Entradas

Capítulo 13.- Instituciones Públicas Generales (Muestra).

Este capítulo, dedicado a las grandes instituciones del Estado distintas de las estrictamente políticas, se centra en las que incorporan un gran número de personas, ocupantes de numerosos puestos profesionales a lo largo y ancho de nuestra geografía. Básicamente se trata de funciones y servicios estructurales de la sociedad. Entre ellas, he escogido la Justicia, la Educación y las Fuerzas Armadas que, en su conjunto, pueden dar una buena visión de estas instituciones generales “de primer orden”. Dada su actualidad, la Sanidad hubiera sido también una buena fuente de información, pero las circunstancias extraordinarias por las que atraviesa aconsejan dejarla a un lado, ya que podrían distorsionar la observación.

* * * * * * *

PALABRAS CLAVE:  EDUCACIÓN; FUERZAS ARMADAS; JUSTICIA; LEY ORGÁNICA; PODER JUDICIAL; PROTECCIÓN CIVIL; REFORMAS; UNIVERSIDADES; UNIDAD MILITAR DE EMERGENCIAS (UME).

* * * * * * *

a) Justicia.

La Justicia es una de las grandes instituciones públicas por méritos propios. No sólo porque constituye uno de los tres grandes poderes del Estado, sino también porque sobre sus hombros recae la efectividad real de los derechos y deberes de todos los ciudadanos.

 

Visión general

Como expresa la Constitución, “la Justicia emana del pueblo y se administra en nombre del Rey por Jueces y Magistrados integrantes del poder judicial” (art. 177,1 C.E.). Su función es “el ejercicio de la potestad jurisdiccional” consistente en juzgar y hacer ejecutar lo juzgado” (art. 177,3 C.E.). Sin duda es una institución de primera magnitud.

Como guardiana del Derecho que es, la Justicia tiende a ser un tanto conservadora: así resulta de su amor al “precedente” y al “buen y viejo Derecho” ,lo que no le impide adaptarse a nuevas circunstancias, sobre todo en casos extraordinarios como las revoluciones; en estos casos, la transformación de la Justicia puede revestir formas muy drásticas.

En la Revolución Francesa, la frase “el Juez es la boca que pronuncia las palabras de la Ley” se usó para forzar a los magistrados del antiguo régimen a aplicar todas y cada una de las nuevas leyes de la República; y, en la Revolución Rusa, los “tribunales populares” , imbuidos del espíritu revolucionario, aceleraron la transformación del abolido Estado zarista, incluso prescindiendo de trámites forenses elementales.

Al margen de las revoluciones, cambios como la transición democrática española de 1975-1982 acaban afectando de un modo u otro a la judicatura, como sucedió con la renovación generacional producida con los nuevos Jueces y Magistrados del “tercer” y “cuarto” turnos de acceso.

 

Valoración actual

Superada la Transición, en 2018 el Círculo de Empresarios, con Transparency International España, publicó un amplio estudio sobre “La calidad de las instituciones en España” (Madrid, 2018, 280 pgs.; véase “www.circulodeempresarios.org”). Dirigido por Víctor Lapuente, su capítulo dedicado a la Justicia, redactado por Marian Ahumada y Alicia González Alonso, comienza con las siguientes palabras:

En pocos ámbitos de actuación del Estado ha sido tan persistente la demanda de reforma como en el de la Justicia. No se puede decir que tal reclamación haya sido sistemáticamente ignorada, más bien lo contrario: desde la entrada en vigor de la Constitución todo un desfile de reformas de contenido y alcance muy variado ha venido incidiendo en la práctica totalidad de los sectores conectados con la Justicia. Sin embargo, el cúmulo de reformas –para decirlo todo, no siempre idealmente planificadas, ni igualmente exitosas no ha desplazado la reclamación de «la reforma» de la Justicia, que se sigue considerando «área largamente pospuesta y pendiente»

La lectura de sus páginas es muy ilustrativa. Vienen a decir que la “Reforma de la Justicia” con mayúscula, ha quedado aplastada por muchas pequeñas actuaciones sobre la “administración de justicia”, con minúscula. En un breve resumen, lo sucedido entre los años 1985 y 2015 puede mostrarse así:

 

La Reforma de la Justicia en España

Una primera etapa consistió, lógicamente, en aprobar las leyes inmediatamente derivadas de la nueva Constitución de 1978. La Ley Orgánica del Poder Judicial (1985) o la Ley del Jurado (1995) son dos buenas muestras. En esta etapa se incorporaron también algunas nuevas leyes generales que no eran estrictamente necesarias, inspiradas por el deseo de separar las leyes democráticas de sus predecesoras. El Código Penal del ministro Belloch (1995) o la Nueva Ley de Enjuiciamiento Civil (2000) dan fe de ello.

Durante un corto período (1997-2003) dio la impresión de que los españoles nos íbamos a tomar en serio los problemas realmente institucionales de la Justicia. Así nacieron el “Libro Blanco de la Justicia” (1997) o el “Pacto de Estado por la Justicia” (2001). Pero pronto comenzó un continuo fluir de reformas “técnicas“, con dos picos respectivamente en 2003 y 2015, varias de las cuales fueron, a su vez, bien reformadas por nuevos Gobiernos, bien anuladas por el Tribunal Constitucional. Sin pretender ser exhaustivo, las más notorias fueron:

  • 2003. Arbitraje.
  • 2003. retribución de jueces por objetivos.
  • 2003. Nuevos juzgados mercantiles y de violencia de género.
  • 2006. Acceso a profesiones de abogado y procurador.
  • 2009. Oficina Judicial
  • 2009. Jueces de refuerzo.
  • 2011. Costas según criterio de vencimiento
  • 2011. Medidas de agilización procesal Jurisdicción Contencioso-administrativa.
  • 2012. Reformas iniciales sobre tasas judiciales.
  • 2015. Sentencia del Tribunal Constitucional sobre tasas Judiciales.
  • 2015. Comunicación telemática con Juzgados y Tribunales.
  • 2015. Unidades de apoyo a Juzgados y Tribunales.
  • 2015. Impulso a Jurisdicción voluntaria
  • 2015. diversas medidas en Jurisdicción Penal.
  • 2017. Especialización de algunos Juzgados.   

En el estudio del Círculo de Empresarios antes citado hay buena información de todo ello. Al repasarla, se observa que la “cantidad” de actuaciones es acorde con su falta de “calidad”; sobre todo, porque los problemas de mayor hondura quedaban sin resolver mientras se trataba de mejorar como fuera las estadísticas judiciales.

 

Politización de los cargos judiciales

Hoy sabemos que la politización de la Justicia es un problema grave de nuestro Estado de Derecho, centrado en la forma de nombramiento de sus cargos, cuestión que ni siquiera es nombrada en las reformas aprobadas. Por eso precisamente las letradas Ahumada y Fernández Alonso finalizan su análisis afirmando que, entre las tareas pendientes más importantes, permanece la de:      

“revisar el sistema de nombramiento de cargos judiciales. En las conclusiones del último informe de evaluación del Grupo de Estados contra la Corrupción del Consejo de Europa, GRECO, hecho público en 2016, se recomienda expresamente a nuestro país adoptar una mejor regulación de los criterios de nombramientos de los cargos judiciales. Este hecho, unido a la secuencia de declaraciones de nulidad de nombramientos judiciales en los últimos años por la Sala III del Tribunal Supremo, debe llevar a reflexionar y avanzar en este punto” (pg. 112).

A mayor abundamiento, el pasado uno de febrero de 2020, mi prestigioso colega Francisco Sosa Wagner publicó en el diario El Mundo un artículo precisamente titulado “Cómo mejorar la Justicia”; en él urge a que

“los méritos para ascender y llegar a la máxima dignidad de la carrera judicial sean el resultado de valorar de forma determinante la antigüedad profesional y el ejercicio real de funciones judiciales”.

A lo cual añade varios postulados: que se ponga fin a las “puertas giratorias” entre Justicia y Política o que se respete y aclare la independencia funcional del Ministerio Fiscal, entre otros.

El tema de la “politización de la justicia”, emparejado con el de la “judicialización de la política”, puede verse en: Enrique Álvarez Cruz, La Justicia, esa bella desconocida (Ronsel, Barcelona 2006, pgs 284 y ss.). La situación de la Justicia durante la transición está descrita por Pere Bonnin en Los pobres jueces de la democracia (Plaza y Janés Barcelona 1985, 242 pgs); y la necesidad de escuchar a Jueces y Magistrados lo está en: María Mérida  en Hablan los Jueces. La Justicia a prueba (Plaza y Janés, Barcelona 1996, 331 pgs). Sirvan estos tres apuntes de muestra representativa de la abundante bibliografía existente.

 

A modo de conclusión

Probablemente sea una osadía por mi parte, dada la envergadura del tema, pero no quiero silenciar que, en mi opinión, las actuaciones revisadas indican que, una vez metidos en el continuo tejer y destejer de normas de detalle pretendidamente técnicas, resulta muy fácil perder de vista los fines institucionales y actuar con una estrechez de miras altamente preocupante. Es una conclusión que, desde luego, está abierta al debate sin restricción alguna.

¿Qué entiendo por “perder de vista los fines institucionales”? Sencillamente, apartar la mirada de ellos hasta que la lógica política acaba aplastando a la lógica institucional. Cuando se observan en los medios de comunicación sus análisis de la “adscripción política” de unos u otros magistrados, se comprueba que el pensamiento institucional brilla por su ausencia. Lo cual es tan sólo la punta del iceberg de la temible y temida “politización de la Justicia”.

De todas maneras, conviene señalar que la politización de las resoluciones judiciales pueden crearla también sus intérpretes. Así sucedió probablemente en la moción de censura que derribó el último Gobierno de Mariano Rajoy, en cuyo desarrollo tuvo influencia decisiva un párrafo de la sentencia del “caso Gurtel”, incorporado “ob iter dicta” (sin sentar doctrina) por su ponente, de presuntas simpatías socialistas.

 

b) Educación

 

Visión general

En este sector comprobamos lo ya observado en la Justicia: en muchas ocasiones la visión institucional desaparece, sustituida por enfrentamientos sobre cuestiones particulares. Al fin y al cabo, la educación es proclive a grandes polémicas y a la generación de bandos, cuyo resultado es un continuo trajín de reformas. Desde la Transición, las Leyes Orgánicas de educación aprobadas fueron:

    • Ley Orgánica por la que se regula el Estatuto de Centros Escolares (LOECE) de 1980.
    • Ley Orgánica reguladora del Derecho a la Educación (LODE) de 3 de julio de 1985.
    • Ley Orgánica de Ordenación General del Sistema Educativo de España (LOGSE) de 1990.
    • Ley Orgánica de Calidad de la Educación (LOCE) de 2002 (no llegó a aplicarse).
    • Ley Orgánica de Educación (LOE) de 2006.
    • Ley Orgánica para la Mejora de la Calidad Educativa (LOMCE) de 2013.

Huelga decir que en estos momentos está en tramitación una nueva ley orgánica (la LOMLOE, de modificación de la LOMCE) y que esta acumulación de normas surge de la gran polarización política española del último lustro, con su secuela de fuertes conflictos educativos, que puedo dar por conocida al estar todos los días en las noticias.

La abrumadora bibliografía existente me exime de aportar aquí siquiera un material orientativo, por lo cual me reduciré a mencionar, por su amplitud de miras, en España, a Fernando Sabater, autor de El valor de educar (1997) y de La aventura de pensar (2008), y fuera de ella, con la autoridad del tiempo transcurrido, a Bertrand Russell, en Sobre la educación (1926).

 

El caso de la Universidad

Pensemos un momento en la Universidad. En la Transición se consideró conveniente consagrar su autonomía en el art. 27,10 C.E. como reconocimiento de sus aportaciones a la implantación pacífica de la democracia en España. Ninguna otra institución recibió un honor equivalente. Tras la llegada de las Comunidades Autónomas, las Universidades se rediseñaron como instituciones autonómicas. A partir de ahí, los intereses territoriales multiplicaron el número de centros y titulaciones. Al propio tiempo, los profesores usaron la autonomía universitaria para aplicar una endogamia cerrada, que triunfó pese a contradecir el auténtico sentido universitario. Con todo ello, la institución comenzó a plegarse sobre sí misma y a perder energía.

Mi pensamiento actual sobre la cuestión puede leerse en mi ensayo Límites del Estado (Reus, Madrid, 2019, 239 pgs.), cuyo índice temático incorpora diez entradas en el tópico “Universidades”.  Para tiempos más lejanos recomiendo Alberto JimenezHistoria de la Universidad Española (Alianza Editorial, Madrid 1971, 522 pgs); y, para el factor humano en concreto Fco. Michavila yJ. Martínez (eds.)  La profesión de profesor de universidad (UPM- Comunidad de Madrid s.f. 222 pgs).

 

Polarización de la docencia

Si antes decía que en el continuo tejer y destejer de reformas orientadas políticamente es fácil perder el sentido institucional, ahora debo añadir que, en instituciones como la Justicia o la Educación, la presencia de intereses particulares de todo tipo es muy frecuente. Por supuesto, aquí y allá pueden surgir un centro docente o un equipo humano de impecable comportamiento institucional; pero esto es la excepción, no la regla.

Los intereses a que me refiero son muy poderosos y tienen, incluso, cierta base constitucional. Las enseñanzas privada y concertada, p. ej.. se basan en la libertad de enseñanza y el correlativo derecho a la fundación de centros docentes; la “inmersión lingüística” se apoya en la necesaria protección a todas las lenguas cooficiales de España; y la libertad de cátedra ampara de alguna forma la endogamia académica.

No quiero entrar en las siempre apasionadas polémicas educativas. Si he apuntado la presencia de poderosos intereses en este sector, cada uno de ellos, además, con apoyaturas jurídicas más o menos plausibles, ha sido para dejar establecida la trascendencia social de los debates generados en su seno. Pienso que es fundamental hacerlo, sobre todo de cara a los desafíos que se irán agudizando en los próximos años: cómo entender la función socializadora de las instituciones educativas, o cómo usar las nuevas tecnologías, son dos buenas muestras.

El estudio dirigido por Victor Lapuente citado en el epígrafe anterior incorpora un análisis de Lucas Gortazar sobre La institución escolar ante los nuevos retos, de lectura muy recomendable (pgs. 232 y ss.).

 

Una lógica institucional muy clara…

En el mundo docente hay muchísimas corrientes de pensamiento, la mayoría de las cuales tienen, como digo, una base más o menos razonable. Esto ha sido siempre así y se corresponde con la lógica institucional de “prueba y error” que ya nos es familiar. Cualquier docente sabe lo que le exige su profesión: formar y educar a sus alumnos, contribuir a su socialización, inducirles a buscar y aceptar la verdad, proporcionarles conocimientos, habilidades y capacidades útiles, etc. Una institución tan antigua como la educación sabe (¡tiene que saber!) cuál es su tarea y lo que hay que hacer para cumplirla.

 

… aplastada por la lógica política dominante

Personalmente he tenido múltiples ocasiones de observar la creciente penetración de la política en todos los niveles de la enseñanza. Con el paso de las décadas han ido cambiando los protagonistas y las intenciones, pero la influencia política ha permanecido. Las instituciones docentes lo han venido soportando estoicamente hasta ahora: los estudiantes son jóvenes, la juventud busca lo nuevo y la voluntad de innovar suele proceder de ideologías políticas del gusto de la juventud.

Ahí radica el problema; en ese “hasta ahora”. Hace unos quince o veinte años, los mensajes que circulaban entre los estudiantes promovían comportamientos ecológicos, apoyaban la solidaridad con los necesitados o denunciaban la explotación de los países subdesarrollados. De una forma u otra, trataban de estimular la cooperación y ser socialmente positivos. Hoy, en nuestros centros docentes lo que se practica es el adoctrinamiento político disimulado; y se promueve el pensamiento tóxico del tipo “vota a los nuestros, logra que los demás también lo hagan, y daña cuanto puedas a los contrarios”. He aquí algunos datos:

    • Un problema creciente es el falseamiento disimulado de la verdad que se extiende por nuestro sistema educativo: los libros de texto de Historia y Ciencias Sociales llev an tiempo diferenciándose para reforzar, p. ej., la conciencia nacionalista.
    • La selección de profesorado utiliza cuantas vías indirectas están disponibles para facilitar el ingreso de los candidatos “afines” a la ideología dominante en cada centro.
    • Las comunidades con idioma propio están luchando descaradamente para eliminar el español como idioma “vehicular” en la enseñanza.
    • La base cultural de las distintas posiciones políticas se está polarizando en las instituciones educativas: la memoria histórica pertenece a la izquierda y el individualismo emprendedor, a la derecha; la igualdad de género es de izquierdas, y el respeto a la autoridad, de derechas; etc.

¡Baste con esto! Todo ello revela la sustitución de la lógica institucional, según la cual lo primero es la formación de los alumnos, por la lógica política, que pone por delante la extensión de la propia ideología, y creo que estas muestras -junto a la experiencia común- lo acreditan sobradamente.

A quién todavía no esté convencido, le pediría que piense por un momento en lo sucedido entre 2006 y 2016 con la controvertida asignatura de “Educación para la ciudadanía y los Derechos Humanos” del Gobierno Zapatero y en su oponente “Educación cívica y constitucional” del Gobierno Rajoy. En la España de hoy, ¿resulta siquiera concebible una asignatura con esas temáticas, políticamente neutra y de general aceptación?

 

En una sola frase

Para cerrar este tema, extraeré del trabajo del trabajo de Lucas Gortazar antes citado una sola frase, tan cierta como desalentadora en su descripción de la realidad educativa española, cuyos pronunciamientos son tajantes y esclarecedores. La siguiente:

Pedir a los partidos políticos que pacten las reglas de juego fundamentales y aparquen las guerras culturales con vocación electoralista es pedirles que cambien el rumbo de su estrategia política de las últimas décadas. Dejar de hacer política con la educación para hacer educación con la política es algo que no va a ocurrir de la noche a la mañana, si los costes de no pactar son menores que los beneficios de hacerlo.” (pg. 248)

 

c) Fuerzas Armadas.

Una institución de la que podemos aprender mucho son las Fuerzas Armadas. Su tradición secular, de una parte, y sus profundas transformaciones, de otra, tienen mucho que decirnos al margen de nuestros gustos o preferencias. Recordemos los cambios más notables efectuados desde la Transición democrática:

    • Ingreso de España en la OTAN (1982)
    • Ídem. en las Comunidades Europeas (1985)
    • Incorporación de la mujer a las fuerzas armadas (1988)
    • 17/1989, de 19 de julio, del Personal Militar Profesional (1989)
    • Participación en misiones internacionales (aprox. a partir de 1999)
    • Supresión del servicio militar obligatorio para los varones (1999)
    • O. 5/2005, de 17 de noviembre, de la Defensa Nacional (2005)
    • 8/2006, de 24 de abril, de Tropa y Marinería (2006)
    • 39/2007, de 19 de noviembre, de la carrera militar (2007)
    • Nuevas RR.OO para las Fuerzas Armadas (2009)
    • Asociaciones profesionales en las Fuerzas Armadas (2011)

El mandato constitucional a las Fuerzas Armadas consiste en “garantizar la soberanía e independencia de España, defender su integridad territorial y el ordenamiento constitucional” (art. 8 C.E). Su cumplimiento ha requerido las nuevas normas que acabo de enumerar, que en este caso no han consistido en un puro “hacer y deshacer” sino en “deshacer y rehacer” por exigencias, primero, del abandono del aislamiento internacional; segundo, de la restricción de la milicia a los varones; y, tercero, de la supresión del servicio militar obligatorio.

Entre las novedades producidas, se ha incorporado una mayor transparencia, lo que me permite remitir a los interesados a la página web del Gobierno “defensa.gob.es” y seleccionar para su examen detallado la Unidad Militar de Emergencias (UME), cuya reciente incorporación al servicio facilita observar el modo en que una institución nueva se articula con las preexistentes.

 

La UME

Esta unidad, creada en 2005 ha actuado en 2020 contra el coronavirus CODEC-19, y lo ha vuelto a hacer en 2021 con la gran nevada de enero; por sí solos, estos datos acreditan su utilidad y carácter innovador; además, se ha ganado el respeto de los españoles por su buen hacer en otras emergencias a las que ha atendido (incendios forestales, DANAs, etc), con unidad de mando y rapidez de acción.

La UME ostenta competencias en el terreno tradicional de la protección civil, hoy regulada por la Ley 17/2015, de 9/jul, del Sistema Nacional de Protección Civil. En esta norma la palabra “coordinación” se repite 59 veces, lo que muestra su inclinación por un indisimulado policentrismo. En este contexto, la UME queda circunscrita a la “respuesta inmediata a emergencias” y excluida de las acciones de “anticipación”, “prevención”   y “planificación”; a cambio, la ley prevé expresamente que

La Unidad Militar de Emergencias, en caso de emergencia de interés nacional, asumirá la dirección operativa de la misma, actuando bajo la dirección del Ministro del Interior” (art. 37,4).

Ello es coherente con la clásica reserva militar a sus propias cadenas de mando, pero contrasta un tanto con las aludidas llamadas a la “coordinación” dispersas por todo el articulado de la Ley. Basten estos apuntes para concluir que, cuando una institución concreta se renueva, deben rediseñarse sus relaciones con las demás, lo que requiere especial atención; de lo contrario podemos acabar con estructuras tan complejas (coordinadores que son coordinados por otros coordinadores) que resulten inviables.

En la actual crisis del COVID-19, La UME está actuando y haciéndolo bien; pero los múltiples organismos de protección civil de la Ley de 2015 apenas han aparecido; al menos los medios de comunicación no han destacado su actividad, quizás cegados por el bombardeo mediático del Gobierno, quizás perdidos entre tantas “miniactuaciones” en las que la enseña de Protección Civil apenas se veía tras los numerosos líderes que las publicitaban en favor de sus respectivos organismos.

Sirva lo dicho de recordatorio de que las instituciones deben someterse de tiempo en tiempo a la prueba de la realidad, lo que es especialmente cierto para las nuevas. La UME ha superado recientemente dicha prueba, mientras que el valor de la “coordinación” diseñada en la Ley de Protección Civil todavía tiene que demostrarse.

Desde otro punto de vista, la UME, como derivación institucional de las Fuerzas Armadas, se crece en las grandes catástrofes, mientras que Protección Civil parece achicarse. Lo cual nos hace pensar en que el proceso de creación de nuevas instituciones a partir de otras preexistentes es delicado y debe manejarse con gran cuidado. Veamos que enseñanzas podemos extraer en este terreno de las tres grandes instituciones vistas.

 

Enseñanzas que cabe extraer

Todas las grandes instituciones tienden con el tiempo a generar otras especializadas. Las fuerzas armadas, p. ej., antes de la UME habían desarrollado las academias militares, varias de las cuales tuvieron en su dilatada historia gabinetes científicos y estudios avanzados de cierta importancia. Lo mismo sucedió en la Educación, con instituciones innovadoras como las Universidades Laborales o el Consejo de Investigaciones Científicas, y no tanto en la Justicia, aunque ahí están la restauración del Jurado en España, o diversos supuestos de aplicación del nuevo principio de jurisdicción universal, para testimoniar que, pese a su espíritu conservador, la Justicia también tiene su vena innovadora.

La generación de nuevas instituciones sociales y su puesta a prueba en la realidad es positiva, incluso aunque finalmente hayan de abandonarse. Pensemos, por ejemplo, en los “patronatos de vivienda” que tanto las fuerzas armadas como las instituciones educativas o los tribunales de justicia tenían bien desarrollados hace un siglo en beneficio de sus funcionarios.

En su tiempo solucionaron muchos problemas de alojamiento de los miembros de las carreras militar, docente o judicial, obligados a trasladar periódicamente su residencia cuando sus bajos sueldos no lo permitían. Pero no debemos lamentar su desaparición, sino alegrarnos de poder olvidar aquellos salarios paupérrimos que hicieron buena la frase tan española de “pasar más hambre que un maestro de escuela”.

Sentado lo anterior, el éxito de la UME contrasta con el declive de las nuevas instituciones creadas en el ámbito docente o judicial. En la Universidad, por ejemplo, los nuevos Consejos Sociales o Agencias Evaluadoras de la calidad de la enseñanza llevan lustros alimentando un espíritu burocrático carente de lógica institucional; y en la Justicia las asociaciones judiciales, organizadas a partir de la prohibición constitucional a los Jueces de pertenecer a partidos políticos o sindicatos, aceptan tranquilamente su calificación política como “progresista”, “conservadora” o “centrista”, junto con la polarización que conlleva, a la hora de proponer o participar en nombramientos y cargos representativos de la carrera judicial.

La base de este declive está, una vez más, en la asfixiante “politización” de sus instituciones de origen, sobre la que no voy a insistir; pero también contribuye mucho a ello la mala delimitación del “marco institucional” diseñado al poner en marcha los “consejos”, “agencias” o “asociaciones” expresados, a diferencia de la claridad de medios y fines con que actúa la UME. Dicho de otro modo: la creación de nuevos organismos puede -sólo “puede”- ser un primer paso para la construcción de nuevas instituciones; pero lo más probable es que no sea así cuando no se cuida especialmente el marco en que ha de producirse su institucionalización. Tan pronto se considere que un nuevo organismo tiene intencionalidad política, no solo se difuminará su marco institucional, sino todo lo demás: la lógica institucional, el pensamiento institucional, y la inteligencia institucional también desaparecen. Por supuesto, el respeto a la pretendida institución no llegará a desarrollarse y, sin él, su consolidación es imposible.

En los dos próximos capítulos habrá ocasión de observar procesos de consolidación o renovación de instituciones en materia de bienes, servicios y prestaciones públicas de gran interés.

 

 

 

 

Juan Miguel de la Cuétara Martínez

Catedrático de Derecho administrativo

Capítulo 12.- Instituciones Políticas Básicas (II).

Continuamos con las instituciones políticas de mayor presencia en nuestro país, entre las que ahora se incluyen las territoriales -Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales-, algunas agencias y organismos reguladores de gran alcance y una serie de entidades de diversa naturaleza que merecen al menos una mención en este capítulo. La perspectiva sigue siendo la misma: se trata de echar un vistazo a la vida institucional española en busca de hechos o datos que confirmen o rechacen las hipótesis formuladas sobre la arquitectura institucional de nuestro Estado. Por eso, aunque en capítulos anteriores ya me he referido a las Comunidades Autónomas o los Municipios, volveré ahora sobre ellas como las instituciones vivas que son para completar la visión que estamos formando de una sociedad plural y activa.

* * * * * * *

PALABRAS CLAVE:  ADMINISTRACIÓN LOCAL; AGENCIAS; AUTONOMÍA; AYUNTAMIENTOS; COMPETENCIAS; COMUNIDADES AUTÓNOMAS; ENTIDADES TERRITORIALES; LOAPA; MUNICIPIOS; SECTOR PÚBLICO.

* * * * * * *

a) Comunidades Autónomas.

Las Comunidades Autónomas en la Constitución de 1978 son unas instituciones que comparten algunas certezas, varias líneas evolutivas y muchas incertidumbres.

 

Certezas

Entre las certezas, está, en primer lugar, su carencia de soberanía. Su concepto base, la “autonomía política”, es claramente distinto del de “soberanía nacional”; basta leer las referencias hechas a ambos en el preámbulo y título preliminar de nuestra Carta Magna para comprobarlo.  En segundo lugar, también podemos confirmar su carácter de Entidades Territoriales o, si se prefiere, su incardinación en nuestro sistema constitucional como parte de la Organización Territorial del Estado (regulada en el Título VIII de la Constitución, arts. 137 y ss). Por último, su anclaje en nuestro Estado de Derecho a través de un “Estatuto de Autonomía”, formalmente elaborado, aprobado e integrado en el bloque de la constitucionalidad, goza de general aceptación.

 

Líneas evolutivas

Entre las líneas evolutivas que también comparten se encuentra, en primer lugar, la de un continuo y progresivo apetito de competencias; en segundo lugar, la de construirse una estructura interna “de tipo estatal” como la diseñada en el art. 152 C.E.; y, en tercer lugar, la de conseguir el mayor peso político a su alcance ante el Estado, sobre todo en las Cortes Generales y ante el Gobierno de la Nación. Todo lo cual se confirma por simple observación de su conducta.

 

Incertidumbres

Entre las incertidumbres, hay una que destaca sobre cualquier otra: ¿hacia dónde va el sistema autonómico? Sintéticamente, su institucionalización definitiva debería producirse, bien sobre fórmulas “cuasifederales”, según el pensar de muchos, o bien sobre fórmulas propias españolas que obtengan la aceptación europea, según consideramos otros (la “Europa de las Regiones” está todavía esperando su oportunidad). Cualquiera que sea el camino que se tome, requerirá un uso correcto de su potestad autoorganizativa, que la experiencia reveló tremendamente difícil en las primeras fases del desarrollo autonómico.

Los constituyentes de 1978 querían que las nuevas entidades territoriales usaran su derecho a la autonomía (art. 2 C.E.) para organizarse por sí mismas; va implícito en su “autogobierno” (art. 143,1 C.E.); pero, cuando se puso en práctica en los cruciales seis a ocho primeros años de la democracia, surgieron las dificultades.

 

Un testigo de excepción

En estas materias y época disponemos de un testigo de excepción. Se trata del profesor Eduardo García de Enterría, quien fue presidente de dos comisiones de expertos para el desarrollo autonómico y “alma mater” de la LOAPA (la ley de armonización que trataba de ordenar el proceso autonómico). En 1985 publicó un interesante volumen recopilatorio de sus escritos y experiencias titulado “Estudios sobre autonomías territoriales” (Civitas, Madrid, 1985, 477 pgs), en el que testimonia las pruebas e intentos que toda renovación social profunda trae consigo. Pues bien, en sus páginas conclusivas, al hilo de sus comentarios a la sentencia del Tribunal Constitucional que demolió “su” LOAPA al rechazar la “armonización preventiva” que ésta planteaba, presentó como un gran avance el hecho de que la técnica jurídica hubiera tomado el protagonismo. Su explicación es simple y clara:

“La reclamación de autonomía no se plantea ya tanto en el plano de las pretensiones emotivas, y por tanto potencialmente irracionales y destructivas, como en el terreno de las interpretaciones de textos normativos superiores que fueron aceptados en su momento por los propios sujetos del conflicto.” (pg. 467).  

…esta conversión técnica del problema ha sido positiva […] porque el texto constitucional ha revelado un inesperado, y propiamente hablando hasta sorprendente para sus mismos autores, contenido ordenador del sistema autonómico (pg.468).

No debe pensarse que este gran jurista arrimaba el ascua a su sardina al felicitarse porque el problema cambiase de político a jurídico. Había seguido de cerca muy personalmente los acontecimientos y se limitaba a constatar algo propio de toda institución nueva: tras el impulso inicial de la voluntad política, debe abrirse paso la racionalidad técnico-jurídica.

Quien haya seguido esta publicación desde su inicio, recordará que, en el capítulo cuarto, entre las claves de comprensión de la vida institucional, incluí un epígrafe titulado “Doble dinámica ‘política’ y ‘jurídica’. Un equilibrio necesario”, cuyo primer párrafo decía:

Las instituciones públicas actuales no pueden entenderse sin una buena comprensión previa de las dos grandes fuerzas sociales que las Impulsan: la Política y el Derecho.  La primera aporta la necesaria “voluntad” de cambiar para mejorar la sociedad, y, la segunda, “somete a normas” y hace previsible la forma de aplicar la anterior.

Pues bien, lo que hemos encontrado en las palabras del Profesor García de Enterría es la confirmación de que, en el desarrollo de nuevas instituciones, los excesos políticos se reequilibran con un mayor énfasis en un buen Derecho.

 

Un equilibrio inestable

Mucho me temo que mi admirado profesor no vería con agrado que hoy, 25 años después, las instituciones autonómicas parecen volver a desequilibrarse hacia la política, tanto por el radicalismo adquirido por la “cuestión catalana”, cuanto por las disfunciones que afloran en el sistema autonómico con cada crisis.

En la cuestión catalana subyace el problema mal resuelto de la existencia o no en España de comunidades de primer y de segundo orden. Jurídicamente, nunca existió diferencia cualitativa alguna entre ambas, sino sólo diferentes vías y tiempos de acceso de acceso la autonomía; pero, políticamente, la personalidad de las comunidades históricas y la reivindicación por Cataluña de su carácter de nación (no reconocido constitucionalmente) pesaron mucho. El tecnicismo de la diferencia entre “nación” -sólo hay una en nuestra Constitución- y “nacionalidades” -de las que puede haber varias- no fue aceptado, y la lógica institucional, que admitía varias comunidades de primer orden, dejó paso a la lógica política, según la cual a Cataluña solo le valía la independencia; independencia que proclamó unilateralmente en 2017, pese a su nulidad de pleno Derecho.

La pandemia del coronavirus COVID-19, por su parte, ha puesto de relieve que ni la articulación Estado-Comunidades Autónomas es todo lo fluida que debiera, ni la masiva descentralización de la Sanidad Pública permite improvisar ágilmente los necesarios organismos centrales de gestión de las crisis. El gobierno personalista del presidente Pedro Sánchez careció de visión institucional, y la demanda social reiterada de la emisión de normas generales estatales simples y claras de contención de la pandemia, quedó desatendida.

Los anteriores y otros datos del mismo tenor hacen patente que, si bien es cierto que el buen Derecho puede evitar las extralimitaciones del poder político, el deterioro de las instituciones encargadas de aplicarlo lo impide. El Derecho que vivifica las instituciones se hace efectivo en ellas; cuando éstas se politizan, las normas jurídicas pierden su efectividad.

La polarizada en torno a la cuestión de la independencia, está cada día más dominada por la lógica política, y es un claro ejemplo de las disfunciones que esto provoca. Para expresarlo en pocas palabras, todavía piensa que la solución a su problema pasa por el reconocimiento de su derecho a la autodeterminación como nación sin Estado y por un encuentro “de igual a igual” con el Gobierno de España para establecer la forma de ejercerlo. Ambas cosas son imposibles al amparo de nuestra Constitución.

Respecto a la existencia de un cierto modelo uniforme para las Comunidades Autónomas de régimen común y algunas singularidades de las “históricas”, “insulares” o “uniprovinciales”, me remito a los manuales de Derecho Autonómico al uso.

 

b) Administración Local.

En la Administración Local, como vieja conocida nuestra que es, están a la vista más certezas y más posibilidades de evolución.

 

Certezas

En primer término, sabemos que el centro de gravedad de la Administración Local es el municipio, a cuyo alrededor giran otros núcleos más pequeños (parroquias, pedanías, ejidos…) y las provincias, mancomunidades y consorcios que los agrupan.

En segundo término, sabemos que, aunque disponga de bienes públicos, el municipio esta formado esencialmente por el conjunto de personas, vecinos y residentes, que conviven en uno o varios de sus núcleos de población (de ahí su denominación de “Corporaciones Locales”).

En tercer lugar, sabemos que es propio de estas corporaciones gestionar democrática y autónomamente los asuntos de su interés.

En cuarto lugar, nos consta que, como instituciones públicas, son creadas y regidas por la Ley del Estado al que pertenecen, sin perjuicio de una limitada capacidad de autoorganización propia.

Y, por último, somos conscientes de que algunas de ellas pueden crecer hasta los varios millones de habitantes, mientras que otras pueden quedarse en unos pocos cientos o decenas, los de la España vaciada, que es lo que da lugar a las líneas evolutivas que se sintetizan seguidamente.

 

Líneas evolutivas y desafíos presentes

En cuanto a las líneas evolutivas, en primer lugar, todas las corporaciones locales, incluso las muy pequeñas, comparten la tendencia a generar una identidad propia, inherente a su vida democrática. En segundo lugar, todas ellas están sometidas a cambios derivados de circunstancias exógenas, sociales y económicas, que actúan tanto para el incremento como para la reducción de su población. En tercer lugar, en aquellas que crecen, primero, los servicios públicos locales y, después, el urbanismo, junto con la ordenación del territorio y el medio ambiente, pasan a ser sus dedicaciones principales. En cuarto lugar, en las que pierden población, surgen los problemas del “micromunicipio” y la carencia de servicios, que pueden llevar a su desaparición. Por último, en todas se dan nuevos desarrollos tecnológicos, como los de las “Smart Cities”, caracterizados por su diversidad y competitividad.

Por lo que respecta a los desafíos, el más común es el de la corrupción asociada a los planes y licencias urbanísticas, capaces de multiplicar exponencialmente el valor de una parcela de terreno por una simple decisión administrativa. Lo cual resulta especialmente grave en momentos de crecimiento especulativo del valor del suelo (caso Malaya, Marbella, 2005-2012). Se ha tratado de corregir aumentando la oferta de suelo para evitar la especulación, con escasos resultados.

 

Desafíos singulares

Como desafíos merecedores de señalamiento especial tenemos:

1º.- La ordenación territorial avanzada. Las autoridades municipales pueden tener gran interés en que determinadas infraestructuras territoriales se ubiquen en su jurisdicción de una determinada manera, p. ej., para restringir la competencia entre grandes centros comerciales, favorecer la instalación de alguna gran empresa o construir un espacio público sin las compensaciones adecuadas.

2º.- La necesaria atención al medio ambiente.  En las últimas décadas la necesidad de limpiar el aire de las ciudades se ha acreditado como una exigencia global, pero los ayuntamientos están encontrando dificultades para aplicar las soluciones adecuadas. La depuración de las aguas residuales y el reciclaje de residuos sólidos urbanos se extienden con excesiva lentitud. Las comunidades locales de energía podrían ser muy efectivas, pero su implantación avanza muy despacio, etc.

3º.-El desarrollo de ciudades inteligentes. Ya lo he apuntado y debo repetirlo: la aplicación de las nuevas tecnologías al desarrollo urbano es un desafío irrenunciable para las instituciones locales, cuyo proceso de “prueba y error” ya ha comenzado (en Málaga y otras ciudades, p. ej.).

Hace treinta años dirigí una investigación sobre servicios locales luego publicada por el Ministerio de Administraciones Públicas (AA.VV., Introducción a los servicios locales. Tipos de prestación y modalidades de gestión. MAP Madrid 1991, 253 pgs). Esta investigación me hizo consciente de la complejidad y diversidad funcional de las instituciones locales. Sería bueno disponer de otros estudios actualizados de este tipo sobre ese gran laboratorio institucional que son las corporaciones locales.

 

Equilibrios institucionales

Las entidades locales ofrecen un equilibrio “Política-Derecho” digno de atención. Por su propia naturaleza, facilitan la convivencia y cooperación entre sus vecinos y residentes, producto de la vida urbana. Al propio tiempo, su estructura jurídica se ha erigido y defendido por una entidad superior -el Estado-, lo que le ha dado una notable robustez. De este modo, y a diferencia de las Comunidades Autónomas, las pasiones que levanta la política local quedan contrapesadas por un ordenamiento jurídico muy consolidado.

Además del balance “Política-Derecho” que acabo de mencionar, otros equilibrios institucionales son también de especial interés. La presencia en las corporaciones locales de funcionarios con habilitación nacional (los antiguos cuerpos de Secretarios, Interventores y Depositarios) es uno de ellos. Otro es la institucionalización de fórmulas de apoyo a los micromunicipios a través de las Diputaciones Provinciales. Otra es la tradición asociativa de los municipios, tanto de alcance nacional a través de la Federación Española de Municipios y Provincias, como de alcance local a través de fórmulas mancomunadas y consorciales. En fin, así podríamos seguir, despiezando la rica vida institucional de las corporaciones locales, pero no parece necesario. Cerraré, pues, este apartado con dos referencias ilustrativas de su actual dinamismo:

La primera es la confirmación legislativa de la importancia dada al carácter jurídico de las corporaciones locales, tanto a nivel internacional, con la aprobación en 1985 por la Unión Europea de la “Carta Europea de la Autonomía Local (ratificada por España en 1988) como a nivel de la legislación básica del régimen local español, cuyo art. 4 de la LRBRL de 1985 deja sentado que los poderes jurídicos de las entidades locales son esencialmente “potestades públicas”.

La segunda es el mantenimiento a lo largo de las décadas del gran instrumento de comunicación de los especialistas del Derecho Local, que hoy es la “Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica”, sucesora de la “Revista de Estudios de la Vida Local”, fundada en la primera mitad del S. XX.

 

c) Agencias públicas, organismos reguladores y otros.

Salimos del ámbito de las entidades territoriales que son, como acabamos de ver, instituciones de excepcional interés, para entrar en un ámbito de gestión muy distinto: el de los “instrumentos de gestión pública”. Lo primero que hay que advertir es que en él las auténticas instituciones son la excepción, no la regla. Por regla general, la gestión se confía a “organizaciones” muchas veces creadas “ad hoc”. Llámense “Administración instrumental”, “organismos autónomos” u otras denominaciones, no pueden considerarse auténticas instituciones hasta que acrediten un nivel elevado de autogobierno y una verdadera independencia de criterio de sus titulares.

 

Las Agencias Públicas

Las agencias públicas son una invención angloamericana que importamos en España en una de tantas reformas que nos gusta hacer según el viejo principio “cambiemos todo para que nada cambie”. En este caso tuvo lugar con la “Ley de Agencias Estatales para la mejora de los servicios públicos” de 2006. Su preámbulo afirma que se trata de solventar problemas de gestión, básicamente “de naturaleza tributaria, económica financiera y de personal”, lo que se quiere conseguir mediante

una fórmula organizativa general, dotada de un mayor nivel de autonomía y flexibilidad en la gestión, pero que, al mismo tiempo, refuerce los mecanismos de control de eficacia y promueva una cultura de responsabilización por resultados”.

Aunque algunas agencias de cierto peso se incorporaron a su régimen (la Agencia Tributaria, p. ej,), al ser derogada nueve años después por la “Ley de Régimen Jurídico del Sector Público” (Ley 40/2015, de 1 de octubre), sus resultados dejaban mucho que desear; el preámbulo de la nueva ley es elocuente al respecto:

“El objetivo prioritario de esta Ley [de Agencias Estatales de 2006]  fue establecer mecanismos de responsabilidad en la dirección y gestión de los nuevos organismos públicos, vinculando el sistema retributivo al logro de sus objetivos y reconociendo un mayor margen de discrecionalidad en la gestión presupuestaria.

La Ley autorizó la creación de 12 Agencias, si bien hasta el momento sólo se han constituido 7 de ellas, y la Agencia Española de Medicamentos y Productos Sanitarios, autorizada en otra Ley.

El objetivo de la reforma fue instaurar la Agencia como nuevo modelo de ente público, pero nació ya con una eficacia limitada. La disposición adicional quinta de la Ley autorizaba al Gobierno para transformar en Agencia los Organismos Públicos cuyos objetivos y actividades se ajustasen a su naturaleza, lo que implicaba el reconocimiento de la existencia de entidades que, por no cumplir este requisito, no precisarían transformación, y que permanecerían en su condición de Organismos Autónomos, Entidades Públicas Empresariales o entes con estatuto especial. Y, sin embargo, la disposición adicional séptima ordenaba atribuir el estatuto a todos los organismos públicos de futura creación «con carácter general».

Por todo ello, no puede decirse que los objetivos de la Ley se hayan alcanzado, incluso después de más de seis años de vigencia, porque su desarrollo posterior ha sido muy limitado, y porque las medidas de control de gasto público han neutralizado la pretensión de dotar a las agencias de mayor autonomía financiera.

Este testimonio del legislador es irrebatible: simplemente aprobando y derogando normas no se construyen instituciones sino “organismos dependientes”; como prueba, baste mencionar que la Ley de 2015 hoy vigente considera al “Sector Público institucional” sometido a continuas revisiones, como dice textualmente su art. 81:

“Art. 81. Todas las Administraciones Públicas deberán establecer un sistema de supervisión continua de sus entidades dependientes, con el objeto de comprobar la subsistencia de los motivos que justificaron su creación y su sostenibilidad financiera, y que deberá incluir la formulación expresa de propuestas de mantenimiento, transformación o extinción”.

 

Los Organismos reguladores

Los Organismos Reguladores Sectoriales nacieron con un diseño más “institucional”, pero su conversión en simples secciones de la nueva Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) los ha desnaturalizado. La propia CNMC describe en su pg. web “cnmc.es” lo sucedido:

“En 2013 el Parlamento decidió unificar los organismos reguladores y la autoridad de competencia con el fin de garantizar la seguridad jurídica y la confianza institucional, evitando duplicidades innecesarias en el control de cada operador y decisiones contradictorias en la misma materia.

[…]

La CNMC se creó en 2013 a partir de la integración de estos seis organismos: Comisión Nacional de la Competencia, Comisión Nacional de Energía, Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, Comisión Nacional del Sector Postal, Consejo Estatal de Medios Audiovisuales y Comité de Regulación Ferroviaria y Aeroportuaria”.

En esta solución se aplicó la lógica política, no la institucional. No es cierto que un regulador multisectorial gane la confianza de los ciudadanos mejor que otro especializado. Todo lo contrario; quizás este último haga la “captura del regulador” algo más difícil; pero, a cambio, tiene menos capacidad para imponerse a los planes ministeriales como institución independiente (que fue lo buscado con la reforma).

La confianza institucional requiere reguladores con criterio propio, fuertes e independientes, que se la ganen con sus acciones. En sectores estratégicos como la energía, las telecomunicaciones, el audiovisual o los transportes, no se trata de aportar “una opinión más” al Gobierno, sino de crear una auténtica inteligencia institucional compartida entre el sector y su regulador, aprovechable tanto por el Gobierno como por la iniciativa privada.

Ni que decirlo tiene, el Gobierno prefiere que esta “inteligencia institucional” no se desarrolle demasiado, hasta llegar a obstaculizar sus `propios planes; la referencia del texto transcrito a evitar “duplicidades innecesarias” y “decisiones contradictorias” indica que, una vez más, la lógica organizativa prima sobre la institucional en las materias política y económicamente sensibles.

El texto se está alargando, y debo terminar este subapartado. Lo haré con tres breves remisiones:

Véase, como testimonio de primera mano, la web de la CNMC, sin asustarse por el volumen de información contenido en ella; como obra clásica, Ariño, Principios de Derecho Público Económico. FER-Comares, Granada 1999, 871 pgs., especialmente a partir del epígrafe “Nuevo sentido de la regulación económica”, pgs. 553 y ss; y, a modo de actualización: J.J. Montero, Regulación Económica. 4ª ed., Tirant lo Blanch, 4ª ed. Valencia 2020, 216 pgs.

 

Otros

Para otras entidades y organismos, como pueden ser los de tipo participativo, colaborativo o las fundaciones públicas, véanse mis “Fundamentos de Derecho Público” (CEF-UDIMA, Madrid 2011, 259 pgs.) y demás bibliografía existente en la materia. Aquí me reduciré a aportar unas breves notas respecto a unos pocos “organismos/instituciones” de los que cabe extraer algunas enseñanzas valiosas.

Partidos políticos, sindicatos y colegios profesionales. Los partidos políticos, sindicatos y agrupaciones empresariales son instituciones señaladas expresamente en la Constitución, por lo que poseen un cierto “plusvalor” sobre otras de simple creación legal. En todo caso, la Carta Magna afirma que “deben ser democráticos”, lo que nos pone sobre aviso de una particularidad importante de las instituciones: la legislación, incluso del máximo nivel, puede querer para ellas algo que luego la realidad se encargará de modular a su manera.

La democracia en los partidos suele entenderse como la formación de su voluntad interna mediante votaciones, incluidas las elecciones primarias para el nombramiento de sus candidatos a puestos políticos. En España, este entendimiento ha ido tomando un carácter cada vez más formal, hasta el punto de que, sean grandes o pequeños, los partidos se organizan internamente en “grupos de afines” cuyos líderes tienden inconscientemente a la autocracia.

Experimentos de democracia directa, como los “círculos” de Podemos, no han resistido la prueba de su acceso al poder; líderes de primera fila han sido “purgados” en todos los partidos al variar las lealtades internas; la sustitución de las “viejas guardias” por los “jóvenes tigres” ha sido traumática en muchos casos, etc.

Los sindicatos y colegios profesionales muestran por su parte que las instituciones pueden entrar en declive con relativa facilidad al perder la adhesión de sus afiliados. Lo cual confirma la dinámica de “prueba y error” -o, si se prefiere, de selección natural- de las instituciones.

El Colegio de Abogados de Madrid fue en sus buenos tiempos una institución muy respetada, cuyo brillo se ha perdido paulatinamente; y otro tanto está sucediendo con los Colegios de Ingenieros, que no han conseguido proyectar su modelo organizativo sobre las nuevas profesiones tecnológicas. La dinámica evolutiva de las instituciones se hace aquí patente en toda su crudeza.

Organismos que trabajan con información. Con los constantes avances de la informática y en pleno desarrollo de la sociedad de la información, deberíamos encontrar a nuestro alrededor numerosas instituciones que acumulan y gestionan datos sobre nuestra compleja realidad social. A nivel estatal, el Instituto Nacional de Estadística (INE) y el Centro de Investigaciones Sociológicas (CIS) se postulan para ocupar este lugar, mientras que a nivel local lo hacen el Padrón Municipal y los distintos censos (de familias, de viviendas, etc) de responsabilidad municipal. A nivel internacional, la oficina estadística europea “Eurostat” destaca especialmente; y, a nivel social, diversas fundaciones, asociaciones y empresas públicas o privadas, muchas veces asociadas a organizaciones políticas, sindicales o patronales, tienen grandes bancos de datos de todo tipo.

Con todos mis respetos a cualquier opinión discrepante, he de decir que en todos estos organismos y entidades, con la única salvedad del Eurostat, no veo auténticas instituciones sino partes del entramado organizativo del Estado o agrupaciones de intereses particulares. Para su calificación como instituciones les falta independencia de criterio y alejamiento del Gobierno o de los intereses privados que los sustentan.

El caso del CIS es muy significativo. El valor político de la información que manejan en sus barómetros y demás productos es demasiado alto para que el Gobierno de turno lo ponga totalmente a disposición de sus rivales. Ciertamente, sus estudios se publican; pero, ciertamente también, el CIS tiene múltiples recursos para extraer de sus datos informaciones valiosas que no salen de un círculo reducido dentro del aparato del Estado. La excepción del Eurostat se debe a que en su interior los intereses de los distintos Estados miembros se equilibran entre sí, lo que hace de este organismo supranacional una posible institución de alto nivel adaptable al nuevo mundo de la globalización.

Instituciones culturales. La cultura es un campo fértil para el nacimiento y consolidación de instituciones especializadas de todos los tamaños. Aquí destacan, a nivel internacional, la labor de la UNESCO; y, a nivel nacional, los grandes museos, tanto de promoción estatal (el Prado) como privada (Thyssen) y monumentos, tanto históricos (catedrales, palacios…) como en construcción (la Sagrada Familia, en Barcelona)

De estas instituciones interesa destacar, en primer lugar, que requieren un nivel mínimo de trascendencia social y de vinculación con los valores inmateriales de la comunidad que las promueve, adicionales a la relevancia material del bien en el que tomen cuerpo; en segundo lugar, que no todas se concretan en bienes físicos, como es el caso de las Reales Academias; y, en tercer lugar, que son susceptibles de manipulación en favor de intereses políticos, sobre todo de proyectos nacionalistas o ideológicos relacionados con los valores de la institución de que se trate.

Como valoración global debo señalar la especial diversidad y la cantidad de mezclas observables en los organismos-instituciones reales. A veces actúan como auténticas instituciones a unos efectos, y como organismos dependientes a otros. A veces sufren cambios para adaptarse a otros organismos-instituciones en desarrollo (el antiguo Instituto Nacional de Meteorología pasó a ser la Agencia Estatal de Meteorología (AEMET) para evitar roces con el Servei Metereològic de Catalunya (METEOCAT). Y, en general, el carácter genérico del término “institución” cubre relativamente bien este tipo de organismos mixtos, a condición de que no pretendan usarlo para eludir el control que sobre ellos detenta el Gobierno de turno.

Baste con esto. Hay otras instituciones que examinar. Ya hemos visto bastantes formas de manipulación política de las instituciones, haciendo prescindible extenderse una vez más sobre ello.

 

 

 

 

Juan Miguel de la Cuétara Martínez

Catedrático de Derecho administrativo

Capítulo 11.- Instituciones Políticas Básicas (I).

Con este capítulo comienza una revisión en la que distintas instituciones españolas serán examinadas en busca de indicios de su mejor o peor situación actual. No podrán ser todas, ni el examen demasiado profundo; pero espero reunir al menos una buena muestra y obtener lecciones claras de lo que sucede en la vida institucional de nuestro país. Comenzaré por aquellas de mayor carácter político, cuyo componente personal es el de mayor relevancia: la Jefatura del Estado, las Cámaras Parlamentarias y los Gobiernos.

* * * * * * *

PALABRAS CLAVE:  ACTUACIÓN INSTITUCIONAL; CÁMARA; CONGRESO; CORTES GENERALES; CORONA; GOBIERNO; JEFE DEL ESTADO; MONARQUÍA PARLAMENTARIA; PARLAMENTO; SENADO.

* * * * * * *

a) Jefatura del Estado.

En mi libro sobre los “Límites del Estado” presenté la consolidación de la Monarquía constitucional española en la Transición Democrática como un caso de éxito; permítanme comentar ahora por qué.

 

Un caso de éxito

La personalidad del Rey Juan Carlos I y su papel jugado a partir de algo tan delicado como su “doble legitimidad” ameritaron esta calificación. Tras su abdicación (2014), su hijo Felipe VI superó con prudencia y valentía los problemas de la familia real y afrontó la crisis catalana (2017) de forma impecable. De ahí mi calificación positiva y las cuatro conclusiones ofrecidas hace casi dos años:

  • La actuación institucional exige más que meras formalidades.
  • Las normas no escritas de las instituciones tienen gran valor.
  • La adhesión a las reglas institucionales en las crisis es vital.
  • Hay decisiones personales capaces de regenerar una institución.

Los dos monarcas que hemos tenido hasta la fecha han actuado institucionalmente con gran corrección, usando su independencia de criterio cuando era necesario y aceptando las indicaciones de otros órganos del Estado cuando eran procedentes. Su órgano de apoyo, la Casa Real, es ampliamente transparente (véase en Internet “casareal.es”).

Si nos fijamos en la Constitución, encontramos que a la Corona le corresponde, entre otras cosas:

1º) Simbolizar la unidad y permanencia de España y representar idealmente a todos los españoles.

2º) Arbitrar y moderar el funcionamiento regular de las instituciones.

Son funciones obviamente difíciles de reglamentar, por lo que las normas no escritas de la institución tienen singular relevancia. Hasta ahora, la Corona las viene ejerciendo con exquisito respeto a la lógica institucional que las sustenta, tanto en el aspecto simbólico como en el de arbitrar y moderar las demás instituciones con las que interacciona habitualmente.

Lo cual le obliga a aceptar, p. ej., contenidos en sus discursos ordinarios procedentes del Gobierno, particularidad por lo demás común a las monarquías constitucionales.

Dicho de forma sintética, La Monarquía parlamentaria de la España democrática ha logrado la adhesión popular y ha ayudado a mantener la convivencia principalmente porque:  a) aporta instrumentos de gran valor en situaciones graves, como el intento de golpe de Estado de 1982 o la declaración de independencia de Cataluña de 2017; y b) en la vida ordinaria abre canales de entendimiento “despolitizados”, como los despachos periódicos con el Presidente del Gobierno, o los discursos y otras actuaciones formales del Monarca, que destacan lo que nos une a los españoles por encima de las agresivas políticas partidarias actuales.

 

Señales de alarma

Últimamente están apareciendo señales de alarma preocupantes:

  • En las consultas de investidura del nuevo presidente del Gobierno en 2019, varios partidos declinaron su asistencia ante el Jefe del Estado. Fue una conducta sin efectos prácticos, con infracción del art. 99,1 C.E. y daño simbólico al Rey.
  • La formación de un Gobierno de coalición apoyado en un grupo partidos de ideología republicana está actuando de caja de resonancia y amplificando el debate jurídico-político de las faltas de ejemplaridad del Rey abdicado Juan Carlos I.
  • En un viaje del Rey Felipe VI a Bolivia el año 2020, el Vicepresidente segundo del Gobierno desarrolló e hizo pública su propia agenda fuera de los fines institucionales de la visita, contradiciendo principios diplomáticos básicos y dañando conscientemente a la institución monárquica que, por cierto, este vicepresidente quisiera ver desaparecer de nuestro país.

Llueve sobre mojado. Aprovechar unas instituciones para dañar a otras empieza a ser moneda de uso común en nuestro país. A lo cual se añade que las faltas de respeto a la Corona vienen siendo practicadas impunemente desde hace tiempo en algaradas callejeras en contra de Rey, con quemas de su retrato o efigie, abucheos y burlas de todo tipo. Trasferir estas conductas a las instituciones es sumamente deplorable.

 

Rupturas de la lógica institucional.

Todas las justificaciones que se dan a estos comportamientos utilizan una clara lógica política del tipo “el fin justifica los medios”, que es todo lo contrario de la lógica institucional. Ésta exige la lealtad recíproca entre instituciones y un respeto mutuo constante y sincero. La prevalencia de la primera sobre la segunda es un defecto creciente de nuestro sistema de gobierno.

Los ingresos, donaciones y gastos millonarios del Rey Juan Carlos I, que se están descubriendo últimamente, han impactado en la opinión pública. Durante su etapa de rey en activo, estaba amparado por la inmunidad constitucional del art. 56,3 C. E.; pero, tras la abdicación, esta cobertura desapareció, transfiriéndose a su sucesor. La lógica de la inmunidad está clara: es un privilegio unipersonal del Rey, encaminado a sostener la dignidad de la Corona, que se acaba con la abdicación. Por tanto, hay que aplicarla, tanto si gustan como si no los resultados a que nos lleve.

En este punto suele traerse a colación la necesaria ejemplaridad de los titulares de la Jefatura del Estado. Tal necesidad es cierta, pero la institución, no se olvide, es “la Corona”. La lógica institucional es tan rigurosa como ajena a cualquier tipo de relaciones familiares o afectivas que afecten personalmente al actual Rey Felipe VI.

Quien quiera observar la institucionalidad formal de la Corona española no tiene más que visitar el sitio de Internet “casareal.es”, ejemplo de transparencia e información pública. Quien busque la realidad de la vida política acudirá a los medios de comunicación y las redes sociales.  En ambos casos deberá estar prevenido contra la “medias verdades” y las “fake news”, tan comunes hoy día, fáciles de concentrar en el monarca.

 

b) Parlamentos.

En España causa una cierta sorpresa tener que hablar de “los Parlamentos”, en plural, pero así es. Las asambleas legislativas autonómicas tienen la misma naturaleza en su ámbito de competencias que la Cortes Generales en el suyo. Veámoslo, comenzando por las dos Cámaras de las Cortes.

 

El Congreso de los Diputados

Desde la Transición Democrática, el Congreso está plenamente integrado en nuestra vida institucional; y no sólo eso, sino que tiene ya asentada su propia personalidad como cámara de representación popular, manifestada sobre todo en las sucesivas elecciones del presidente del Gobierno de España.

Hasta la última serie de elecciones, los españoles teníamos un cómodo turno de partidos entre el PSOE y el PP. Tras la crisis económica 2007-2015, el Congreso se fraccionó, surgieron gobiernos de coalición, se aprobaron mociones de censura y el Congreso asumió con naturalidad la nueva situación.

Permítaseme llamar la atención sobre un hecho inesquivable: las negociaciones y alianzas de gobierno, en las tres últimas elecciones al menos, se votaron en el Congreso para confirmar lo ya acordado por los partidos. Los discursos en la tribuna de oradores no estaban hechos para convencer a nadie. Desde luego, a la hora de votar, todos los diputados estuvieron en sus puestos y cumplieron lo ordenado. La partitocracia, ya dominadora de todas las decisiones importantes, se mostró sin careta: en el Congreso sólo se formalizaban las decisiones.

 

Libertad de mandato

En este punto conviene recordar que nuestra Constitución prohíbe el mandato imperativo de diputados y senadores en un precepto, el 67,2, que nada parece importar. Hoy, cuando las negociaciones entre partidos se atascan, todo se va en llamadas al diálogo, ¡al margen de las instituciones parlamentarias! Así se ha hecho, p. ej., en la “cuestión catalana“, con una mesa de igual a igual entre Gobiernos, o en la gestación definitiva de la coalición actualmente gobernante.

El derecho de participación política, por su parte, ha dado lugar a una clara jurisprudencia constitucional sobre este asunto:

En diciembre de 2017, el Pleno del TC anuló parte del art. 197.1 de la Ley Orgánica de Régimen Electoral General (LOREG) en una cuestión de inconstitucionalidad procedente de Canarias, declarando desproporcionadas las restricciones impuestas a la función representativa de los diputados que abandonaran su partido de origen y, con él, su disciplina.

En los supuestos apuntados, y otros que cabría añadir, la conclusión es clara: el valor de las instituciones decae rápidamente con tales prácticas. Puede que el dominio absoluto de los líderes de los partidos parezca positivo desde la lógica política; pero lo que no es, desde luego, es un comportamiento “institucional“, respetuoso con la lógica de la participación democrática. Recuérdese que, según ella, los parlamentarios electos representan a la nación como un todo y responden sólo ante el cuerpo electoral, no ante sus jefes de partido.

 

Autocontrol de la agresividad.

Quien habla de la prohibición constitucional del mandato imperativo, habla del control de la agresividad en las Cámaras parlamentarias. La política actual, en su constante búsqueda de impactar a la opinión pública, está introduciendo conductas inadmisibles en esa sede. No se trata de una simple cuestión organizativa; se trata de que, al buscar por el medio que sea la foto o el titular que dañe al enemigo político, se daña a una institución dedicada precisamente a buscar entendimientos.

Provocar a una persona es relativamente fácil, a poca pasión que se ponga en un debate. La lógica política está clara: si se consigue que el rival pierda los nervios, los votantes se alejarán de él. Las reacciones humanas ante la agresividad ajena son perfectamente previsibles; por eso las instituciones tienen que erradicarla. En la “buena” lógica parlamentaria de hace tiempo, se usaban muchas convenciones para ello: no interrumpir, referirse al título o cargo, no al nombre, del oponente, etc., que están desapareciendo a una velocidad pavorosa.

En España acaba de ser noticia un video emitido en Internet por varios diputados de distintos partidos en favor de disminuir la agresividad de los debates. Tres días después de hacerse público, llamados al orden por sus jefes de filas, dos de ellos ya se han dado de baja del grupo y todos han comenzado a referirse al video como una mera “expresión de buena voluntad” carente de compromisos.

 

En especial, los asaltos al Parlamento

Los asaltos a las Cámaras Parlamentarias están de plena actualidad, tras el inesperado asalto al Capitolio norteamericano de enero de 2021, alentado públicamente por el presidente Donald Trump. En este caso, la facilidad con que se despierta la agresividad humana se comprobó de primera mano: bastó con que Trump exhortara a sus partidarios a “dirigirse al Capitolio” para que miles de personas lo invadieran violentamente, teniendo que evacuarlo los diputados y senadores que estaban en sesión.

En España, aparte del golpe de Tejero de 1982, se han producido en 2012 y 2016, diversos llamamientos a la población bajo el lema “Rodea el Congreso”. Efectuados por grupos radicales en momentos de actividad de la Cámara, fueron secundados por una multitud de personas manifiestamente agresivas, solo contenidas por las importantes instalaciones antidisturbios erigidas en la Carrera de San Jerónimo y aledaños. Dirigentes parlamentarios de izquierda y del partido “Podemos” calificaron entonces estos hechos de “normalidad democrática”; lo acaban de reafirmar estos días;  ¿Lo son?

No, no lo son. La normalidad democrática incorpora, ciertamente, el derecho fundamental de manifestación pacífica y sin armas, pero este derecho debe ejercerse respetando el también fundamental derecho a la participación política de los congresistas y la inviolabilidad parlamentaria. La lógica institucional de ambos derechos combinados impide a los manifestantes tanto “bloquear” el Congreso, impidiendo la entrada y salida en él, como “asaltarlo”, obstaculizando el normal desarrollo de su actividad.

El artículo 77,1 C.E. ha sido muy previsor al prohibir terminantemente que el Derecho de petición a las cámaras legislativas trate de realizarse mediante su “presentación directa por manifestaciones ciudadanas”. Y el Código Penal construye una razonable coraza protectora de los Parlamentos españoles en su sección dedicada a los “delitos contra las instituciones del Estado”.

Sin entrar en mayores detalles, nos encontramos en un caso en que tanto la lógica institucional como la normativa dan una solución que los políticos actuales prefieren ignorar. Una manifestación controlada, que no llegase a afectar el funcionamiento del Congreso, no tendría suficiente impacto ante la opinión pública y nunca les satisfaría. Su forma de pensar les exige alterar el orden público y solo atienden a la lógica política de la acción. Lo cual es muy peligroso para la convivencia democrática.

En el fondo, la inaplicación de la lógica institucional se produce, en este caso como en todos, al optar por otras lógicas incompatibles con ella. Normalmente se trata de la lógica política -que lleva a derrotar al contrario por el medio que sea, incluidos los desórdenes públicos-, pero puede ser cualquier otra, como la organizativa -que busca más recursos para el aparato del Estado- o la económica -que demanda ingresos para el partido o sus miembros-. Mi insistencia en este punto deriva del hecho crucial de que, a través de un reforzamiento de la lógica institucional allí donde se haga patente su necesidad, es posible conseguir una reacción de la inteligencia colectiva para evitar que continúe la degradación institucional hoy observable (volveré sobre ello en nuevos capítulos).

Evidentemente, nuestros parlamentos tienen mucho que hacer en este aspecto; veamos de momento lo que ocurre en la Cámara Alta.

 

El Senado

El Senado ha tenido un papel relevante en 2017, en la aplicación del art. 155 C.E. a la Generalidad de Cataluña para suspender sus poderes estatutarios; ahora bien, se trataba de un Senado con mayoría absoluta del partido en el gobierno, el PP, por lo que no puede decirse si la voluntad emitida es realmente de la institución o continúa siendo del partido. Lo cierto es que, en la gran cuestión española que es el independentismo catalán, la “Cámara Alta” ha tenido poco protagonismo.

En realidad, el Senado español no se ha institucionalizado ni como cámara territorial ni como cámara de segunda lectura. Lo primero, que es lo que señala la Constitución (art. 69,1), porque, pese a usar listas abiertas en sus elecciones, los partidos siguen controlando las candidaturas.  Y, lo segundo, porque las “segundas lecturas” tienen escasa relevancia en nuestro país. Como resultado, el Senado no ha desarrollado una lógica institucional propia. Por ello y otras razones, el Senado ha caído en un limbo que lo hace casi inútil; a mayor abundamiento, se oye hablar mucho de su reforma o supresión, lo que en nada ayuda a revitalizarlo. En fin, desde la perspectiva institucional, la “Cámara Alta” está bastante desdibujada.

Sirva de muestra la insulsa declaración, suscrita por su pleno el 17/nov/2020, “por una sanidad digna en el medio rural”, repleta de generalidades, disponible en Internet. Presentada como una respuesta a la pandemia del COVID-19, en ningún punto acredita un buen conocimiento del problema o aporta alguna solución.

 

Parlamentos autonómicos

Los Parlamentos autonómicos son unicamerales y ejercen la potestad legislativa y la función de control del Gobierno en su territorio y materias de su competencia. Una primera observación es que la desmesurada legislación autonómica podría (¿debería?) ser inferior en número y superior en calidad. Pero vayamos a lo nuestro; como observadores, ¿podemos hacer algún tipo de balance sobre ellos?

 

Perspectiva político-jurídica

Desde la perspectiva política, un posible balance sería el siguiente:

En el lado positivo figura: a) los partidos están bien adaptados a su territorio; y b) sus líderes tienen un grado de conocimiento elevado entre sus ciudadanos. La voluntad política autonómica se forma democráticamente.

En el negativo debe apuntarse: a) los partidos nacionalistas tienden a usar los Parlamentos autonómicos para influir en la política nacional; y b) el sistema autonómico nos está llevando a una notoria inflación legislativa.

Jurídicamente debo destacar que, mediante sus Estatutos de Autonomía, las instituciones autonómicas se incorporan a la Constitución. No es extraño, pues ése es su ámbito normativo natural; lo destacable es la existencia en España del “bloque de la constitucionalidad” que “eleva el rango” de los Estatutos autonómicos. Este bloque, emergido del art. 28,1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, actúa como canon de conformidad con la Constitución de las leyes competenciales estatales o autonómicas y las “blinda” contra modificaciones improvisadas.

 

Perspectiva institucional

Desde la perspectiva institucional, las Comunidades Autónomas están mostrando síntomas preocupantes de un entendimiento exagerado del “derecho a ser diferente“, que les hace perder amplitud de miras y adoptar posiciones insolidarias con las demás tierras de España.  Así sucede, p. ej. en Aragón y Castilla-La Mancha con las cuestiones relativas a los trasvases del Ebro y del Tajo.

Con carácter general, resulta un tanto sorprendente el hecho de que, pese a que se habla mucho de “lealtad institucional“, los Parlamentos autonómicos no están poniendo nada de su parte para impulsarla. Podrían hacerlo, bien en la función de control de sus gobiernos, bien por iniciativa propia, recordando la necesidad de cooperar con las demás Comunidades Autónomas en asuntos de interés común. Pero, como ya he apuntado, la promoción de entendimientos voluntarios no parece una tarea prioritaria de ningún Parlamento.

 

c) Gobiernos.

La acción de gobernar

En paralelo con las cámaras parlamentarias, también tenemos que hablar de los gobiernos en plural, es decir, del central y los autonómicos.  Ahora bien, en este caso no parece necesario entrar en mayores distinciones entre unos y otros. Todos los gobiernos hacen lo mismo: gobernar; lo que ocurre es que unos se dedican a la política nacional y otros a la política autonómica (en el próximo capítulo hablaré de la política local), que son tareas homologables a nivel institucional.

No entraré en la inacabable discusión sobre la política y el gobierno en una democracia representativa; por mi parte veo claro que hacer política consiste en formar la voluntad colectiva, mientras que gobernar es tomar decisiones y hacerlas cumplir. La acción de gobierno en sentido amplio se sirve de ambas. Centremos la atención en una de sus principales tareas: el nombramiento de cargos públicos, donde se aprecia un inquietante renacimiento del viejo “spoil system” (literalmente “sistema del desperdicio”. Se produce por el cese indiscriminado de los altos cargos del anterior gobierno cuando entra uno nuevo).

 

La política de cargos públicos

Todas las instituciones públicas están influenciadas de una u otra forma por sus respectivos gobiernos a la hora de nombrar a sus cargos directivos. En algunos casos -pocos- tal influencia se reduce a regular el procedimiento de selección; pero en muchos más adopta la forma de la “confianza política“, encaminada a que el directivo en cuestión coopere eficazmente al desarrollo de las líneas de acción emprendidas por el gobierno que lo nombró. Pues bien, los gobiernos actuales están convertidos en unos eficaces “círculos de reparto” del poder público entre personas “de confianza” del partido que lo ocupa, lo que plantea graves problemas cuando esta práctica se extiende del aparato organizativo del Estado a su arquitectura institucional.

Esto no es nuevo. Las cesantías políticas en cada cambio de gobierno son bien conocidas tanto en nuestra todavía joven democracia como en la de los siglos XX y XIX, y tanto en España como en otros países, entre ellos, señaladamente, los EE. UU.

 

El control del Leviatán

Los estudiosos de ciencias sociales tratan de reducir estas conductas apelando a los principios de mérito y capacidad y a las reglas de buena “gobernanza“. Politólogos y expertos en gestión pública, en especial, no se cansan de decirnos que una correcta vida institucional exige una buena gestión de la política de nombramientos de cargos públicos.

Un trabajo reciente es este sentido es: Dahlström y Lapuente, Organizando el Leviatán. Por qué el equilibrio entre políticos y burócratas mejora los Gobiernos. Trad. esp. Deusto, Barcelona, 2018, 331 pgs. Tiene un buen capítulo de conclusiones, el 7º, que señala “el camino a un gobierno de alta calidad” (pgs. 242 y ss).

Pero una cosa es la teoría y otra la realidad. Nuestros gobiernos parecen incapaces de actuar de un modo mínimamente institucional. Cuando hablo de un “círculo de reparto” me refiero a la radical diferencia entre quienes están dentro y quienes están fuera del mismo; creo que es una imagen clara: los cargos, sencillamente, se reservan para los primeros.

Adviértase que esta diferencia afecta a muchas instituciones públicas y no sólo a los cargos directamente dependientes de las Administraciones (autoridades ministeriales, directores generales, asesores, jefes de servicio de libre designación, directores de centros…), sino también a aquellos de las agencias, organismos autónomos, fundaciones o empresas públicas que componen el denominado Sector Público, que son muchos.

 

Las muchas caras del poder

En este punto habría que introducir un matiz: los gobiernos ciertamente realizan muchos nombramientos directos a través del BOE; pero ni todos afectan a las instituciones, ni proceden de su exclusiva voluntad. Los partidos políticos influyen en muchas instituciones sin pasar por el Gobierno (en los Municipios o Universidades, p. ej.), y pactan en él cuotas de poder para obtener nombramientos propios. De cualquier forma, una vez asumida la partitocracia como realidad aplastante, este matiz pierde relevancia: en realidad, la política de nombramientos está reservada a muy pocas personas del Partido o del Gobierno, que suelen coincidir.

 

Un “modus vivendi” generalizado

Criticar al Gobierno es una tradición latina bien conocida. La desafección a los gobiernos está contrastada en innumerables sondeos. El problema de fondo es que los nombramientos torticeros provocan el mal funcionamiento de las instituciones y distorsionan la lógica aplicada por sus dirigentes. Al final, los “círculos de reparto” se consolidarán mientras los últimos intentos regeneracionistas se ahogan buscando una nueva forma de “gobernanza”. El declive de nuestra sociedad parece imparable.

Cuando se habla de miles de nombramientos en centenares de instituciones de cualquier tipo, todo el sistema institucional resulta implicado; la situación se convierte en un “modus vivendi” generalizado y la degradación institucional se hace inevitable.

El panorama que acabo de pintar es muy oscuro. Soy consciente de ello. Pero estoy obligado a ser coherente con lo expuesto hasta ahora. Desde el tercer capítulo ha quedado claro que el “factor humano” es un componente vital de las instituciones; desde el cuarto, conocemos la existencia de “debilidades y amenazas” en ellas; y desde el final de la parte anterior, sabemos que la lógica institucional tiene unas exigencias que muchas veces no se cumplen. Nada deberá extrañarnos ahora que nuestro primer examen de las instituciones básicas “reales” del Estado en que vivimos, ofrezca unos tintes tan sombríos.

Éste en un juicio provisional; veremos si se confirma o no en los siguientes. Hay muchas otras instituciones que revisar. Antes, para cerrar este capítulo, me permitiré aportar algunos datos adicionales sobre la diferencia entre la lógica política y la institucional.

 

El mérito y capacidad en la selección de altos cargos

En la selección de cargos, la diferencia entre las dos lógicas es diáfana. La “política” exige confianza en el nombrado y la “institucional” requiere cualificaciones técnicas. Por desgracia, todos damos por supuesto que la importante es la primera… hasta que una crisis nos pone a buscar expertos debajo de las piedras, como ha sucedido con el coronavirus. Son cuestiones que debemos tomar en serio.

Recientemente “hayderecho.com” publicó un estudio sobre el mérito y capacidad en la selección de altos cargos, donde cuantifica la situación española. Dirigido por sus editores Rivera, de la Nuez y Castellano, encuentra en ella un nivel de “meritocracia” claramente mejorable, con abundantes cuadros y gráficos que lo acreditan. Es una buena forma de tomarse con seriedad estas cuestiones.

Se titula “Estudio sobre la meritocracia en la designación de los máximos responsables del sector público estatal y autoridades independientes” y está disponible en Internet.

 

El Gobierno de los 22 Ministros

El actual gobierno español tiene un Consejo de Ministros de 22 personas. No hacen falta datos comparativos para decir que son muchas; basta con pensar en su lógica interna. Estos órganos deben: a) hacer conscientes a todos sus miembros de las responsabilidades conjuntas que asumen en sus decisiones colegiadas; y b) informar a cada uno de ellos de los propósitos de los demás que puedan afectarles antes de cerrar cualquier proyecto mínimamente importante. El trámite normal, de informar de ambas cosas al inicio de la sesión, a cinco minutos por turno, consumiría casi dos horas ¡antes de comenzarla! Malo si se prescinde de él y malo si se utiliza. La responsabilidad colegiada de los 22 es, así, un acto de fe.

Que el Gobierno actual se trate de un Gobierno de Coalición está dejando ver que las decisiones se toman fuera del Consejo de Ministros y sólo se formalizan en él. Habida cuenta de que el Presidente es quien manda, cabría pensar que puede hacer lo que quiera; pero la lógica institucional dice otra cosa: la responsabilidad colegiada de los ministros es un elemento básico de cualquier Gobierno. ¿Por qué? Porque este órgano nació precisamente para añadir otras voluntades a la del monarca aislado en su trono y ningún presidente debe buscar subterfugios para gobernar con un aislamiento similar.

El actual presidente prefiere eludir las deliberaciones en Consejo de Ministros utilizando para ello diversas vías, tales como la creación de comisiones delegadas o de organismos de nueva planta vinculados a la Presidencia. Obviamente, en este tipo de soluciones no es el Gobierno, sino su presidente, quién está “gobernando”.

 

El ministro candidato

Hay más. Uno de los ministros, el de Sanidad, está participando ya como candidato en las elecciones autonómicas de Cataluña, mientras sigue ejerciendo sus funciones como ministro. La lógica institucional exige que en tiempos de pandemia nada distraiga de su cometido al responsable de sanidad; la lógica política, en cambio, pide que los candidatos dediquen todos sus esfuerzos a conseguir una victoria electoral. Asimismo, la lógica institucional quiere a los mejores hombres del Gobierno centrados en los grandes problemas, mientras que la política demanda el mantenimiento del Ministro de Sanidad en el Gobierno cuanto se pueda. Esto último es lo que se ha decidido.

 

El descontento con la gestión

Hace años existía la creencia general de que el partido que no hacía una buena gestión al acceder al gobierno perdería las siguientes elecciones. En los tiempos que corren, parece que esto ya no es así y que la buena gestión no es tan importante como los votos coaligados. Sea como sea, resulta que la institución “Gobierno” es tan manipulable como cualquier otra y que su lógica institucional resulta fácilmente desatendible, según estamos viendo. ¿Cómo debemos valorar eso?

En mi opinión, en primer lugar, debemos verlo como lo que es: una grave señal de alarma, justificativa de los tintes sombríos del panorama descrito en este capítulo; y, en segundo lugar, tenemos que asumir la necesidad de entender bien las exigencias de la lógica institucional, incluso aunque esté siendo continuamente desplazada por la política. Cierto que su progresivo abandono nos invita a olvidarla; pero no es menos cierto que la seguimos necesitando.

La responsabilidad colegiada del Gobierno, antes o después, volverá a ser imprescindible. La necesaria corrección de la “partitocracia” volverá a plantearse en esta o aquella institución. De este modo, la inteligencia colectiva acabará percibiendo que el conocimiento, exposición y afirmación continuos de la lógica institucional contribuirán muy positivamente al saneamiento de nuestras instituciones y al refuerzo del Estado de Derecho, tan necesarios ante las múltiples tribulaciones que está trayendo consigo este difícil siglo XXI. Al menos, eso espero.

 

 

 

 

Juan Miguel de la Cuétara Martínez

Catedrático de Derecho administrativo

Capítulo 10.- Exigencias de la lógica institucional.

La asimilación de las instituciones públicas por el Estado contemporáneo es un proceso que viene de atrás, pero que en el s. XX se ha multiplicado exponencialmente. El resultado es un notable crecimiento del número de las instituciones, muchas de ellas transmutadas en meras organizaciones, que está provocando una gran confusión entre la infraestructura organizativa y la superestructura institucional del Estado contemporáneo, según hemos visto en capítulos anteriores.

Este capítulo final se dedica a las exigencias de la lógica institucional, abordando, en primer término, el cambio de enfoque que se precisa para eliminar la confusión; en segundo lugar, estableciendo con todo rigor la cadena que liga la lógica institucional, los comportamientos que de ella se derivan y los órdenes normativos a que da lugar; y, por último, el respeto a las instituciones que debe surgir, reforzado, de ambos planteamientos.

* * * * * * *

PALABRAS CLAVE: APARATO DEL ESTADO; CIUDADANOS; COMPORTAMIENTO INSTITUCIONAL; CONFIANZA; EJEMPLARIDAD; INSTITUCIONES; POLITIZACIÓN; RESPETO; RESPONSABILIDAD; SOCIEDAD CIVIL.

* * * * * * *

a) Nueva comprensión del Estado y las instituciones.

La contraposición entre el Estado contemporáneo y sus principales antagonistas realizada en los dos capítulos precedentes ha puesto de relieve varios hechos preocupantes, todos los cuales giran en torno a un mismo eje: el aparato organizativo del Estado está deformando y desestabilizando el soporte institucional del Estado de Derecho.

 

Una distinción básica

Hemos entrado en este siglo XXI convencidos de que nuestro Estado de Derecho estaba bastante bien “institucionalizado”. Era una idea vaga, desde luego, pero suficientemente satisfactoria para no indagar mucho en ella. En los veinte años transcurridos desde comienzos de siglo hemos aprendido, sin embargo, que esta idea dejaba mucho que desear, que la institucionalización total del Estado era una quimera, y que, en realidad, el Estado contemporáneo está compuesto de:

  • Una infraestructura o aparato orgánico, que podemos denominar “Estado-organización”, cuya lógica característica le impulsa a la expansión y acumulación de poder.
  • Una superestructura que actúa como freno de la avidez de poder del “Estado-organización” y que podemos denominar “Arquitectura institucional”, cuya función es viabilizar el Estado de Derecho.

Frente a la lógica del “aparato del Estado” se alza la lógica inmanente en las instituciones o “lógica institucional”, siendo ambas muy diferentes entre sí, como lo son la lógica política y la lógica empresarial. Trataré de mostrarlo en pocas palabras.

 

Lógicas diferentes

De forma muy resumida, las diferencias consisten en las siguientes:

  • La lógica orgánica se centra en la legalidad de las normas por las que se rige; la de las instituciones,en su legitimidad para asentar los “órdenes espontáneos” que generan.
  • La lógica organizativa otorga retribuciones o parcelas de poder a sus seguidores; el comportamiento institucional no genera por sí mismo retribuciones materiales.
  • La organización estatal depende de la voluntad de sus dirigentes; la dinámica institucional depende de sí misma.
  • Coherentemente con lo anterior, la lógica organizativa atrae numerosos oportunistas que buscan medrar en la organización; la lógica institucional los rechaza.

 

La lógica institucional en concreto.

Si buscamos bibliografía sobre la lógica institucional, nos vamos a encontrar en una situación un tanto curiosa. La mayoría de los autores que tratan de ella proceden del sector privado, no de las instituciones públicas. La cultivan las escuelas de negocios y los profesores de Ciencias Empresariales para enseñar a gestionar mejor las empresas, lo que en lo esencial se consigue presentando la empresa ante sus empleados y el público como una institución a la que resulte satisfactorio pertenecer.

En el Estado, este planteamiento ha tomado una deriva negativa, al impulsar a los órganos y organismos públicos a buscar el aprecio popular como auténticas instituciones. Esta búsqueda adopta con frecuencia la forma de costosas campañas de imagen, al estilo de las usadas por las empresas privadas. Pero, en tanto no implica el abandono de la lógica orgánica de expansión y acumulación de recursos, de poco sirve. Incluso aquellos organismos que más méritos podrían presentar para merecer una consideración institucional, como la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIREF) o los Defensores del Pueblo estatales o autonómicos, están lejos de conseguirlo.

La lógica institucional es exigente; no es fácil de asumir, ni se puede sustituir por meras campañas de imagen. Estamos hablando de instituciones de relevancia social, estatales o estatalizadas, cuya principal función es domesticar/suavizar el poder del Estado. Lo cual implica corregir la preeminencia del aparato organizativo del Estado en lo que afecta al reparto y utilización del poder; naturalmente, éste se resistirá, creándose un inevitable choque de voluntades. Una vez más el voluntarismo político se enfrentará al pensamiento institucional.

 

El problema del voluntarismo

Un viejo dicho británico proclama: “El Parlamento lo puede todo, excepto convertir un hombre en mujer”. En estos tiempos, en que la técnica médica realiza rutinariamente operaciones de cambio de sexo, podemos suprimir la excepción, ampliar el foco y decir simplemente “la voluntad política democrática lo puede todo”.

¡Pero eso sería contrario a la lógica institucional! Las instituciones no pueden admitir un poder omnímodo de ese tipo, ¡ni siquiera para ejercerlo ellas mismas bajo cobertura democrática! Tampoco deben conformarse con aducir que ésta y otras afirmaciones similares no excluyen los límites constitucionales. Como sabemos, las instituciones equilibran la voluntad política con la fuerza del Derecho, y cualquier cosa que disminuya el rigor de esta función debe ser rechazada de plano.

¿Puede la lógica institucional enfrentarse al voluntarismo político? Sí, mientras entendamos bien lo que significa la arquitectura institucional. Un supuesto concreto me ayudará a explicarlo.

 

Un caso de estudio

Dentro de esa gran institución que es la familia, el régimen matrimonial y la patria potestad son instituciones de gran relevancia, en las que el papel del Estado ha cambiado recientemente en España. En los años sesenta teníamos el matrimonio canónico y el civil, pero el primero era prácticamente obligatorio. Tanto uno como otro se declaraban “uno e indisoluble”, no había divorcio, y la separación matrimonial no autorizaba nuevas nupcias. Se trataba, pues, de una institución muy conservadora, en la que el Estado estaba poco involucrado. Su lógica institucional estaba clara: el Estado había aceptado la institución matrimonial de la Iglesia católica y a ello se atenía.

Las instituciones cambian, y el matrimonio no es una excepción. En los años ’60 la píldora anticonceptiva y, en los ´70, la transición democrática, incidieron sobre él en dos aspectos muy significativos: la procreación y la sumisión de la mujer al marido. La institución matrimonial habría podido evolucionar por su cuenta, acudiendo a otra gran institución, p. ej. el contrato, para reconstruirse, pero la cuestión se complicó.

La anticoncepción llevó a la legalización del aborto; todo lo que relacionado con los hijos (fecundación artificial, madres portadoras, hijos atribuidos a personas homosexuales…) generó grandes tensiones políticas. La custodia de los hijos en casos de divorcio se hizo cada vez más conflictiva. Quienes se sintieron perjudicados pidieron ayuda al Estado y a los partidos políticos. La politización lo llenó todo.

El resultado final fue que el matrimonio se estatalizó. La estatalización, a su vez, significó que las soluciones a los nuevos problemas tenían que venir directamente del Estado y que se tomarían sobre bases políticas, que es lo que está sucediendo. La lógica institucional quedó en un segundo plano. El voluntarismo político se adueñó de la situación.

Esto no es bueno. Una cosa es que las instituciones hayan de evolucionar y modernizarse (el matrimonio está en ese proceso) y otra es que pasen a depender completamente del Estado. Ese camino conduce directamente al totalitarismo. No es una exageración; la natalidad decidida por el Estado ya se ha experimentado en al menos dos países (la Alemania nazi y la China comunista) con nefastos resultados.

 

Un enfrentamiento repetitivo

El caso presentado es una muestra entre muchas posibles de la actual tendencia a pedir soluciones políticas al Estado ante cualquier problema social, en vez de confiar en las instituciones y pedírselas a ellas. Ciertamente, las instituciones tardan en reajustarse y el método “prueba y error” que suelen usar causa muchos problemas (p. ej., siguiendo con el matrimonio, ni la poligamia musulmana ni las parejas de hecho libertarias encajan bien con nuestro sistema de seguridad social).

No obstante, necesitamos una buena arquitectura institucional para mantener la credibilidad del Estado de Derecho, y ésta necesita aplicar en el día a día un nivel razonable de lógica institucional para mantenerse operativa. El exceso de confianza en el Estado y sus “rápidas soluciones políticas” y el menosprecio a las instituciones y su “parsimoniosa evolución” crean un círculo vicioso de perniciosas consecuencias.

 

Conceptos a defender

En síntesis, debemos aceptar lo siguiente: cada institución crea su propio “marco institucional” que necesita ajustarse con las demás; para que constituyan un todo armónico, las lógicas que guían a cada una de ellas deben sintonizar entre sí. La arquitectura institucional es la encargada de aportar esta sintonía. Por tanto, las exigencias de la “lógica institucional” y las de la “arquitectura institucional” van juntas; ambas deben ser atendidas con igual rigor dentro de la “nueva comprensión del Estado y las instituciones” aquí pergeñada. ¿Hay alguna otra atención que añadir? Sí, como veremos en el siguiente epígrafe.

 

b) Lógica, comportamientos y órdenes institucionales.

En los párrafos precedentes hemos tocado un punto álgido. Al responsabilizar al Estado de cualquier conflicto social, le estamos pidiendo sin querer que lo afronte con la lógica orgánica que le es propia, la cual implica -no se olvide- la expansión de su poder. ¿Qué sucede entonces con la institucional? Sencillamente pasa a un inmerecido segundo plano. Frente a lo cual me permito formular la siguiente proposición: la reciente expansión del Estado sobre las instituciones públicas exige: bien la reducción del Estado; bien el reequilibrio de la relación entre Política y el Derecho; bien ambas cosas.

Probablemente se necesitan ambas cosas; de momento centrémonos en la segunda, el reequilibrio entre Política y Derecho. En páginas anteriores quedó claro el valor de amortiguar el voluntarismo político con la lógica institucional y los comportamientos sociales a que lleva. Repasémoslo.

 

Comportamiento institucional

El comportamiento institucional es una realidad fácilmente reconocible. Afecta tanto a los miembros de la institución como a quienes entran en relación con ella, y se reitera regularmente en las circunstancias adecuadas. Este comportamiento es indudablemente positivo para la sociedad y la propia institución.

Al calificar un comportamiento como “institucional” le exigimos que sea previsible y que genere confianza. Ambas notas tienen gran valor por sí mismas, en cuanto ayudan al buen funcionamiento de las instituciones, y -con ellas- de la sociedad, que es lo que importa. Un excelente soporte para dicha previsibilidad y confianza es una lógica institucional sólida.

 

El caso de la Comisión de Subsecretarios (1982)

El comportamiento esperado de los miembros de las instituciones incluye en ciertos casos una ejemplaridad y un rigor superiores a la media, exigibles en circunstancias ordinarias. En España hemos tenido un caso que a mí me impactó en su momento y que merece una reseña.

Durante el golpe de Estado del Coronel Tejero de 1982, todo el Gobierno estuvo secuestrado y algún regimiento había sacado los tanques a la calle. La Administración Civil quedó reducida a algunas autoridades ministeriales de segunda y tercera fila; concretamente, a la “Comisión de Subsecretarios“, órgano preparatorio de las reuniones del Consejo de Ministros. Esta comisión, pese al temor físico que debieron sentir sus componentes, asumió sus responsabilidades, y su presencia en la arena pública -además, por supuesto, de la del Rey– demostró que no había vacío de poder en España. Lo cual contribuyó en buena medida a la superación pacífica de la intentona, sin más tiros que los recibidos por el techo del salón de sesiones del Congreso.

 

Órdenes normativos institucionales

Todos los estudiosos de las instituciones coinciden en que una de sus características esenciales es la creación de un orden específicamente suyo, basado tanto en normas formales como en reglas informales, generalmente observado.

Neil MacCornick en sus ya citadas Instituciones del Derecho (trad. esp. Pons, Barcelona 2011) le dedica un amplio desarrollo a esta cuestión, y utiliza como ejemplo la formación espontánea de colas para esperar algún servicio, fácilmente comprensible por su sencillez.

Estos “órdenes espontáneos” tienen que ser hechos suyos tanto por el Estado de Derecho como por el Derecho del Estado; porque, en tanto respondan a una lógica institucional constatable, se incorporan a ellos con toda naturalidad. Y no se diga que al ser “espontáneos” no tienen un origen o un contenido reconocible: la costumbre ha sido fuente del Derecho desde hace milenios y se encuentra en las mismas condiciones.

Desarrollar estas ideas nos llevaría muy lejos. Lo que me obliga a remitirme a las obras citadas en anteriores capítulos, a las que añadiré otra que a mi entender trata claramente la relación entre los órdenes normativos institucionales y el Derecho. Se trata de: Martínez Meseguer La teoría evolutiva de las instituciones (2ª ed. U. E., 2015, 318 pgs.), del que recomiendo especialmente su capítulo XI “Los órdenes espontáneos y las organizaciones. Dos tipos de normas” (pgs. 195 y ss.).

 

c) Respeto a las instituciones.

 

Un deber inesquivable

El lector habrá visto en mis alegatos precedentes un llamamiento al respeto que merecen las instituciones y su lógica inmanente. Efectivamente, así es.

Las instituciones deben respetarse por lo que son y por lo que significan. El respeto al maestro o al médico, presente en todas las culturas, es un ejemplo clásico. El docente o el sanitario no solo son personas valiosas por sí mismas, por los conocimientos que poseen, sino también por lo que aportan al grupo que los acoge.

A otra escala sucede lo mismo con las instituciones políticas: aunque, como el maestro, pueden imponer castigos, el respeto que se les debe va mucho más allá de una obediencia más o menos forzosa: forma parte del reconocimiento de que toda verdadera institución es un auténtico pilar de la sociedad, y es bueno que eso pueda ser percibido en quienes se relacionan con ella. También sus propios miembros deben respetarlas y, lógicamente, las propias instituciones deben respetarse entre sí.

En las instituciones estatalizadas el mutuo respeto es cada vez menos apreciable. Tomemos como ejemplo la institución democrática por excelencia: los Parlamentos. Su lógica institucional es clara: se trata de que los representantes de la nación democráticamente elegidos puedan reunirse, debatir y aprobar con plena libertad de conciencia las leyes sometidas a su consideración. Pero la realidad es otra: los debates se usan para exhibir posturas, no para convencer a nadie; los líderes de los partidos deciden el sentido de cada voto; la formación y actuación de las mesas parlamentarias es inequívocamente política, etc.

Lo sucedido es que, al incorporarse al Estado, las relaciones entre el Parlamento y el Gobierno han perdido su sentido original. Ahora ambas instituciones obedecen al partido vencedor en el Gobierno. La partitocracia generalizada ya ni siquiera intenta ocultarse. La vida institucional languidece. El respeto a las instituciones ha desaparecido.

 

Sobre las malas prácticas políticas

Dentro de este orden de cosas, es muy frecuente que los políticos, en su papel de dirigentes de una u otra institución, se acusen entre sí de falta de respeto institucional y no aporten nada más. Se trata de una forma de imputar malas prácticas al adversario sin llegar al extremo de llamarle delincuente. Para muchos, es una actuación tolerable.

Discrepo de esa tolerancia, que no veo lógica, en tanto -como está sucediendo- aparta del debate parlamentario las cuestiones auténticamente relevantes. No es una práctica seria.

Limitar los intercambios políticos a denigrar al contrario denota una gran pobreza de espíritu, aunque se haya hecho común en todos los partidos e ideologías. Por supuesto, al actuar así acreditan su falta de respeto a las instituciones y contribuyen a su degradación; lo hacen, incluso aunque consigan su objetivo de recabar la atención de los medios y allegar algunos votos, de escasísimo valor cuanto están basados en el insulto.

Internet, como gran ventana abierta a la actualidad, lo deja muy claro: una simple indagación sobre el tópico “respeto a las instituciones” arroja millones de respuestas en el sentido expresado, esto es, que la falta de respeto las afecta a todas ellas y que es notoria, clara flagrante, en especial, aunque no solo, entre la clase política.

 

Señales de alarma

¿Qué decir ante ello? Que estamos ante una señal de alarma de un funcionamiento institucional deficiente que debería preocuparnos. Porque, cuando los políticos no se respetan entre sí, tampoco lo hacen a las instituciones a que pertenecen. ¿Recuerdan lo dicho sobre el adecuado comportamiento institucional? Es el mismo fenómeno: las faltas de respeto reiteradas en la dinámica política deterioran -con la anuencia de todos- el buen funcionamiento de las instituciones. Con un ejemplo se entenderá mejor.

En un parlamento autonómico, al debatirse una proposición no de ley, empataron los votos en contra y las abstenciones, con 29 cada una, mientras a favor solo hubo 6 pronunciamientos. La presidenta entendió que había un empate y ordenó repetir la votación dos veces, amparada en su potestad de interpretar el Reglamento de la Cámara. Hubo discusiones airadas y la presidenta solo cerró la sesión cuando en la votación final dos de los votantes en contra no votaron y se deshizo el empate.

La lógica institucional estaba clara: con seis votos a favor y 29 en contra, la cámara no aprobaba la proposición. El número de abstenciones era irrelevante. La potestad interpretativa era inaplicable. Ni la lógica ni el respeto a la función desempeñada sacaron a la presidenta de su obcecación. Obviamente, nada bueno puede salir de este tipo de comportamiento (por mi propio respeto a la institución oculto los datos exactos del suceso).

En el fondo no se trata solo del mejor o peor funcionamiento institucional, que ya sería bastante; se trata de primar la política, ser agresivo y usar el poder, con lógica o sin ella. Los ciudadanos estamos hartos de contemplar este tipo de desacuerdos entre líderes políticos, incapaces de entenderse, incluso cuando es obvio e irrelevante lo discutido.

 

Un recordatorio de las claves de comprensión

La carencia de respeto observada en general es escalofriante: una dialéctica en la que los participantes no se respetan, ni respetan al objeto de la discusión, nada bueno puede traer a la vida social. Por eso, por su gran trascendencia, me permitiré poner fin a este capítulo recordando un párrafo especialmente significativo de las precedentes “claves de comprensión” presentadas en el capítulo cuarto:

“La confrontación es inherente a la política. En ella se lucha por el poder, esto es, por forzar la voluntad del adversario para conseguir que sea la propia la que construya finalmente la voluntad colectiva en los sistemas democráticos. […] Nada de malo hay en ello, en tanto los contendientes acepten una cierta ritualización o moderación de sus enfrentamientos. Pero, lo mismo que los seres humanos tenemos una tendencia natural a la cooperación “intra-grupo”, también somos naturalmente agresivos “entre grupos”, y la política es campo abonado para el surgimiento de dilemas del tipo “nosotros o ellos”, inductores de violencia en las más diversas formas”.

En la referencia a la “ritualización o moderación” de los enfrentamientos políticos va de suyo que queda incluido el respeto efectivo, real, serio, a la propia y a las demás instituciones, aquí preconizado.

 

 

 

Juan Miguel de la Cuétara Martínez

Catedrático de Derecho administrativo

CONCLUSIONES DE LA TERCERA PARTE

 

Un dualismo preocupante

En esta tercera parte hemos descubierto una dualidad esencial del Estado un tanto sorprendente. Hasta ahora, estábamos acostumbrados a ver el Estado como una unidad desde cualquiera de los distintos puntos de vista usuales. Así, el Estado se nos presentaba como “una” persona jurídica, “una” organización política o “una” institución de instituciones desde las respectivas perspectivas jurídica, política o institucional. Pero, al despiezarlo, entendimos que, de un lado, poseía una arquitectura institucional y, de otro, un aparato orgánico, y que ambos estaban enzarzados entre sí en una dinámica de “cooperación-conflicto” muy compleja.

Al ir adquiriendo conciencia del carácter dualista del Estado, se nos hizo patente que cada uno de sus dos componentes tenían sus propias necesidades y se activaban por lógicas también distintas. Así:

El Estado-organización a) busca obtener, ejercitar y aumentar su poder; b) quiere eliminar toda interferencia en el logro de este objetivo; y c) pretende exhibir la legitimidad de las instituciones que absorbe para facilitar su penetración en la sociedad.

Los componentes de la arquitectura institucional a) buscan someter el Poder al Derecho; b) quieren amortiguar la voluntad de dominio del Estado-organización; c) pretenden mantener e incrementar su propia legitimidad.

En otros términos, la lógica organizativa exige crecimiento del tamaño e incremento del poder de los órganos y organismos públicos, mientras la lógica institucional procura mantener ambos –el tamaño y el poder- bajo control. El equilibrio entre sus dos lógicas estabiliza el Estado.

 

Un desequilibrio peligroso

El Estado contemporáneo afronta muchos problemas y muchos analistas propugnan su reinvención. Al estudiar sus propuestas hemos constatado que parten de una disfuncionalidad indebida: el predominio de la lógica organizativa sobre la institucional entre los instrumentos de gestión del Estado.

Como es bien sabido, la aplicación de cualquier lógica fuera de lo que permiten sus postulados y premisas es contraproducente, y eso es lo que sucede en este caso: el crecimiento del aparato estatal a costa de las instituciones que va asimilando daña tanto a éstas como a aquél y a la sociedad donde se produce.

Podemos considerar la armazón orgánica del Estado como su infraestructura y la arquitectura institucional como una superestructura que evita que las poderosas fuerzas que maneja se vuelvan contra el propio Estado. Ambas son vitales para su correcto funcionamiento y merecen considerarse en detalle.

La organización del Estado no tiene mucho que explicar: en las páginas web oficiales del gobierno español hay amplia información sobre ella, en la que aparece claramente su tamaño y complejidad. La lógica organizativa, que cifra el éxito de toda organización en su crecimiento y acumulación de recursos, ha sido expuesta en el texto y no requiere mayores explicaciones; por tanto, debemos centrar estas conclusiones en el otro polo del problema: ¿por qué es tan importante la superestructura institucional del Estado?

 

Valor de la arquitectura institucional del Estado

Los análisis efectuados muestran que necesitamos depurar el concepto de “arquitectura institucional del Estado”, cuyo empleo común suele quedarse en generalidades. Vista de cerca, su elemento central son las instituciones creadas o asimiladas por el Estado de Derecho (democracia representativa, imperio de la ley, potestades públicas…), que adquieren su pleno sentido contempladas en su conjunto, frente a frente del aparato organizativo del Estado.

Cada institución crea su propio “marco institucional” que necesita ajustarse con los demás; para que constituyan un todo armónico, las lógicas que guían a cada una de ellas deben sintonizar entre sí; el concepto de “arquitectura institucional” aporta esta sintonía.

 

El anclaje de las instituciones en el armazón del Estado

Un aspecto esencial de dicha armonía es el correcto “anclaje” de las instituciones en el armazón organizativo del Estado. El dualismo del Estado no es, ni podría ser, de mera yuxtaposición de una infraestructura material y técnica y una superestructura conductual y jurídica; se requieren unos anclajes mutuos, sólidos y perfectamente funcionales, que cumplan bien su papel de canalizar las influencias recíprocas sin distorsionar las respectivas lógicas organizativa e institucional.

Desde el inicio del presente siglo la infraestructura y superestructura aquí consideradas presentan una deriva que hay que corregir. El aparato orgánico del Estado lleva tiempo insertando en las instituciones, a través de los referidos anclajes, ideas y prácticas nocivas para las mismas. Estas ideas. además de irse extendiendo, en muchos casos toman cuerpo en personas leales a su organismo de origen, incapaces de enfrentarse al mismo para frenar su avidez de poder. Su comportamiento institucional queda distorsionado en su raíz. Lo cual es, obviamente, muy peligroso para el Estado de Derecho y la convivencia civilizada que las instituciones sostienen. Sencillamente, no se puede servir a dos señores.

Un supuesto notorio de lo expuesto fue lo sucedido con las Cajas de Ahorro españolas tras asumir su control las nuevas autoridades autonómicas; sus dirigentes recién nombrados llegaron a delinquir en su afán de satisfacer las intenciones políticas de sus mentores; pero volvamos a lo que ahora nos ocupa: la lógica institucional.

 

Énfasis en la lógica institucional

El último capítulo de esta parte (décimo del cómputo general) lleva precisamente por título “exigencias de la lógica institucional” y complementa lo dicho en el antepenúltimo sobre el papel desempeñado por esta lógica como soporte del Estado de Derecho.

Adviértase que la lógica de que hablo no es sólo una herramienta de primer orden para la toma de decisiones o una valiosa guía de las conductas verdaderamente institucionales; la lógica institucional es, además, el primer eslabón de la importante cadena lógicaconductaorden que origina la armonía característica de una buena “arquitectura institucional del Estado”. Para no alargar estas conclusiones me remito al contenido del capítulo décimo “in toto”.

 

El respeto a las instituciones

No puedo cerrar este apartado de conclusiones sin mencionar una conclusión inequívoca: el comportamiento institucional debe ser respetuoso con todas ellas, pero sobre todo con las de mayor relevancia social, que son las estatalizadas. Las instituciones sufren con el menosprecio que reciben y se fortalecen con la adhesión que provoca su buen funcionamiento; consecuentemente, a mayor trascendencia de una institución, más cuidado debemos poner en su respeto.

Esto es aplicable, incluso y especialmente, al propio Estado. En la vida pública española, muchos e importantes dirigentes políticos vienen emitiendo últimamente, de palabra y obra, crudas muestras de desprecio a las más altas instituciones del país. Esto debería corregirse. Párrafos atrás me he referido a las ideas tóxicas y prácticas nocivas que están penetrando en nuestra dinámica institucional; en confirmación de lo dicho y como última conclusión debo formular la siguiente:

Las faltas de respeto a las instituciones, cualquiera que sea su modalidad o cobertura, deben ser consideradas siempre señales de alarma de una incipiente degradación institucional; y, las más notorias o graves, deben ser corregidas lo antes posible en el seno de la institución afectada. Todo ello, desde luego y por supuesto, sin que una simple expresión de criterios discrepantes, incluso proferida con rudeza, puede ser calificada de falta de respeto en sí misma; como decimos los juristas, para incurrir en un delito de injurias hace falta “animus iniuriandi”. Dejo aquí abierto el debate.

 

 

 

 

 

Juan Miguel de la Cuétara Martínez

Catedrático de Derecho administrativo

Capítulo 9.- Sus antagonistas.

Recientemente la posmodernidad se ha erigido como el principal desafío filosófico al pensamiento social, económico y jurídico de nuestro tiempo, lo que incluye naturalmente al tipo de organización política dominante. Así, el “Estado Posmoderno” es el primer antagonista a nuestro Estado que vamos a revisar. Su contexto lo proporcionan la “globalización” y el “pensamiento líquido”, constructos ambos que atacan a los fundamentos mismos de los Estados actuales, por lo que serán también considerados.

Al objeto de concretar de algún modo todo lo anterior, he optado por utilizar tres publicaciones recientes: la primera de ellas nos propone “fluir” para reconstruir nuestra civilización sobre bases totalmente nuevas; la segunda, quiere llevarnos a un “anarcocapitalismo” de nuevo cuño; y, la tercera, sugiere corregir lo necesario del soporte institucional del que ya disponemos. De esta manera tendremos algo tangible sobre lo que opinar.

* * * * * * *

PALABRAS CLAVE: CIVILIZACIÓN; CRISIS DEMOCRÁTICA; ESTADO; GLOBALIZACIÓN; GOBERNANZA; INDIVIDUALISMO; MODERNIDAD; PENSAMIENTO LÍQUIDO; POSMODERNIDAD; RACIONALISMO.

* * * * * * *

a) ¿Un Estado posmoderno?

 

Nuevo punto de partida

Un gran estudioso francés del Estado, Jacques Chevallier, publicó en 2008 una monografía sobre El Estado posmoderno (trad. esp. Univ. Externado, Colombia, 2011, 447 pgs.). En ella, tras desmitificar el Estado Moderno, que encuentra trivializado y segmentado, y constatar el derrumbamiento del mito del crecimiento indefinido, afirma que el Estado posmoderno se está construyendo a partir de:

  • La actual crisis de la democracia representativa;
  • la destrucción de los vínculos “político” y “cívico” de los Estados actuales; y
  • las múltiples incertidumbres que trae consigo la globalización.

 

Cáscaras vacías de contenido

No ha lugar a un análisis en profundidad de sus cientos de densas páginas, pero al menos debo dejar constancia de la grave acusación formulada en este estudio al Estado contemporáneo, consistente en el exceso de racionalidad formal en que ha incurrido, que habría convertido sus instituciones en cáscaras vacías. ¿Es cierto?

La respuesta debe ser matizada. Cuando nació el Estado moderno hace quinientos años, la racionalidad era terriblemente necesaria; y, cuando se transmutó en Estado contemporáneo, siguió siendo necesaria, pero ya no pudo actuar sola, sino que hubo de admitir junto a ella cosmovisiones fundadas en otros valores.

Por ejemplo, en la Revolución Francesa se exaltó a la “Diosa Razón” colocando en el altar de la catedral de Notre Dame una joven revolucionaria que la representaba: se comprende la intención, pero no fue una conducta muy racional.

En el siglo XIX el romanticismo y en el XX el existencialismo negaron al racionalismo la capacidad de captar la vida, sin la que no se pueden dirigir las sociedades actuales. El arte y la filosofía contemporánea fluyen en esa dirección. Admitamos, pues, en su favor que un exceso de racionalismo resultaría socialmente peligroso, aunque conviniendo al mismo tiempo que un idealismo excesivo también lo sería.

Ahora bien, sabemos de las instituciones públicas se sostienen sobre normas que por definición tienen responder a su propia racionalidad y producir comportamientos previsibles. Su calificación como “cascaras vacías“, no es de recibo: si fuera cierto, nuestra civilización ya no existiría. Por consiguiente, lo racional y lo emocional tendrán que seguir buscando su equilibrio dentro y entre las instituciones, como han hecho siempre.

De donde se deduce que el pretendido “vaciamiento” de las instituciones actuales del que se acusa al Estado contemporáneo es una de esas exageraciones emocionales que hay que rechazar. Nuestras instituciones, cierto es, se están degradando, pero de ahí a despreciarlas como un envoltorio vacío hay un abismo al que no debemos saltar.

 

Siete crisis

Un segundo ataque deriva del conjunto de crisis que presenta el Estado Moderno y que Chevallier señala certeramente en su trabajo:

  • Crisis de la arquitectura estatal.
  • Crisis de la modernidad jurídica.
  • Crisis de la democracia.
  • Crisis del vínculo político.
  • Crisis del vínculo cívico.
  • Inflexión de los equilibrios institucionales.
  • Transformación de la ciudadanía.

No está mal como catálogo de problemas. Casualmente se obtienen el mismo número (siete) de vectores que personalmente he localizado como determinantes de la debilidad del Estado contemporáneo.

Son: a) tamaño excesivo; b) burocratización; c) fragmentación; d) ocupación de sus instituciones; e) desgobierno generalizado; f) apesebramiento de la población y g) aturdimiento de la sociedad civil. Están publicados en: De la Cuétara Límites del Estado. Reus, Madrid. 2019, pg. 119 y otras.

Si las buscamos, encontraremos otras muchas disfunciones en la situación actual del Estado. Pero la cuestión no consiste en enumerarlas, sino en decidir qué hacer ante ellas. En este punto nos encontramos en un auténtico atolladero.

 

Un atolladero cultural

Todos estamos de acuerdo en que nuestra organización política tiene problemas; la cuestión, en concreto, es determinar si será precisamente el nuevo “Estado posmoderno” el que los resolverá. Creo que no, por la siguiente razón: las instituciones públicas, lo mismo que tantas otras elaboraciones intelectuales, dan lugar a una cultura propia, en muchos casos de gran relevancia. Derivada de unas creencias y valores específicos, y plasmada en costumbres y tradiciones propias, esta cultura determina el “comportamiento institucional“, que constituye uno de los soportes de la sociedad. En cuanto la filosofía posmoderna lo rechaza, es claro que de ella no puede venir la solución de los males detectados.

Recuérdese la conclusión a que llegamos en la primera parte de este estudio según la cual las instituciones son básicamente reglas que domestican el poder del Estado. Y recuérdese también que dan lugar a los denominados “órdenes normativos institucionales” de que nos habla MacCormick en sus Instituciones del Derecho” (trad. esp. M. Pons, Madrid, 2011, 393 pgs.), con un buen capítulo sobre la creación de reglas y hábitos en sus pgs. 85 y ss.

 

El “impasse” de la gobernabilidad posmoderna

Chevallier sitúa en el núcleo de este atolladero el “problema de gobernabilidad“, que constata en los Estados contemporáneos y que efectivamente existe; en eso no hay discusión. Para solucionarlo, plantea los dos postulados siguientes:

a) los procesos de decisión deben abrirse a lo privado y alcanzar los distintos niveles de la acción colectiva; y  b) las soluciones consensuadas y la concertación social deben constituirse en la regla general de atención a los problemas.

Su objetivo es que los agentes sociales “alcancen regularmente decisiones […] mediante la negociación y la cooperación” (pg. 408). Esto significa que en el Estado posmoderno desaparecerá el “ordeno y mando” y se extenderá el nuevo “derecho negociado” y los métodos de “influencia y persuasión” (pg. 410). En fin, para Chevallier:

El Estado posmoderno guarda la forma y los atributos de un Estado, aunque su lógica de funcionamiento se encuentra profundamente modificada. Falta saber si este equilibrio complejo de un Estado posmoderno, que presenta nuevas características, pero permanece impregnado por los valores de la modernidad, tiene vocación para ser duradero: el Estado posmoderno es una fórmula política ambigua, dudosa y por definición evolutiva; como tal constituirá una transición hacia una concepción diferente de la organización política rompiendo esta vez con la racionalidad estatal” (pg. 411)

El texto transcrito son las palabras finales de la obra. En mi opinión, su autor, aparentemente asustado por la dilución de la racionalidad estatal que contempla, cierra la cuestión en falso al plantear dudas sobre la bondad del pensamiento líquido de la posmodernidad para sostener la necesaria “organización política” de la sociedad: sobre premisas dudosas no deben sentarse conclusiones.

 

Una salida consensuada

Dicho lo cual, debo agregar que, aquí y allá, las ideas del gran jurista galo apuntan en la dirección correcta, como sucede en las siguientes:

a) su llamamiento a las soluciones consensuadas mediante la negociación y cooperación es una apelación directa a las instituciones, nacidas de y para la cooperación;

b) su rechazo de la racionalidad política como guía general del Estado apunta en la línea de usar la “lógica institucional” como guía específica para la búsqueda de consensos; y

c)  su noción de una “transición”pendiente de encontrar sus propias fórmulas evolutivas, encaja muy bien con el carácter evolutivo de las instituciones, cuya flexibilidad y plasticidad conocemos desde los primeros capítulos de este libro.

De lo cual resulta que el refuerzo de las instituciones aquí postulado ofrece todo lo que Chevallier parece necesitar para viabilizar su Estado posmoderno, que resultaría ser el contemporáneo revisado.  En fin, el debate está abierto; si con lo expuesto he conseguido incitar al lector a dar un vistazo al libro comentado, me doy por satisfecho.

 

b) Globalización, pensamiento líquido y otras cuestiones.

La globalización es un fenómeno mundial y un hecho cierto e inevitable. Está ahí para recordarnos que vivimos tiempos de cambio y que algo habrá que hacer ante ella. Sin dejarnos agobiar por la inmensidad del tema, debemos repasar al menos sus características más notorias en lo que afectan a las instituciones para poder sopesar las opciones que se nos presentan.

 

Sustitución o refuerzo de las instituciones

En materia de instituciones, las opciones son claras: o sustituimos las actuales por otras de nueva planta, o adaptamos las que tenemos. Chevallier nos invita a reflexionar sobre las posibles nuevas instituciones globales; por mi parte, he escrito que debemos reforzar las instituciones que tenemos; ¿insisto en ello, pese a todo? Sí, insisto. Releyendo mis escritos confirmo lo siguiente:

“estoy convencido de que, como personas y ciudadanos libres, podemos dejarnos guiar por nuestras emociones -previo un cierto aprendizaje de su manejo- asumiendo riesgos más o menos estimables; pero, como sociedad, en todo cuanto trascienda a lo colectivo, la regularidad y previsibilidad del comportamiento humano que aportan las instituciones es condición “sine qua non” de la vida civilizada (Límites…, cit. pg. 63).

Mi objeción al pensamiento líquido como constructor de instituciones deriva de las siguientes diferencias fundamentales que observo entre el pensamiento “sólido” de la modernidad y el pensamiento “líquido” de la posmodernidad:

 

MODERNIDAD Estatalización Industrialismo Pensamiento social
POSMODERNIDAD Globalización Consumismo Pensamiento individual

Diferencias fundamentales

Bauman en sus estudios sobre la modernidad líquida y la vida líquida ha desarrollado in extenso estas diferencias. Por mi parte pienso que, si bien la posmodernidad “podría” alumbrar algunas instituciones globales inicialmente viables (p. ej., de carácter cultural o científico), la inmediata adición del consumismo y el individualismo acabarían destruyéndolas. Es fácil imaginar instituciones mundiales favorables a unos Derechos Humanos auténticamente universales; lo difícil es llevarlas a la práctica.

 

Crítica del pensamiento líquido

El pensamiento líquido es una reacción contra el neoliberalismo y el egoísmo de los conglomerados que dominan la economía global; es más, es una forma de responder a la modernidad que, desde su punto de vista, nos hace depender de un aparato político inútil y contraproducente (estatalización), de unos modos de producción absurdos y antiecológicos (industrialización) y de un sistema que es incapaz de proporcionar libertades reales a la población (pensamiento social).

 

Individualismo

Centremos la atención en el individualismo. La posmodernidad lo impulsa a la vista del fracaso de las grandes instituciones tradicionales a la hora de proporcionarnos la vida satisfactoria que ofrecían.

El matrimonio y la familia han perdido su solidez; la libertad de empresa ya no crea trabajo sino fabrica -literalmente- robots; la democracia se ha demostrado manipulable; etc.

Frente a ello, el individualismo consumista ofrece a las nuevas generaciones un espejismo atractivo: es posible maximizar la retribución propia mediante la explotación interesada de las instituciones comunes. El problema es que ese tipo de comportamiento -el oportunismo egoísta- acabaría destruyendo las mismas instituciones.

 

Igualdad de estatus

En su obra póstuma (“Retrotopía” Paidos, Barcelona, 2017, 172 pgs), Bauman afirma que, tras haberse demostrado ilusorio el proyecto racionalista de autoemancipación colectiva, lo que procede es ir hacia atrás, retroceder, y explorar a través del diálogo las posibilidades que ofrece una auténtica “igualdad de estatus“, capaz de sustentar la cooperación entre los seres humanos cuando dejen de hacerlo las decadentes instituciones actuales.

El dilema está bien planteado, pero mal resuelto. Una “igualdad de estatus” modesta, con una distribución “bastante” igualitaria del poder político, es un objetivo difícil de alcanzar, pero plausible; una igualdad de estatus radical, generalizada y absoluta es una de tantas utopías que forjamos los seres humanos. De donde resulta que, mientras las instituciones del Estado de Derecho actual nos proporcionan una igualdad de estatus relativa pero razonable, sería absurdo iniciar la búsqueda de una nueva utopía de alcance global y soporte individualista, que construiría una igualdad de estatus absoluta para todos. Tal es, al menos, mi opinión, que someto gustoso al debate que pueda surgir.

 

c) Tres visiones del futuro.

Seguidamente presento tres obras estimulantes del debate, lo que no significa que no haya otras, sino que las características de este libro me obligan a limitar su número. También posibilitan un diálogo electrónico “autor-lector” al que gustosamente me ofrezco para compartir bibliografía.

 

Castells

Manuel Castells, en su libro Ruptura. La crisis de la democracia liberal (Alianza Editorial, Madrid 2017, 124 pgs) sintetiza magníficamente la cuestión. Su tesis es que la crisis de la democracia liberal es muy profunda, hasta el punto de afirmar que “nuestro extraordinario desarrollo tecnológico está en contradicción con nuestro subdesarrollo político y ético“. Para él se trata de una crisis planetaria, que las instituciones son incapaces de afrontar; textualmente:

[Se refiere a los cambios políticos que piden un relevo institucional] “Cuales son las formas de esa nueva política? … ¿cuál es ese nuevo orden que necesariamente debe existir y reemplazar a lo que se muere? […] ¿cuál es la alternativa?; ¿dónde están esas instituciones dignas de la confianza de nuestra representación?” (pgs. 120-121).

Sin confianza en las instituciones existentes, Castells acaba enfrentándose a la globalización o, más exactamente, a la crisis democrática global, tratando de reconstruir “de arriba abajo el tejido de nuestras vidas” (pg. 122). Es la tesitura de la posmodernidad en estado puro: “la modernidad nos ha engañado: ¡recomencemos desde cero!”. En sus propias palabras:

[podríamos] “configurar un caos creativo en el que aprendamos a fluir con la vida el lugar de apresarla en burocracias y programarla en algoritmos. Dada nuestra experiencia histórica, tal vez aprender a vivir en el caos no sea tan nocivo como conformarse a la disciplina de un orden” (pg.122).

En la misma línea, pero más moderado, Esteve plantea la redefinición de las funciones del Estado, tesis también rupturista, aunque menos radical. Lo hace en La nueva relación entre Estado y Sociedad (Pons, Madrid, 2013, 205 pgs.), de lectura fácil y recomendable, incluso aunque no se compartan sus conclusiones.

 

Huemer

Michael Huemer publicó en 2013 su libro El problema de la autoridad política (trad. esp. Deusto, Barcelona, 2019, 693 pgs), subtitulado “Un ensayo sobre el derecho a la coacción por parte del Estado y sobre el deber de la obediencia por parte de los ciudadanos”. Su punto de partida es que “lo que denominamos autoridad política es un espejismo”, posición desde la que llega fácilmente a los postulados del anarcocapitalismo, o si se prefiere, anarcoliberalismo, actuales.

Estas tendencias difieren radicalmente del anarquismo tradicional, en cuanto aceptan la propiedad y seguridad de personas y bienes, aunque confían su consecución a técnicas de gestión privada, rechazando la coacción por el Estado. También las diferencia su carácter no revolucionario y su aceptación del proceso de abolición del Estado como algo paulatino; en palabras de Huemer;

Es conveniente abordar la abolición del Estado mediante un método gradual que permita desarrollarse a las nuevas organizaciones a tiempo que las entidades estatales van menguando” (pg. 626)

Su postulada demolición del Estado se sustenta sobre una base innegable, como es el desmesurado crecimiento del aparato estatal y su excesivo intervencionismo, materias en las que coincido con él. La cuestión es si de ahí se deriva necesariamente su desaparición. Así, por ejemplo, es totalmente cierto que, como afirma:

Nadie tiene derecho a aplicar por la fuerza normas inútiles o contraproducentes, ni medidas orientadas a fines de menor interés” (pg. 203)

Pero la desaparición del Estado suprimiría también su posibilidad de imponer “medidas acertadas y justas para impedir situaciones gravemente perjudiciales”, que él mismo le reconoce y cuya pérdida nos dejaría inermes ante las inevitables crisis futuras.

Las bases de su pensamiento son plausibles. Cuando critica tanto el socialismo utópico como el estatalismo utópico, o cuando denuncia la imposibilidad de que en las democracias actuales los votantes dediquen suficiente tiempo y esfuerzo a informarse de los asuntos colectivos, hay mucho de razón en lo que dice; no obstante, su propuesta de “anarquismo realista”, de advenimiento gradual, no acaba de convencer: es tan utópica como las alternativas que rechaza.

Su radicalismo, además, a mi juicio es excesivo. El hecho de que la ampare en el rotundo postulado “Los seres humanos son egoístas, no sociópatas” no la convalida. De todas maneras, para mayor ilustración del lector, resumiré su pensamiento con uno de sus párrafos finales:

“Es razonable pensar que el mundo adoptará la anarquía a su debido tiempo. La transición más verosímil se producirá a partir de una sociedad democrática que evolucione paulatinamente hacia el anarcocapitalismo gracias a la externalización gradual de las tareas del Estado en empresas en régimen de competencia” (pg. 648) (las tareas a que se refiere son seguridad, justicia, fuerzas armadas, legislación y otras del mismo tenor).

 

Acemoglu y Robinson

Acemoglu y Robinson son los conocidos autores de Por qué fracasan lo países, quienes, es su reciente libro El pasillo estrecho. Estados, sociedades y como alcanzar la libertad (trad. esp. Deusto, Barcelona 2019, 672 pgs), parten de que: “para que la libertad surja y florezca, tanto el Estado como la Sociedad deben ser fuertes“.

 

Énfasis en la cooperación

El pasillo estrecho (“the narrow corridor“) discurre entre el estatismo y el liberalismo, y, en él, Estado y Sociedad no se enfrentan sino cooperan y se equilibran entre sí. El adjetivo “estrecho” es fundamental porque:

“La libertad es un proceso. Hay que recorrer un largo camino en el pasillo antes de que la violencia se controle, las leyes se escriban y se impongan, y los Estados empiecen a proporcionar servicios a sus ciudadanos. Es un proceso porque el Estado y sus élites deben aprender a vivir con las cadenas que les impone la sociedad y diferentes sectores de la sociedad tienen que aprender a trabajar juntos a pesar de sus diferencias. No se trata de una hazaña fácil”. (pg. 16)

Va de suyo que, en su posición favorable al equilibrio mutuo entre el Estado y la Sociedad, las instituciones juegan un papel determinante. Para hacer la historia corta, diré que al considerar el tránsito de la Europa medieval hacia el Estado moderno por su propio “pasillo estrecho”, es decir, al comentar un hecho histórico bien conocido y constatado, estos autores explican:

Las instituciones de las tribus germánicas, en especial los Francos, eran participativas y de abajo arriba, y, al fusionarse con las tradiciones legales burocráticas y centralizadoras del decaído Imperio Romano, forjaron un equilibrio de poder único entre el Estado y la Sociedad, que permitió un ejercicio del poder de los nuevos reinos Francos bastante razonable (Texto extractado de la pg. 53. Para el contexto, véanse los capítulos 6º y 7º de este estudio).

Ni que decirlo tiene: todo el tratamiento dado por estos autores a la necesidad de mantener el “Leviatan” estatal debidamente “encadenado” es incompatible con la idea de desmontar los equilibrios de las instituciones actuales, sea para dar fluidez al pensamiento líquido postulado por Castells o buscando la acracia que nos ofrece Huemer.

 

Una conclusión razonable

Por eso, cuando al final de su trabajo Acemoglu y Robinson defienden los derechos fundamentales como guía para el mantenimiento del Estado en el pasillo estrecho bajo la vigilancia de la Sociedad, hay que estar de acuerdo con ellos en su conclusión de que:

Probablemente no exista ningún atajo que lleve a un mejor desarrollo de nuestras vidas desechando las actuales instituciones que ligan a los Estados y sociedades reales, y optando por nuevas instituciones supranacionales o transversales pretendidamente “globales”. Y, si alguna vez llegan a nacer, tendrán que hacerlo con un esfuerzo igual, sino mayor, al costoso desenvolvimiento de las que actualmente disponemos”.

De ahí mi inclinación personal a este camino, expuesta en mis últimos trabajos publicados (Fundamentos de Derecho Público (2011) y Límites del Estado (2019), a los que me remito in toto. En cualquier caso, insisto, esta opinión es una más, que -como suele decirse en Derecho- gustosamente someto a cualquier otra mejor fundada, surgida de un debate abierto, riguroso y esclarecedor.

 

 

 

 

Juan Miguel de la Cuétara Martínez

Catedrático de Derecho administrativo

Capítulo 8.- El estado contemporáneo, despiezado.

La larga historia que tiene tras de sí el Estado contemporáneo le ha hecho, como sabemos, constructor/acaparador de instituciones. El poderoso impulso de la Revolución Industrial, los efectos del Estado del Bienestar y un cierto desencanto con la modernidad han puesto en duda su adecuación a las condiciones de la globalización.

En este capítulo echaremos una mirada crítica a: en primer lugar, el dualismo del Estado contemporáneo entre su “organización interna” y su “soporte institucional”; en segundo término, a los ajustes que ambos necesitan entre sí, en especial en sus puntos de anclaje; y, en tercer lugar, al modo en que una correcta lógica institucional contribuye al armónico funcionamiento de todo ello, frente a otras lógicas, como la organizativa o la política, defensoras de intereses particulares. Para aligerar la exposición, usaré la analogía de la arquitectura naval, de la que podemos aprender algunas cosas para la construcción de la “nave del Estado”. Con la misma finalidad, resumiré en pocos trazos al final del capítulo el soporte institucional que el Estado contemporáneo precisa para competir con sus antagonistas en un mundo global, intrincado y posmoderno.

* * * * * * *

PALABRAS CLAVE: ADMINISTRACIÓN; ARMAZÓN DEL ESTADO; ARQUITECTURA INSTITUCIONAL; EDAD CONTEMPORÁNEA; ESTADO DEL BIENESTAR; GLOBALIZACIÓN; LÓGICA INSTITUCIONAL; PODER SOBERANO; PRINCIPIO JERÁRQUICO; REINVENCIÓN DEL ESTADO.

* * * * * * *

a) Infraestructura orgánica y superestructura institucional.

Al cerrar el capítulo 7º prometí mostrar la compleja trabazón de las instituciones estatales actuales entre sí y con el aparato del Estado al que se adhieren. Ahora, al tener que cumplir este compromiso, voy a echar mano de una analogía usada desde hace siglos: la nave del Estado, con la que surcamos el curso de la Historia, tiene sus propias exigencias constructivas que, vistas del modo adecuado, presentan interesantes paralelismos con las de un barco.

 

Una analogía útil

El Estado Moderno podemos compararlo con los buques de construcción clásica, que se comenzaban por la quilla y la cuaderna maestra, dando forma al navío en tres fases:

En primer lugar, se necesita una estructura a la que unir los demás elementos: este papel lo representan la quilla, las cuadernas y los baos, que forman el esqueleto del buque, determinante de su fortaleza estructural. Al colocarle el revestimiento externo se obtiene el casco, que revela sus líneas de mar y predetermina su tonelaje y centro de flotación. Con esto el buque ya tiene cuerpo.

En segundo término, se añaden los medios de impulsión y generación eléctrica (motores), las instalaciones de gobierno y control (puente de mando, timón, anclas, amarras…), también estructurales, y los equipos básicos (bodegas, grúas…) que lo adaptan a su uso específico. El buque ya tiene identidad.

Por último, se incorpora un amplio equipamiento destinado a diversas funciones: orientación (brújula, GPS) comunicación (radio) información (mesa de cartas, sistemas informáticos) seguridad (chalecos salvavidas, botes) etc. El buque ya está operativo.

 

La construcción de la nave del Estado

En paralelo con esto, en la nave del Estado encontramos:

Unos elementos estructurales de carácter organizativo, que nos dicen que, efectivamente, estamos ante un Estado y no ante otra construcción política. Entre los más relevantes cabe mencionar: a) la soberanía “erga omnes”; b) la fuerza jurídica y militar; c) los tres poderes legislativo, ejecutivo y judicial; y d) las Administraciones y organismos públicos. Todos ellos forman parte del Estado-organización, están vinculados entre sí y son privativos de cada Estado. Lo que significa que forman parte de su armazón, es decir, que son el “esqueleto” del Estado, del mismo modo que las cuadernas son las “costillas” del buque.

Hay otros elementos estructurales, de carácter institucional, que nos dicen que se trata de un Estado avanzado y forman su arquitectura institucional. Se trata de instituciones vinculadas a, o creadas por, el Estado, caracterizadas por su diversidad y capacidad de evolución. El Gobierno de la Nación y el gobierno de un buque, p. ej. tiene mucho en común: el puente de mando y el edificio del Gobierno destacan sobre cuanto tienen alrededor; un flujo continuo de información, órdenes y comunicaciones entra y sale de ellos; sus respectivos equipamientos están siempre incorporando innovaciones, etc.

Ambos tipos de elementos son estructurales y complementarios entre sí. Lo mismo que el barco tiene una “obra viva” y una “obra muerta”, así también el Estado, en su consideración estática, tiene la “infraestructura” y la “superestructura” aquí descritas. Pero, en su consideración dinámica, es decir, tan pronto el barco o el Estado se ponen en actividad, ambos entran en relación con una realidad exterior (el mar, la sociedad) y con otras organizaciones e instituciones (cargadores, estibadores, controladores del tráfico…) a las que no pueden ser ajenos.

Permítanme, en estos tiempos de Internet, recordar que hay formas de acceder a visiones generales de la realidad distintas de la Wikipedia. Me refiero en concreto a las enciclopedias temáticas, en este caso a la Enciclopedia del Mar “Albatros (4 tomos, Compañía Internacional Editora, Barcelona, 1974), que desde mi juventud me ha venido ilustrando en estas materias y que recomiendo a mis lectores que todavía puedan encontrarla.

Volviendo a lo que aquí importa, del mismo modo que los buques acuden a proveedores de bienes y servicios “no navales” para muchas de sus necesidades (víveres, higiene, informática, etc.), así también el Estado entabla múltiples relaciones con su entorno, en las cuales su dualismo intrínseco (estructura organizativa-arquitectura institucional) se pierde de vista. Y no solo eso; las nuevas relaciones incrementan la complejidad de ambos elementos, cuyos anclajes internos empiezan a crujir ante los sobreesfuerzos que se les solicitan.

 

Las diferencias se difuminan

A medida que los buques se van haciendo más complicados, las diferencias entre sus elementos estructurales y no estructurales se difuminan. La construcción naval actual se basa en módulos prefabricados diseñados por ordenador. Parecido sucede en el Estado. La diversidad y multiplicidad de instituciones vinculadas o relacionadas con él son muy grandes, pero aún son mayores las de los órganos, organismos, agencias, fundaciones, etc. que constituyen su cuerpo, y las de las instituciones de todo tipo (tradicionales, nuevas, políticas, jurídicas, económicas…) llamadas a amortiguar sus fricciones.

Los ingenieros navales y los capitanes de los buques disponen de ordenadores para racionalizar lo que sin ellos sería un caos. Basta pensar en cómo se realiza actualmente la estiba y desestiba de un moderno portacontenedores para admirar su complejo y eficiente modo de operación.

Lamentablemente, si miramos a las leyes y normas destinadas a poner orden en el caótico mundo político-administrativo español, es imposible sentir cualquier tipo de admiración; a quien tenga dudas, le aconsejaría, p. ej., una lectura rápida de la Ley española del Sector Público de 2015 para comprobarlo.

 

La arquitectura institucional pierde coherencia

El Estado contemporáneo está tratando de conseguir instituciones aptas para navegar por el océano de la globalización sin el soporte adecuado. El problema es que, si ni siquiera es capaz de racionalizar mínimamente su propio aparato organizativo, mucho menos podrá poner orden en el delicado tejido institucional que, de modo creciente, ha ido captando y dominando hasta formar esa “arquitectura” que en estos momentos vemos desdibujarse.

No existe, o al menos no lo conozco, nada parecido a un sistema CAD/CAM (computer-aided design /computer-aided manufacturing) aplicable a la arquitectura institucional. Desde luego, los esfuerzos de “tecnificación” de las Ciencias de la Administración no son aplicables al mundo institucional; lo impide su basamento en una lógica organizativa incompatible con la de las instituciones públicas. Pero los crecientes desajustes observables en el soporte institucional del Estado deben ser corregidos de algún modo, so pena de una progresiva degradación tanto de dicho soporte como del propio Estado. Veamos esta necesidad más de cerca.

 

b) Ajustes necesarios.

Una constelación de organismos

¿Qué vemos al observar de cerca el Estado? Lo primero que salta a la vista es un conjunto de órganos jerárquicamente relacionados entre sí, en principio llamados a actuar como una unidad gracias a sus vínculos jerárquicos. Y vemos también una constelación de organismos y administraciones públicas objeto de reparto político entre los partidos triunfantes en las elecciones.

Quien haya tenido ocasión de dar el vistazo a nuestra Ley del Sector Publico de 2015 antes sugerido habrá comprobado que lo que tenemos hoy es terriblemente complicado. Para profundizar, pueden consultarse en Internet las más de 700 páginas del “Código de la estructura de la Administración del Estado” del BOE, teniendo bien presente que sólo se refiere a una de las Administraciones de nuestra España policéntrica.

Dejemos a un lado la organización administrativa, materia propia de especialistas. Lo que me interesa destacar ahora es que el aparato organizativo del Estado contemporáneo ya no permite ver con claridad su armazón, lo que a mi juicio es un defecto notorio.

 

Unas instituciones debilitadas

No se trata tan solo de que nuestro Estado Autonómico o Compuesto haya complicado la gestión pública, o de un problema de centralización-descentralización; es que la distribución del poder dentro de él ha perdido su nitidez, y una parte se ha ido fuera de su organización (a los partidos políticos y a los poderes fácticos), al tiempo que ha penetrado en ella un importante contingente de intereses espurios en forma de asesores, personal de confianza, favores e influencias ocultas, etc., que nunca debieron haber entrado. En esta situación, el control del poder público que se espera de las instituciones es cada vez menos eficaz.

Los partidos políticos, que -no se olvide- son instituciones constitucionales, forman parte del problema, no de la solución; las Universidades, que tantas y buenas aportaciones hicieron a la Transición Democrática, no han hecho desde entonces otra cosa que multiplicarse y apesebrarse; instituciones como el Consejo de Estado o el Senado no tienen en su palmarés nada que mostrar; y los sondeos demoscópicos son terminantes: la gente ya no puede confiar en las instituciones. La actuación de las instituciones estatales en la crisis del COVID-19 lo ha vuelto a confirmar.

 

Anclajes quebradizos para instituciones débiles.

En capítulos anteriores habíamos encontrado que el armazón del Estado tenía suficientes puntos de anclaje para encajar los distintos elementos de una arquitectura institucional sana. Ahora comprobamos que esto es cada vez más difícil de sostener. En resumidas cuentas, lo que vemos es que tanto el armazón organizativo del Estado como su arquitectura institucional presentan crecientes disfunciones. En especial, las instituciones se están degradando de un modo inimaginable hace tan solo dos o tres décadas.

 

c) Lógica de las instituciones y soporte institucional del Estado.

¿Habrá que reinventar el Estado?

Desde una perspectiva amplia, la necesidad de renovar la arquitectura institucional del Estado (y mejorar su armazón orgánico) se sustenta sobre lo que el conocido libro de Micklethwait y Wooldridge denomina “la carrera global para reinventar el Estado” (es el subtítulo de su monografía La cuarta revolución, Trad. esp. Galaxia Gutemberg, Barcelona 2015, 269 págs.).

Por cuanto sabemos hasta ahora, ante este desafío sólo tenemos dos posibilidades: podemos reconstruir el aparato del Estado o reconsiderar su arquitectura institucional. Lo primero ha sido intentado ya muchas veces y todas han fracasado. El Leviatán ha seguido creciendo y ramificándose, acumulando grasa por el camino. Lo he contado en mi ensayo Límites del Estado (Reus, Madrid, 2029, 239 págs.). Lo que debemos hacer ahora es prestar mayor atención a lo segundo.

 

A vueltas con la arquitectura institucional

La arquitectura institucional del Estado es un tanto peculiar. Cada institución, al vincularse al Estado, pierde un poco de su carácter. Ello se debe, de un lado, a que, para el Estado, todo, absolutamente todo, gira alrededor de su poder soberano; y, de otro, a que la acción política tiene un solo objetivo, reducido a “conquistar el poder”.

Tomo esta expresión de un conocido líder español, que en realidad dijo “conquistar el cielo”, aunque se refería al poder, que para él era -y es- lo mismo.

Las instituciones aceptan normalmente actuar de soporte del Estado; pero, para continuar siendo ellas mismas, tienen que hacerlo como “contrapesos” de su poder. El Estado, por su parte, acepta de buen grado la ayuda de las instituciones, pero no puede dejar de intentar sacudirse los frenos y límites que traen consigo e imponerles su dominio. En la arquitectura institucional, como en la construcción física, hay muchas fuerzas que controlar, soportes que buscar y contrapesos que establecer.

En suma, la arquitectura institucional del Estado contemporáneo requiere unos equilibrios y ensamblajes tan delicados como los que hemos visto en la arquitectura naval para los nuevos buques diseñados por ordenador. Lo cual nos impulsa a buscar su posible equivalente político-jurídico en el mundo institucional.

 

¿Dónde buscar?

¿Podemos encontrar para reensamblar el Estado algo parecido a los medios utilizados para armar los buques modernos? Pues… sí y no.

De una parte, la lógica institucional podría poner orden en las numerosas instituciones captadas/ocupadas por los Estados. Pero este concepto requiere todavía mucho trabajo para ser efectivo: no hay una sola lógica institucional, sino muchas, y no todas sirven; un excesivo formalismo, p. ej., mata las instituciones.

De otra parte, los enlaces que las instituciones crean al “vincularse” con el aparato del Estado las “contaminan” y les restan fiabilidad.

Y, aún de otra parte, es muy posible que el componente político, pasional, que permea toda la organización del Estado, llegue a deformar de tal modo las características de cualquier institución “estatalizada” que pierda toda su utilidad.

 

Algunos ejemplos

Veamos algunos ejemplos:

Primero. Las instituciones educativas, una vez asimiladas por el Estado, han bailado al son que éste les tocaba; tanto es así que una Comunidad Autónoma española las ha convertido en piezas fundamentales de un “procés” independentista.

Segundo. Incluso en una institución tan apolítica como la familia, su relación con el Estado le ha provocado sacudidas de gran alcance. Así sucedió, p. ej., con las prácticas eugenésicas del nazismo o la política del hijo único de la China comunista, dedicadas a suprimir con toda frialdad los descendientes ¡no queridos por el Estado!

Tercero. La institución familiar en los Estados occidentales está lidiando ahora con el problema demográfico, sin que se aprecie indicio alguno de que el Estado pueda hacerlo mejor.

Por su parte, las instituciones asistenciales y de la seguridad social del Estado del Bienestar, una vez inmersas en él, acabaron asumiendo los vicios de su aparato organizativo. Ni el antiguo INEM ni su sucesor el SEPE, ambos totalmente burocratizados, consiguieron encontrar a los parados un número mínimamente significativo de empleos.

Otras instituciones, como las viviendas de protección oficial o los centros culturales de dinamización social, languidecen entre las corrientes encontradas de la partitocracia que nos gobierna; y así sucesivamente, por todas partes encontramos supuestos claramente disfuncionales.

 

Una visión esperanzadora.

Ante este panorama, una cosa parece segura: no podemos confiar en que los aspirantes a rediseñadores del Estado logren encajar en él y hacer inmediatamente operativos unos armazones organizativo e institucional de nueva planta. La “reinvención del Estado” es un arbitrismo falaz.

Tampoco podemos esperar que las propias instituciones, por sí mismas, encuentren el modo ideal de “engancharse” al Estado; su procedimiento habitual, de prueba y error, es demasiado lento, y una vez estatalizadas es poco probable que se vuelvan contra su amo.

No obstante, aún nos queda una esperanza: con un mejor conocimiento de la realidad y una visión adecuada podría solucionarse el problema de proporcionar al Estado el soporte institucional que necesita; o, al menos, iniciar el camino hacia ello. Es más, es perfectamente posible que un estudio detenido de la lógica institucional proporcione la depuración que necesitan nuestras debilitadas instituciones y ponga algunas, al menos, en condiciones de rendir todo lo que esperamos de ellas.

A tal efecto, me atrevo a proponer la siguiente visión de un Estado correctamente soportado en normas e instituciones sólidas:

Como Estado de Derecho que es, sus principales soportes son la Constitución, los Derechos Fundamentales y el resto de Ordenamiento Jurídico, con mención especial de las normas reguladoras de su estructura organizativa.

Como producto de la Historia que también es, su gran soporte es su arquitectura institucional, con mención especial ahora de las instituciones de mayor trascendencia social incorporadas a la Constitución.

Y, como proyecto de futuro que queremos que sea, su mejor soporte debe ser su capacidad defender los intereses de la Nación española ante los retos de la globalización, con mención especial de los medioambientales, económicos y culturales. En esta defensa las instituciones unirían pasado y futuro y serían unos agentes estabilizadores de primer orden.

 

Sigamos trabajando

A partir de esta visión sincrética, podemos dejar los esfuerzos de mejora del armazón organizativo del Estado a los especialistas en Ciencias de la Administración, deseándoles la mejor suerte posible en la tarea. Por nuestra parte, seguiremos concentrándonos en la arquitectura institucional actualmente observable, colocándola ante el fondo de los retos que deberá superar -la globalización y las sucesivas crisis ambientales, económicas, energéticas o culturales que nos aguardan- y de los antagonistas con los que tendrá que competir, el primero y más evidente de los cuales es el Estado posmoderno.

En el próximo capítulo expondré los rasgos más destacables de los indicados retos, junto con las visiones opuestas emergentes en el panorama mundial, para, en el siguiente y último capítulo de esta parte, volver sobre el asunto de la lógica institucional y tratar de poner en claro lo mucho que un sólido conjunto de buenas instituciones puede ayudarnos en el confuso mundo que se avecina.

 

 

 

 

Juan Miguel de la Cuétara Martínez

Catedrático de Derecho administrativo

Capítulo 7.- La eclosión del Estado Moderno.

Las instituciones intermedias son las que acompañan la evolución de las sociedades humanas desde la prehistoria hasta la aparición del Estado Moderno.

CONCLUSIONES DE LA SEGUNDA PARTE

 

La historia de las instituciones resume la evolución de la humanidad de los últimos 40.000 años. Hunde sus raíces en la prehistoria y tiene dos grandes transiciones: la Revolución Neolítica (C. 10.000 años a.C.) y la Revolución Industrial (aprox. 1700-1850 d.C.). A lo largo de este tiempo se han ido sucediendo distintos tipos de instituciones características de cada época, en cuyas sociedades puede observarse: a) un modo particular de obtención de alimentos y bienes; b) uno o dos tipos de organización colectiva predominantes; y c) equilibrios específicos entre las relaciones de dominación y cooperación establecidas en su seno. Presentadas sintéticamente son:

 

Instituciones ancestrales y clanes

Son pocas, previas a la Revolución Neolítica, y muy primitivas. Básicamente consisten en el lenguaje, la agrupación familiar, el parentesco, los cuidados recíprocos y el respeto a los antepasados. Sostenían grupos alimentados mediante carroñeo, caza o recolección, que apenas tenían bienes.  Sus útiles se reducían a palos, piedras y fuego. Su organización social se basó durante milenios en pequeños grupos de homínidos, cazadores/recolectores, que evolucionaron lentamente hacia la formación de clanes.

Arsuaga, a la luz de los hallazgos de Atapuerca lo contó en La especie elegida. La larga marcha de la evolución humana (Círculo de Lectores, Barcelona, 1999, 357 pgs.) y en El collar del neardental (Ramdom House, 2ª ed. Barcelona 2003, 405 pgs.)

Sus instituciones, muy igualitarias, iban directamente encaminadas a la supervivencia, con énfasis en las relaciones de cooperación y socorro mutuo. La aparición de posiciones dominantes dentro del grupo se solventaba con la escisión en subgrupos y la emigración a territorios deshabitados, factor esencial para la expansión de la humanidad a todo el mundo. Se cree que, hacia el final de su evolución, el respeto a los antepasados dio lugar a la asunción por los ancianos del papel de guardianes de las tradiciones del clan.

 

Tribus

Con la Revolución Neolítica todo cambió. Tanto por los protagonistas (exclusivamente nuestra especie de homo sapiens), como por el modo de producción (aparecieron los pastores/cultivadores, transformados ulteriormente en ganaderos/agricultores). Naturalmente, también cambiaron las instituciones básicas: surgieron los asentamientos permanentes, los bienes comunales y la propiedad privada, los excedentes de producción, el trueque y un incipiente comercio; y también emergieron el estatus y la jerarquía dentro del grupo, distintas variantes de tribus y, desde luego, la guerra.

De este modo, las relaciones de cooperación se centraron en la afirmación de lazos firmes de los guerreros con su jefe y entre sí, mientras que las de dominación se aplicaron intensamente a los miembros de otros grupos y a los incorporados marginalmente al propio.

En el estudio de Martínez Meseguer La Teoría evolutiva de las instituciones (2ª ed., U.E. Madrid 2015, 318 pgs.) pueden encontrarse más datos, incluso anteriores a los aquí mencionados, que van en la misma línea. Con alcance general véase Marina y Rambaud Biografía de la Humanidad, Ariel, Barcelona, 2018, 573 pgs.)

 

Instituciones tribales

Las tribus tuvieron una especial dedicación al desarrollo de nuevas instituciones. Sucedió a partir del momento en que sus actividades de saqueo y esclavización (la esclavitud fue una de sus primeras instituciones) les aportaron recursos suficientes para apartar a algunos de sus miembros de los trabajos manuales. El almacenamiento y reparto de bienes mediante apuntes grabados en arcilla (producido en otra de sus grandes instituciones, el templo o lugar sagrado) dio lugar a un aumento espectacular del comercio, generador de nuevos usos y costumbres mercantiles, y a la escritura como beneficio no buscado.

Algunas tribus se especializaron en áreas como la metalurgia o la navegación, de gran importancia militar y comercial, y otras formaron coaliciones de mayor o menor amplitud. Todo lo cual giraba alrededor de las principales instituciones tribales consistentes en la concentración del poder militar en su jefe, la obediencia de sus guerreros y el respeto de toda la tribu. Las más fuertes se transformaron en reinos e imperios cuyas guerras, batallas y enfrentamientos comenzaron a llenar las páginas de la Historia.

 

Instituciones intermedias

Los primeros reinos no contaban con un ejército permanente, pero pronto se dotaron de una institución de valor equivalente: la ciudad amurallada, cuyo valor era mucho más que militar. El poder del rey se demostraba en su capital, y la capital entregaba al rey bienes fuera del alcance de los jefes tribales. La importancia de la ciudad llegó a ser tal que algunas de ellas prescindieron de la monarquía y adoptaron con éxito la forma de gobierno republicana.

Las Repúblicas mercantiles italianas del renacimiento, p.ej., no sólo alcanzaron una riqueza deslumbrante, sino que además crearon instituciones financieras y comerciales de enorme importancia. Gracias a ellas, el león de San Marcos veneciano se extendió por todo el Mediterráneo oriental.

El equipamiento normativo de reinos y repúblicas progresó. Sus instituciones jurídicas se ampliaron y sofisticaron, lo que también hicieron las mercantiles, culturales o asistenciales. Las instituciones tribales incompatibles con el nuevo orden perdieron no solo su predominio sino también parte de su dureza; la esclavitud, p. ej. se hizo más humana, sin llegar a eliminarse.

 

Instituciones modernas

Cuando reinos y repúblicas fueron capaces de sostener un ejército y una marina militar permanentes, sus instituciones cambiaron. En primer lugar, las relativas a la producción de bienes tuvieron que adaptarse a los gastos militares; los impuestos y la burocracia se generalizaron, y los órdenes sociales previos tuvieron que renovarse. Y, en segundo lugar, el poder comenzó a formar su propio armazón organizativo, que, al mezclarse con una arquitectura institucional renovada, sentó las bases del Estado moderno.

Las instituciones del Estado moderno son muchas y de diversos tipos. Unas se apoyaron en otras, en un proceso que se desarrolló más o menos como sigue:

(a) Las instituciones de gobierno, comerciales, financieras, educativas o culturales, heredadas de la etapa anterior, se mantuvieron y perfeccionaron; (b) surgieron otras nuevas de gran alcance, como la soberanía nacional o el imperio de la ley; (c) El equilibrio entre las relaciones de dominación y de cooperación se puso a prueba con distintas combinaciones (absolutismo, despotismo lustrado, Estado limitado…); (d) El mundo de las ideas y creencias que sostienen las instituciones se enriqueció y desarrolló.

Mientras tanto se produjo otra gran revolución en la producción de bienes y servicios, y todo volvió a cambiar.

 

Instituciones contemporáneas

La Revolución Industrial es el orto y el ocaso del Estado moderno. De una parte, el incremento en la producción de alimentos, bienes y servicios que trajo consigo permitió generar un Estado del Bienestar jamás soñado; de otra, los excesos de todo tipo que provocó la sobreabundancia de bienes (consumismo, hedonismo, degradación ambiental, destrucción de recursos no renovables, calentamiento del planeta…) obligaron a pensar en una nueva concepción del Estado que eliminase sus aspectos negativos.

 

Necesidad de cambios

En estos momentos, todo parece indicar que las instituciones contemporáneas son incapaces de cumplir su función. La idea de que “el Estado moderno ha incumplido sus promesas” se extiende por todo el mundo. Parece que necesitamos un nuevo punto de partida; el Estado contemporáneo no debería ser más de lo mismo: un Estado constructor/acaparador de instituciones que ya no sirven.

La historia no tiene respuestas para estos problemas, que deben afrontarse directamente. A tal efecto, en la siguiente parte de este libro examinaré la “arquitectura institucional” del Estado Contemporáneo, cuyas relaciones con su “armazón organizativo” no están ni mucho menos claras, para comprobar si todavía conserva su utilidad y si, en su caso, podría repararse.

 

 

 

 

 

Juan Miguel de la Cuétara Martínez

Catedrático de Derecho administrativo

Capítulo 7.- La eclosión del Estado Moderno.

Las instituciones intermedias son las que acompañan la evolución de las sociedades humanas desde la prehistoria hasta la aparición del Estado Moderno.