En estos días aciagos, inquietos y conmovidos por los convulsos acontecimientos acaecidos el miércoles y jueves pasado en el Parlament de Cataluña, uno de los aspectos particularmente dignos de mención ha sido el comportamiento de los Letrados del Parlament y de su Secretario general, todos ellos funcionarios de carrera, a la hora de no amparar las conductas contrarias al Reglamento de la Cámara promovidas por la Presidenta y la raquítica mayoría parlamentaria secesionista, manifiestamente contrarias a Derecho. El Presidente del Gobierno de la Nación -consciente de la importancia de su papel – se ha referido a ellos de manera expresa y elogiosa en su discurso del 7 de septiembre y ha afirmado que la Administración del Estado respaldará siempre a los funcionarios públicos.
En situaciones extraordinarias como esta, se confirma el fundamental rol de una función pública profesional e independiente -tan denostada y maltratada a veces- como un firme baluarte del Estado de Derecho que ayuda a preservar la seguridad jurídica como un auténtico elemento de una democracia moderna y consolidada.
Sin embargo, no debe olvidarse que detrás de una institución como la función pública, lo que hay son personas con sus diversas virtudes y defectos, fortalezas y debilidades, sus intereses y convicciones.
El reto soberanista promovido desde las más altas instituciones catalanas -Generalitat y Parlament- traicionando las competencias y atribuciones conferidas por la Constitución y las leyes que las han creado y rigen su funcionamiento, tiene una dimensión práctica que afecta de manera directa a los empleados públicos que prestan servicios en las distintas administraciones públicas radicadas en el territorio de Cataluña. En primera instancia, a aquellos que prestan servicios en las administraciones inmediatamente relacionadas con la realización del referéndum convocado para el 1 de octubre y, por supuesto, las que tienen encomendada la función de salvaguardia del orden público y administración de justicia; pero en segundo término, y por virtud de la recientemente aprobada Ley de desconexión, también al resto de los empleados públicos. En particular afecta a quienes tengan la condición de funcionarios, pues son éstos los que tienen atribuidas las funciones “que impliquen la participación directa o indirecta en el ejercicio de las potestades públicas o en la salvaguardia de los intereses generales del Estado y de las Administraciones Públicas” (art. 9 EBEP).
Las decisiones (o su ausencia), de los dirigentes políticos responsables de haber llegado a esta situación, han supuesto que todo empleado público que preste servicio en Cataluña se vaya a enfrentar en breve a un grave dilema que, cualquiera que sea la decisión que adopte va a afectar de manera muy relevante a su futuro personal y profesional.
Este dilema, en última instancia, consiste en decidir si traiciona o no el juramento o promesa que en su día prestó de cumplir y hacer cumplir la Constitución española y el resto del ordenamiento jurídico vigente.
A diferencia de otro tipo de prestaciones personales obligatorias, como el antiguo servicio militar, la decisión de ingresar en una Administración pública como empleado o funcionario es una decisión libre de cada persona. En el caso de los funcionarios de carrera, cada uno se vincula con la Administración mediante una relación de especial sujeción que se manifiesta de una manera solemne a través del “juramento o promesa prestado personalmente por quien va a tomar posesión, de cumplir fielmente las obligaciones del cargo con lealtad al Rey y de guardar y hacer guardar la Constitución como norma fundamental del Estado” (Real Decreto 707/1979, de 5 de abril). El Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP) incluye este requisito expresamente para poder adquirir la condición de funcionario de carrera, calificándolo como “acto de acatamiento” a la Constitución y, en su caso, al Estatuto de Autonomía (art. 62.1.c) y mantiene la vigencia de la formula recogida en el citado Real Decreto. En el ámbito de la administración municipal, el juramento o promesa se recoge en el artículo 137 c), del Texto Refundido de Disposiciones Legales en materia de Régimen Local y en el de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado (donde se incluyen las Policías Autonómicas) en el artículo 6.3 de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.
Este deber se proyecta en el artículo 52 EBEP, relativo a los deberes de los empleados públicos, lo cuales “deberán desempeñar con diligencia las tareas que tengan asignadas y velar por los intereses generales con sujeción y observancia de la Constitución y del resto del ordenamiento jurídico”; así como en el art. 53.1, al determinar como primer principio ético de los empleados públicos que “respetarán la Constitución y el resto de normas que integran el ordenamiento jurídico”. En principio, el deber de respeto a la Constitución constituye una obligación pasiva, bastando que el funcionario se abstenga de realizar conductas contrarias a la misma y de cumplir con el deber de neutralidad política; sin embargo en situaciones como la presente puede resultar ser necesario realizar una conducta activa, negándose a cumplir órdenes dictadas por autoridades sediciosas.
En cualquier caso, el incumplimiento de la obligación de lealtad a la Constitución bien pudiera calificarse como la más grave infracción que puede cometer un funcionario público, tal y como se desprende del hecho de que sea la primera falta descrita en el art. 95.2 EBEP, sobre faltas muy graves de los empleados públicos, y puede suponer la separación del servicio o la suspensión de funciones por tiempo de hasta seis años, dependiendo de las circunstancias en las que se desarrolle.
Pero, más allá de esta obligación, según actúe el empleado público o funcionario ante los acontecimientos inminentes, también puede incurrir en otras faltas muy graves, como “d) la adopción de acuerdos manifiestamente ilegales que causen perjuicio grave a la Administración o a los ciudadanos; h) La violación de la imparcialidad, utilizando las facultades atribuidas para influir en procesos electorales de cualquier naturaleza y ámbito; i) La desobediencia abierta a las órdenes o instrucciones de un superior, salvo que constituyan infracción manifiesta del Ordenamiento jurídico.”
A la hora de abordar este problema, también debe sopesarse que, en caso de llevar a cabo las instrucciones recibidas desde la Generalitat pretendidamente amparadas en normas o decisiones suspendidas por el Tribunal Constitucional, el funcionario público, sobre todo si tiene la condición de autoridad, puede incurrir en numerosos tipos calificados como delito en el Código penal.
En este sentido, y sin ánimo de ser exhaustivo, además de los posibles tipos delictivos relacionados con la sedición, o en su caso, la rebelión y que estos días han sido bastante comentados en los medios de comunicación, no debemos olvidar que el artículo 407 CP, penaliza la deserción del funcionario civil: “a la autoridad o funcionario público que abandonare su destino con el propósito de no impedir o no perseguir cualquiera de los delitos” referidos a los delitos contra la Constitución y el Orden público, entre otros “se le castigará con la pena de prisión de uno a cuatro años e inhabilitación absoluta para empleo o cargo público por tiempo de seis a diez años. Si hubiera realizado el abandono para no impedir o no perseguir cualquier otro delito, se le impondrá la pena de inhabilitación especial para empleo o cargo público por tiempo de uno a tres años”
También cobra particular importancia el artículo 410 CP, donde se establece que “las autoridades o funcionarios públicos que se negaren abiertamente a dar el debido cumplimiento a resoluciones judiciales, decisiones u órdenes de la autoridad superior dictadas dentro del ámbito de su respectiva competencia y revestidas de las formalidades legales, incurrirán en la pena de multa de tres a doce meses e inhabilitación especial para empleo o cargo público por tiempo de seis meses a dos años”; y el artículo 412 CP: “El funcionario público que, requerido por autoridad competente, no prestare el auxilio debido para la Administración de Justicia u otro servicio público, incurrirá en las penas de multa de tres a doce meses, y suspensión de empleo o cargo público por tiempo de seis meses a dos años”. Penas que se agravan si el requerido fuera autoridad, jefe o responsable de fuerza pública o agente de la autoridad.
En sentido contrario, desobedecer las instrucciones ilegales procedentes de la Generalitat no supondría incurrir en responsabilidad criminal siempre que no se de “cumplimiento a un mandato que constituya una infracción manifiesta, clara y terminante de un precepto de Ley o de cualquier otra disposición general”.
De lo anterior se desprende que, para muchos funcionarios no existirá la posibilidad de quitarse de en medio. Los funcionarios que presten servicios en alguna de las administraciones implicadas en la realización del referéndum (o de su impedimento), en algún momento van a tener que decidir de qué lado están, asumiendo las consecuencias que en un sentido o en otro ello supone y, al margen de la fortaleza de las convicciones personales que siempre ayudan, desde un punto de vista tanto profesional como personal, para muchos no resultará fácil.
Efectivamente, si bien es cierto que las leyes que hemos visto son claras y terminantes, sin embargo no puede obviarse el control social que los secesionistas catalanes han logrado imponer dentro del territorio de Cataluña que se traduce en el ejercicio de un amplio poder en el ámbito autonómico, local (ayuntamientos, diputaciones y veguerías), e institucional (organismos autónomos, fundaciones y empresas públicas) donde a través de prácticas clientelares han conseguido minimizar la profesionalidad de su personal en beneficio de los afines y acólitos.
Además, la existencia de asociaciones de civiles radicalizadas que ejercen una creciente coacción a su alrededor que provoca que sean posibles, no solo el mero rechazo de una parte de la sociedad, sino incluso represalias de otra índole si la situación escapa de control.
Por otra parte, no puede olvidarse que, con la sociedad catalana fracturada por mitad, muchos de los funcionarios pertenecientes a las distintas administraciones, comulguen con los objetivos de los secesionistas y presionen a sus compañeros.
Es más, aun partiendo de que lo más probable sea que la Administración del Estado venza en este envite y que los principales cabecillas de esta intentona terminen siendo inhabilitados o encarcelados; no es descartable que parte de los resortes del poder en Cataluña permanezcan o regresen (como consecuencia de la propia esencia democrática) en breve tiempo a manos de los nacionalistas y ello hace que el dilema personal de cada funcionario o empleado público sea más difícil pues si -por convicción, por lealtad o por temor-, deciden respetar la legislación vigente y se enfrentan a las decisiones de las autoridades secesionistas, aunque éstas fracasen en sus actuales objetivos, corren el riesgo de que, tarde o temprano, su carrera profesional en la administración local, autonómica o docente se vea afectada o incluso cercenada de manera subrepticia.
Todo ello debe tenerse en cuenta. Y sí, se trata de un dilema personal difícil, pero de una importancia tremenda. De lo que hagan la mayoría de los funcionarios públicos en Cataluña (de esa suma de decisiones personales) depende que este conflicto se resuelva antes de que escape de control. Si acatan las resoluciones del Tribunal constitucional y, en consecuencia, el referéndum no se celebra, los secesionistas fracasarán y todo terminará amainando en breve tiempo. Si suficientes funcionarios optan por asumir la nueva legalidad impuesta por el Parlament y el referéndum llega a celebrarse, se habrá cruzado un Rubicón de imprevisibles consecuencias y comenzará una vorágine que nos afectará gravemente a todos los españoles, catalanes o no.
Desde este enfoque cobra más valor, si cabe, los riesgos asumidos y la responsabilidad con la que actuaron los Letrados del Parlament el otro día que, ojala, sirva de guía para el resto de los compañeros funcionarios allí destinados. Todo mi respeto y reconocimiento para ellos.
Abogado. Licenciado en Derecho y en Ciencias Políticas y Sociología por la Universidad Complutense de Madrid, pertenece, por oposición al Cuerpo Superior de Letrados de la Administración de la Seguridad Social, y a la Escala de Letrados de la Xunta de Galicia. Ha participado como autor o coautor en más de una treintena de publicaciones jurídicas entre monografías, artículos y obras colectivas. Desde el año 2005 es Académico correspondiente de la Real Academia de Jurisprudencia y Legislación.
