoría de la Public Choice de Buchanan), otras por mera arbitrariedad.
Un análisis global de este problema exigiría contrastar los servicios que presta cada uno de los más de 8000 municipios españoles con la legislación sectorial de su respectiva Comunidad Autónoma y con la legislación básica del Estado. Hacerlo sería complicado. Baste como ejemplo el caso de la ciudad de Madrid, donde además de la legislación citada, rige otra Ley: La Ley 22/2006, de 4 de julio, de Capitalidad y Régimen Especial de Madrid, que se refiere someramente a las competencias municipales en su título III.
Pues bien, del análisis conjunto de la legislación estatal y de las leyes autonómicas madrileñas pueden señalarse, entre las competencias impropias del Ayuntamiento de Madrid, las siguientes:
-Las relativas a la promoción y gestión de viviendas, así como a la intervención en el mercado del alquiler. Y ello porque no existe ninguna normativa estatal o autonómica que atribuya competencias específicas al municipio de Madrid en esas tres actividades. Además, existe una duplicidad de organismos destinados a hacer lo mismo. Por una parte el IVIMA de la Comunidad de Madrid, por otra la Empresa Municipal de la Vivienda y Suelo.
-En el ámbito de los servicios sociales, los municipios tienen competencias propias (sobre todo en el ámbito de la atención social primaria), pero del análisis de la Ley de Servicios Sociales de la Comunidad de Madrid, de 2003, puede afirmarse que son competencias impropias del Ayuntamiento de Madrid las siguientes: la ayuda a domicilio para discapacitados, los centros municipales de atención a la discapacidad, los centros municipales de día y centros de mayores, las residencias municipales para personas mayores, la atención social a los inmigrantes.
-Los programas de cooperación al desarrollo, o las políticas de empleo, o la política turística, o los albergues juveniles municipales también son competencias impropias puesto que ni la legislación estatal ni la madrileña atribuyen esa competencia de manera específica al municipio.
-En el ámbito de la salud pública, las competencias municipales se centran en el control sanitario y en la prevención. Por tanto, son competencias impropias las relativas a la prestación de asistencia sanitaria pública puesto que ello compete a la Comunidad de Madrid, no a los municipios. Ello incluye, por ejemplo, la asistencia de urgencia que presta el SAMUR en todo aquello que excede de la protección civil, la actividad asistencial prestada en los diez centros municipales de atención a drogodependientes, y a la ciudadanía en general en otros veintitrés centros de salud municipales.
-En materia cultural, son competencias propias las bibliotecas o los museos municipales, pero son impropias -como reconocen las autoridades municipales- la realización de actividades culturales puesto que ninguna ley, estatal o madrileña, atribuye esa competencia al Ayuntamiento.
-En materia de desarrollo económico, son competencias municipales las relativas a la ordenación de los mercados, venta ambulante, y ferias. Pero son impropias todas las demás: el fomento de la economía de Madrid y las políticas de desarrollo empresarial, las subvenciones a emprendedores o a la internalización de empresas, así como las actividades de fomento de la innovación o la tecnología.
Como se ve, los municipios desarrollan actividades y gastan dinero público en campos donde la ley no les atribuye competencia alguna, generando en algunos casos duplicidades con los servicios prestados por otras Administraciones Públicas. Y ello, en muchas ocasiones, no tiene justificación suficiente, ni desde el punto de vista de la eficiencia en la prestación de los servicios ni de la racionalización del gasto.
Abogado