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La larga mano del gobierno en Indra

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Uno de los elementos característicos de nuestro tradicional clientelismo político es la falta de  dirección pública profesional en nuestro sector público. En la Fundación Hay Derecho hemos estudiado este fenómeno, que supone que cada vez que hay un cambio de Gobierno -o incluso de Ministro dentro del mismo Gobierno- cambian los directivos de las empresas públicas de nuestro país, ya se trate de Renfe, Correos, ADIF o INECO, por citar algunas de las más conocidas. No es un problema menor, dado que conlleva falta de profesionalidad (recordemos que el actual Presidente de Correos Juan Manuel Serrano Quintana, era con anterioridad jefe de gabinete de Pedro Sánchez en el PSOE, y por supuesto carecía de experiencia previa de gestión no ya en el sector sino en general) e inevitablemente,  falta de capacidad de estrategia y planificación, falta de criterio a la hora de elegir al equipo –se suele atender más a criterios de cercanía y afinidad que a criterios profesionales– y, en suma, una excesiva dependencia de directrices políticas. A esto cabe añadirle una excesiva rotación que dificulta o hace imposible mantener el rumbo estratégico de una empresa pública lo que provoca constantes bandazos, curvas de aprendizaje u ocurrencias puras y duras. Todo lo contrario de lo que necesita cualquier empresa, pública o privada.

Esta situación está tan interiorizada por nuestros políticos y nuestros medios de comunicación –yo he oído equiparar a un presidente de empresa pública con un secretario de Estado, sin ir más lejos, a la hora de defender que se trata de nombramientos políticos y que el gobierno puede nombrar a quien le parezca, faltaría más- que ya no sorprende algo que debería de producir un hondo rechazo a la opinión pública. Las empresas públicas no pueden ser juguetes en manos de los políticos de turno; entre ellas hay empresas de infraestructura de gran tamaño, que manejan ingentes presupuestos o/y que emplean a miles de trabajadores. El que sistemáticamente sean dirigidas por gestores poco profesionales, sin ninguna experiencia previa en el sector, sin la formación necesaria, sin capacidad de gestión y sin más aval que la proximidad al partido político de turno supone, en el mejor de los casos, que se mantenga a duras penas lo que hay o, en el peor,  que se empeore sustancialmente.

Este fenómeno, por supuesto, se produce con Gobiernos de uno y otro signo, dado que al final tanto el PP como el PSOE consideran este tipo de puestos como botín a repartir, máxime cuando se trata de los puestos mejor pagados del sector público, con sueldos muy por encima del que tiene el Presidente del Gobierno o sus ministros; el sueldo del Presidente de Correos es de unos 200.000 euros, por ejemplo. De ahí también que los nombres de los agraciados se repitan siempre cuando llega al poder el partido al que son afines, lo que provoca el fenómeno de que las mismas personas salten con desenvoltura de una empresa pública a otra, con independencia del sector. Es el caso, por ejemplo, de Marc Murtra, actual Presidente de Indra y persona cercana al PSC, que ha ocupado diversos puestos políticos y también ha sido directivo de entidades públicas durante el Gobierno de Rodríguez-Zapatero. ¿Directivos de amplio espectro o más bien políticos metidos a gestores?

Bien, dirán ustedes, pero eso, siendo muy lamentable, pasará sólo en las empresas públicas que son aquellas en las que el Estado (o las CCAA o los Ayuntamientos) tienen la mayoría del capital, es decir, más del 50% de las acciones. Pues la respuesta es que no. Pasa también en empresas privadas en las que el Estado tiene una participación, sobre todo si es significativa o si el accionariado está muy disperso. Existen, efectivamente, una serie de empresas en las que la participación del Estado (a través de SEPI, la Sociedad estatal de participaciones industriales) es minoritaria, pero relevante. Son nueve empresas, entre ellas Red Eléctrica (participación del 20%), Hispasat (7,41%) Enresa (20%)o Indra (18,41%). Son empresas teóricamente privadas, pero llama la atención que, en todas ellas, el Gobierno utiliza la misma lógica: designar al máximo responsable con criterios de afinidad o proximidad política aunque coticen en Bolsa, como es el caso de Indra, con los consiguientes riesgos para los accionistas. De hecho, este tipo de decisiones políticas no suelen ser bien recibidas en Bolsa, como ocurrió con el propio nombramiento de Murtra, si bien al final se nombró presidente no ejecutivo precisamente por la inquietud desatada por su designación. Otro caso similar ha sido el de Red Eléctrica, presidida en la actualidad por la ex Ministra de Vivienda con el PSOE  y registradora de profesión, Beatriz Corredor.

El último episodio por ahora, siguiendo con esta misma lógica político-clientelar, ha sido  la destitución de cinco de los ocho consejeros independientes de Indra que se oponían al interés del Gobierno de controlar el Consejo en una maniobra que parece más propia de pasillos o de despachos del partido que de empresas cotizadas. Efectivamente, resulta que varios accionistas –algunos próximos al Gobierno, Amber Capital, dirigido por Joseph Oughourlian que es también el máximo accionista de Prisa y Sapa Placencia, dirigido por Jokin Aperribay, presidente de la Real Sociedad- se han puesto de acuerdo entre bambalinas para tomar el control de la sociedad y, de paso, quitarse de encima  a  consejeros independientes molestos. Mientras esperamos que la CNMV tome cartas en el asunto conviene no olvidar que de aquellos polvos vienen estos lodos. O empezamos a tomarnos en serio la dirección pública profesional en el sector público y exigimos que cese el reparto del botín partidista en los máximos puestos directivos  o terminaremos convirtiendo empresas privadas estratégicas que cotizan en Bolsa instrumentos al servicio del Gobierno de turno. Por el camino se quedarán inevitablemente los buenos directivos, los consejeros independientes y probablemente los resultados. Normal que a la Bolsa no le gusten este tipo de aventuras: son impropias de economías avanzadas y  no auguran nunca nada bueno.

La farsa de los nombramientos en la Fiscalía

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El sistema de promoción en la Fiscalía es, en su conjunto, una farsa. Si por farsa se entiende, como sostengo, “una acción realizada para fingir o aparentar”. Aquí estamos ante un sistema pomposo, lleno de trámites a cumplir, pero que intrínsecamente busca poder conferir toda la libertad al FGE para elegir a quien le dé la gana para cada puesto. Para contentar a los perjudicados por este sistema, de tanto en tanto, se hacen concesiones, repartiendo un poco. Pero ese reparto está también viciado por la falta de garantías.

Para que haya un sistema objetivo, ha de acreditarse la intención de quien interviene de actuar de manera imparcial y objetiva. Eso está acreditado que no ocurre. Cada asociación presente en el Consejo Fiscal tira para los suyos, y no de ahora, sino desde siempre. Se ha normalizado ese modo de actuar. Además, debería haber unas reglas mínimas de evaluación, un sistema de baremo de méritos, un sistema de clasificación de los candidatos, unas exigencias anunciadas antes para cada puesto que se intenta cubrir. Pues no. Ni la Sección Permanente de Valoración (concebida en 2009 como una aproximación a la valoración de méritos) funciona, ni ha funcionado nunca; ni hay baremos; ni hay anuncio de las condiciones requeridas para cada puesto, ni tampoco la justificación de las razones por las que se elige a uno y no a otro, son honestas.

Se ocultan las verdaderas razones de la elección, que no tienen nada que ver con el mérito y la capacidad, ni con la experiencia, ni con el trabajo desempeñado, ni con nada de todo esto. Es práctica frecuente en estos tiempos que se llame por la fiscalía general a fiscales para que pidan determinados puestos. Cuando llaman, se sabe que van a ser designados, y, por tanto, otros candidatos ya no piden, porque además se hace saber que se ha llamado a tal o cual candidato. Si se sabe el nombre del elegido antes de conocer con quien puede competir, es claro que el concurso es una farsa. Las razones para elegir a unos y no a otros, no son objeto de contraste. Por ejemplo, elegir a alguien para un puesto porque hay que incrementar la cuota de mujeres en ciertos puertos, sería un argumento si no hubiera otras mujeres candidatas que la elegida, y especialmente si se anunciara en la convocatoria. Pero no se hace así: en realidad, cuando conviene elegir a una determinada mujer, el argumento del género se hace constar en la motivación. Y, si lo que conviene es elegir a un determinado varón, se omite toda referencia al género.

Voy, simplemente a título de ejemplo, a comparar un poco las trayectorias de las elegidas en el último concurso para dos plazas en el Tribunal Supremo con algunos datos de otros candidatos. Han sido elegidas las candidatas número 14 y número 24 de entre los peticionarios por orden de antigüedad. La 24 era la última de todos los candidatos. Ellas no tienen ninguna culpa de ser elegidas, vaya por delante, y, por lo tanto, las felicito cordialmente. Pero unos datos nos ayudarán a entender porque digo que esto más que un concurso de méritos, es una auténtica farsa y un timo profesional para muchos fiscales.

De la número 14 se resalta en la Nota Informativa de la Fiscalía, que es fiscal desde 1989, que desde 2015 está destinada en la Inspección Fiscal, y que fue vocal del Consejo Fiscal entre 2012 y 2014. Se omite que pertenece a la AF, y que aquel fue el famoso Consejo Fiscal autor del atropello que sufrió el fiscal Juan Antonio Frago, al que expulsaron injustamente con el voto favorable del Consejo Fiscal, y que supuso una condena durísima de la Audiencia Nacional a la Fiscalía.  Bueno, cosas que pasan.

De la número 24, que ingresa en la Carrera en 1994, se resalta que es una superespecialista en violencia de género, algo que sin duda debe ser verdad. Además, es Juez excedente. Los currículums de ambas acreditan que son dos buenas profesionales, pero no se aprecian méritos objetivos tan extraordinarios para superar a 13 y 23 compañeros y compañeras, respectivamente, con más antigüedad en el escalafón. Por ejemplo, la número 24 tiene una única publicación, un artículo publicado en un curso, en 2013. La número 14 recoge tres publicaciones de artículos doctrinales en su CV: el más antiguo de 2006; el más reciente de 2015. Hay candidatos con mucha más producción científica (por ejemplo, el número 6, que además de haber sido fiscal jefe durante más de 15 años, tiene dos libros publicados, además de más de 10 artículos doctrinales).

El numero 4 tiene un curriculum objetivamente mucho mejor. Doctor en Derecho, con amplísima experiencia internacional en la OLAF, y con una variedad en su experiencia (que incluye haber sido profesor asociado de derecho penal muchos años, o acreditar docencia de doctorado en inglés, o varias publicaciones) incomparable con las elegidas. ¿Que no son mujeres? Vale (aunque esa exigencia hay que avisarla antes del concurso). Pues hay varias mujeres fiscales, de la máxima categoría profesional que ocupan los números 1, 2, 3, 7, 8 y 10, con muchos más años de servicio profesional, con mucho mayores responsabilidades profesionales asumidas (ha habido fiscales jefas en funciones, teniente fiscal durante muchos años de la Fiscalía Anticorrupción, Asistente nacional en Eurojust, o tenientes fiscales de la Fiscalía de Madrid, ni más ni menos) y además con mayor experiencia docente y producción científica. Compañeras que sacan más de 500 números en el escalafón y en algún caso más de diez años de prestación de servicios. Sobre eso, ni la Asociación de Fiscales, ni especialmente la Unión Progresista de Fiscales, dan explicaciones. Y por supuesto, la Fiscal General del Estado, nombra a quien quiere, pero que no se nos diga que es en atención al mérito y la capacidad, porque no es verdad.

Si para una plaza hace falta (o se prefiere) alguien que haya pasado por el Consejo Fiscal, por la Inspección, ser una mujer, o una especialista en violencia de género, habría que indicarlo en la convocatoria. De esa manera, podrían discutirse las bases para establecer las exigencias de cada puesto. Pero no, aparentemente, es solo un concurso de méritos, concebidos estos con amplitud. Pero luego se elige por criterios subjetivos, cuando no caprichosos o arbitrarios, y obedeciendo en muchas ocasiones al reparto de candidatos entre los pertenecientes a las asociaciones profesionales. Esta vergüenza la llevamos padeciendo décadas.

Y es que no basta con resaltar lo brillante que es el elegido: hay que decir porqué es mejor que el no elegido. Especialmente cuando el escalafón nos marca ya un orden. Decir que la mejor es la última de los peticionarios requiere algo más que resaltar sus méritos. ¿O es que los 22 anteriores son unos incompetentes? ¿O es que no le importan a nadie? ¿O es que no tienen las influencias necesarias? ¿A que me voy acercando a la verdadera razón…?

Las verdaderas razones de los nombramientos se esconden en muchos casos. Por eso la promoción en la Fiscalía es una farsa y las complicidades con este sistema equivocado son muy evidentes.

¿Quién regula al regulador?

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Este post es una reproducción de un artículo de El Mundo.

Las instituciones de la Administración Pública constituyen el centro de gravedad permanente, social y jurídico, que soporta por entero el entramado público de un país, su organización, al generar confianza y seguridad, basadas en su reconocimiento íntegro y aceptación de su solvencia, forjada precisamente por el adecuado conocimiento técnico y por ende referencia moral que proyectan. De ahí la importancia de su prestigio, de la reputación de los miembros que las integran basada en su mérito y capacidad, y de la necesidad de cuidarlas.

Sin Estado no hay ni sociedad ni mercado, desde luego, ya que no basta la mera agrupación de una horda sujeta a la voluntad un jefe o caudillo, ni tampoco el asalto de las necesidades que tenemos todos de bienes, mediante el fraude, miedo o violencia por parte de poderosos desalmados. Y a su vez, en el Estado, cuando es de Derecho, son las Leyes, realizadas por representantes elegidos libremente, las que determinan cómo debe actuar el poder para lograr esos objetivos de disponer de los bienes, públicos y privados, en paz y seguridad si se demuestra que tiene que intervenir para equilibrar el campo de juego. Con toda exactitud ése es el papel de las instituciones administrativas, ya que, por una elemental división del trabajo, no podrían los pocos representantes parlamentarios hacerse cargo de la totalidad de las actividades y funciones del poder que exige una sociedad y sus ciudadanos.

Se necesitan miles, millones, de efectivos, trabajando en unas organizaciones segregadas del poder ejecutivo y cuya selección, precisamente para atender a los ciudadanos, impone que se haga garantizando la mayor calidad. Solo cuando se certifica que una institución está en manos de personas acreditadas y suficientemente preparadas, se les puede confiar esa misión, en la que está en juego, muchas veces la economía, otras el bienestar o inclusive la seguridad de los ciudadanos. Conviven perfectamente con la democracia representativa; aún más, ayudan a evitar la maligna democracia plebiscitaria de la que tan perversos ejemplos hubo en la Europa de entreguerras durante el pasado siglo, de los que hay ejemplos vivos en Latinoamérica, y que en Europa asoman ya Las instituciones administrativas son pues absolutamente necesarias y sin ellas, el puro poder político podría entrar a saco en la seguridad y bienestar de los ciudadanos. A mayor institucionalización, mayor calidad en la actuación del poder público. «Nada que esperar, nada que temer», tal sería el lema clásico de quienes las sirven. De ahí que si la cúpula responde a un mero reparto político, surjan de inmediato, cuestionamientos sobre su independencia.

Su máxima expresión son las agencias independientes, caracterizadas porque tienen como misión desarrollar y aplicar el contenido de normas de muy diferente índole, que ocasionalmente delegan en dichos organismos inclusive la capacidad y el poder de definir jurídicamente el campo de juego donde los diferentes actores sociales y económicos se mueven, es decir, los regulan. Y es característico que sus miembros sean nombrados de forma inamovible por un período que no coincide con el de las elecciones generales, ya que se trata, resueltamente, de evitar la coincidencia y alineación con el Gobierno, garantizando así su máxima independencia. Nada de orientación gubernamental, pues; más aún, pueden acabar oponiéndose al propio Gobierno. Las instituciones, cuando adoptan la forma de Autoridades independientes, suponen, en definitiva, fragmentar el poder político, que como hidra se extiende a todos los lados y rincones de la sociedad. Para ello, desgajan un ámbito objetivo de sectores que demandan una intervención muy técnica sobre los mismos, alejada desde luego de la improvisación, siendo más bien la reflexión académica, científica y experta, la que adopta resoluciones –nunca meras decisiones– fundadas en el conocimiento, con transparencia, sometidas a pruebas a través de procedimientos y finalmente siempre sujetas a control judicial.

Esas Autoridades nacen para lograr el juego justo y limpio en los intercambios sociales en que medie poder y desigualdad y por ello florecieron en el ámbito de la economía; pero no solo en ese campo: también cuando existan bienes públicos en juego que no puedan ser resueltos simplemente mediante la habitual intuición e improvisación políticas que se basa en la pura decisión o negociación. Al contrario, las instituciones resuelven tras una meditada reflexión, sujeta a contraste de terceros (autoridades supranacionales, jueces, etc.) y procedimientos perfectamente controlables, transparentes y autorizados por su innegable auctoritas. En Europa se adoptaron procedentes de Estados Unidos, país que, con todos sus defectos, algunos enormes, nos recuerda permanentemente que jamás hubo un golpe de Estado que lograra sus objetivos de establecer una dictadura (ni siquiera la fanfarria que entre charanga y brutalidad tuvo lugar el pasado seis de enero cuando una turba supremacista asaltó el Capitolio).

Se trata, desde Jefferson, de reconocer que la Democracia sirve exactamente para elegir representantes, pero que existen ámbitos que no se resuelven votando, al exigirse una resolución técnica inasequible en su formulación por el simple hecho de ser ciudadano. Así valorar si detener la cotización en Bolsa de un valor no puede quedar al albur de lo que nos parezca por caernos bien la compañía y votemos alegremente expulsarla del parqué, o autorizar una concentración no depende de la percepción que tales empresas tengan en la opinión publicada y la sometamos al voto ciudadano. Tales actos no son puras decisiones sobre las que tengamos nada que decir votando. Son, de forma decidida, acciones que han de respaldar quienes con auctoritas, por su conocimiento y trayectoria, las puedan justificar motivadamente en términos de alta especialización mediante una resolución contrastable. Por ello, ha de confiarse solamente en quienes tengan formación e independencia de criterio, con un cursus honorum plenamente justificado, pero nunca en quienes, devocionarios del poder, preguntan al jefe político qué han de hacer y desde luego, si se les cuestionara sobre ello, nada tendrían que decir porque nada saben sobre la materia.

Experiencia e independencia, conocimiento y autonomía, son esenciales para garantizar los bienes públicos en juego: certeza económica, igualdad ante la ley, prestigio estatal, reputación pública, en definitiva, todo lo que hace que estar en un país sea algo atractivo por su estabilidad y seguridad, por su igualdad de oportunidades para todos, en fin, por ese poder blando que significa la cultura del mérito, clave para que todos los derechos e intereses sean tratados por igual y con corrección. Y los países con ese poder blando resultan sin duda, los más seguros para vivir, los más interesantes para invertir, los mejores para tener un proyecto personal, para promocionar e innovar. Porque las acciones que se adopten sobre los administrados, serán fiables, incluso predecibles técnicamente o al menos defendibles, sin estar al albur del capricho político del sátrapa de turno.

En cuanto los designados no tengan otro currículum que el carnet del partido y la consecuente devoción por el jefe que los nombra y que, todo lo da y todo lo quita, se impone el capricho y mengua la razón. Algo que todavía no ha sucedido (con alguna necia excepción) ni debe suceder. Las instituciones así dejarían de serlo, entonado un puro canto de cisne en cada decisión ignorante, política, servil en que cada vez que un administrado se acerque a ellas, habrá melifluamente de avecinarse y simpatizar con el partido de turno, en un trágala permanente, corrompiendo sus derechos mediante el simple mecanismo de abatirlos en un eclipse total, subordinando así a la ignorancia y politización todo lo que le interesa. Pasando por encima de ellas, además del decidido propósito de controlar prensa y jueces, secan algunos partidos políticos y sus jefes, dictócratas, todo elemento de contrapoder, alcanzando a tales instituciones administrativas que quedan reducidas a ceniza, como muestra el ejemplo de Venezuela. Más que resoluciones, son esperpentos administrativos, más que Instituciones, farsas en el callejón del Gato administrativo. Mantengamos siempre la calidad de sus órganos y personal. Evitemos su politización. Nos jugamos mucho en ello.

Partidos de cargos públicos y dirección pública en España

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“En política, los partidos o están en el gobierno o esperando gobernar. Ahora todos ocupan cargos” (P. Mair, Gobernando el vacío, Alianza, 2013, p. 99)

“El patronazgo y el clientelismo son otras dos herramientas con las que los partidos controlan su entorno, obtienen recursos y atraen y compensan a los afiliados” (P. Ignazi, Partido y democracia, Alianza, 2021, p. 358)

 

La penetración de la política en la alta Administración y en su sector público

Si bien es algo muy sabido, es obvio que las estructuras directivas del sector público en España tienen una elevadísima penetración de la política, lo cual en sí mismo es una rémora inmensa para cualquier proceso que se pretenda de profesionalizar la alta Administración o de salvaguardar la eficiencia y la imparcialidad de las organizaciones públicas. Los intentos normativos de profesionalizar la dirección pública, muy pobres en su trazado y más tímidos aún en su ejecución, han sido un evidente fracaso. Las pocas leyes autonómicas que se han aprobado y que regulan la DPP, se hacen trampas en el solitario: al final, la DPP se ha convertido en una libre designación travestida. Quizás alguien se pregunte por qué lo que se ha terminado implantando en la inmensa mayoría de las democracias avanzadas, cuesta tanto que aquí arraigue.

Razones hay muchas, y no es mi intención abordarlas en un espacio tan limitado como es un post. Pero, sin duda, el freno más evidente a la institucionalización de estructuras directivas en nuestro sector público procede de que una vez ocupado intensivamente ese espacio por la política las resistencias a abandonarlo son numantinas. Y entre ellas destaca una especialmente: la amplísima nómina de personas que viven de la política o de desempeñar cargos políticos y directivos, que se ha ido incrementando con el paso de los años. Satisfacer a tales clientelas requiere disponer de un abanico cada vez más extenso de cargos públicos para distribuir entre los fieles.

En realidad, como han estudiado Peter Mair y, más recientemente, Piero Ignazi, los partidos políticos viven ya adosados a las instituciones y, en especial, a las administraciones públicas que son proveedoras de innumerables cargos públicos de naturaleza intermedia o incluso de posiciones de asesores o de personal de confianza. José Antonio Gómez Yáñez y Joan Navarro escribían en 2019 (Desprivatizar los partidos, Gedisa) que la nómina de cargos públicos (representativos y ejecutivos), o de quienes vivían de la política en España, superaba las ochenta mil personas, llegando incluso a rondar las cien mil. Desconozco cómo se hizo el cálculo, pero intuitivamente sí que se puede afirmar que son decenas de miles quienes desempeñan cargos públicos de confianza política en las administraciones públicas y en su sector público.

 

Partidos “de cargos públicos” y Dirección Pública en España

Los viejos partidos decimonónicos de cuadros o de notables -como estudió en su día Maurice  Duverger- se transformaron en el siglo XX en partidos de masas (o con fuerte afiliación), para involucionar a finales del siglo pasado y en el siglo XXI hacia una modalidad ya dominante de partidos de cargos públicos (esto es, partidos con menos militantes y sin apenas vida interna, que son estructuras de distribución de cargos a quienes principalmente se arriman quienes quieren vivir de la política).  Hoy día la práctica totalidad de los partidos tienen esa factura.  Los congresos, asambleas, convenciones de los partidos o, incluso, algunos mítines, son actividades a las que ya solo asisten en su mayoría cargos públicos del partido.  Ciertamente, se objetará a lo anterior que hay partidos en la oposición que no tocan poder; pero, parafraseando a Peter Mair, en realidad los partidos están en el poder (y, por tanto, acumulan amplias bolsas de cargos públicos para su reparto) o se encuentran en la sala de espera para acceder al poder (y, por consiguiente, tienen expectativas de alcanzar esa distribución discrecional de sinecuras).  Los medios actúan de altavoces de quienes ya no arrastran apenas a la ciudadanía.

La patología española radica, sin embargo, en una combinación diabólica que consiste en una multiplicación territorial de niveles de gobierno, algunos de ellos con nóminas muy generosas de cargos directivos, a lo que se suma una cultura de clientelismo político muy acusada, y para cerrar el círculo aparecen dos ingredientes que distorsionan más aún el panorama: la política miope y de liderazgos cortoplacistas que nos gobierna no ve ningún valor añadido en la profesionalización de las estructuras directivas, porque cercena “su poder” (caso de triunfar dispondrían, por tanto, de una menor bolsa de reparto; o no pueden recolocar a los suyos)  y desconfían, así, que sean altos funcionarios imparciales quienes ejerzan esas funciones que ahora son desempeñadas unas veces por militantes del partido y otras por amigos políticos, aunque tengan la condición de funcionarios. El terrible péndulo de nuestra historia político institucional asoma de nuevo: la tensión entre politización y corporativismo; pues tampoco esta última solución resuelve el problema. El hecho diferencial radica en que el nuestro es probablemente el país de la Unión Europea que tiene el grado más intenso de penetración de la política en las estructuras de la alta administración. Y cambiar eso supondría una auténtica revolución en la forma de entender la política y lo público, que absolutamente ningún político quiere liderar, por la cuenta que le trae. Tienen (o eso piensan) mucho que perder. Y ninguno es capaz de vislumbrar las ventajas que conlleva para la propia política una gestión de excelencia e integridad.

Con este contexto sumariamente descrito, pretender que se va a implantar en España la profesionalización de las estructuras de la alta Administración, es soñar despiertos. Algunos de los partidos que están en la oposición pueden tal vez tener destellos que les iluminen en torno a la necesidad existencial de despolitizar la Administración (y, de paso, el resto de instituciones, también las de control, que están literalmente ocupadas por los amigos políticos de quienes están en el poder o de quienes se lo reparten sin disimulo); sin embargo, cuando tocan poder –tal como hemos visto- sus actitudes y comportamientos cambian radicalmente: beneficiar a los suyos y a sus próximos se convierte en su hoja de ruta. Personas sin oficio o sin apenas ejercicio profesional ingresan o promocionan en los partidos con la exclusiva finalidad para hacer política a través de “pillar” cargos en la Administración, que en algunos casos ya se asemeja a una entidad de beneficencia o de socorros mutuos. Las ubres presupuestarias, como diría Galdós, dan leche para todos. Así los políticos (también en ciertos casos familiares o amigos de ellos que ingresan por la puerta falsa en las nóminas de la Administración), se adosan firmemente al poder, desde donde mediante una rotación interna y grosera de puertas intercomunicadas o puentes de plata van saltando de un cargo público a otro hasta que el cuerpo y el presupuesto lo permitan.

 

Consecuencias de la politización de la alta Administración

No me detendré en todas las consecuencias que este fenómeno descrito tiene sobre la política y la acción pública en España. Omitiré ahora, pues requiere un tratamiento monográfico las conexiones entre politización y corrupción, que no son pocas. Tampoco haré mención a la quiebra de la continuidad de las políticas públicas y sus costes económicos, directos o indirectos, por efecto de la rotación constante de directivos públicos. Nada de esto es gratis. Pero conviene detenerse en algunas de ellas. Así, los partidos de cargos públicos designan personal directivo muchas veces con competencias directivas escasas o nulas, fieles a la causa y a sus consignas, con fecha de caducidad en su ejercicio, pero además timoratos o asustadizos, que nada hacen para seguir estando como están, ya que para ellos lo importante es retener el poder (“no cometer errores” ni tampoco “hacer mucho ruido”: pasar desapercibidos) de tal modo que puedan seguir disfrutando de la nómina a fin de mes. Por tanto, ese tipo de partidos son viveros de gobernantes arrugados (hoy día una fauna abundantísima) o, en el otro lado, de políticos de factura populista o demagógica, cuando no de vendedores de humo o de innovaciones importadas para mayor gloria de sí mismos, que nada quieren reformar o, peor aún, que hacen como que reforman y en realidad nada transforman. Se trata de atender a sus potenciales electores con cantos de sirena para que les renueven el voto y seguir enchufados así perennemente a los presupuestos públicos. Con ello palian el shock existencial que comporta la pérdida del poder y de aquellas prebendas que se anudan a su ejercicio. Quedarse sin nómina pública es la gran pesadilla de los políticos y directivos de esa extracción. Y a veces pasa. Pero, por lo común, pronto son recolocados, allá donde se pueda.

Con ese modo de hacer (mala) política es muy fácil que el país colapse, simplemente porque su impotencia produce una esclerosis institucional múltiple, también de sus propias administraciones públicas, motores de una transformación gripada. Los partidos de cargos públicos –profundizando en la deriva que el propio Max Weber identificó tempranamente- ya solo piensan en ellos, en retener el poder, ganar elecciones y seguir repartiendo prebendas. Su fin último es seguir en el poder. No tienen otro interés. Hace ya mucho tiempo que se olvidaron de los demás, aunque con su impostura habitual se les llene la boca de discursos bonitos y de comunicación vacua que tiene como foco impostado a las personas. Los directivos profesionales ni están ni se les espera, al menos mientras quienes gobiernan los partidos y las instituciones no entiendan que hacer política pensando en la ciudadanía es otra cosa muy distinta y distante de lo que han ejercido y están ejerciendo hasta la fecha. La buena política sin gestión eficiente y sin integridad es un eslogan sin contenido. Dura lo mismo que el entusiasmo, siempre efímero y caprichoso: prácticamente nada.

(…)

 

Apostilla personal

Hace casi treinta años, inspirado en lo que se hacía en otras democracias avanzadas y en algunos trabajos pioneros en España, publiqué mi primer estudio sobre la dirección pública y la alta administración (en el número 32 de la Revista Vasca de Administración Pública). Poco después escribí el libro Altos cargos y directivos públicos. Un estudio sobre las relaciones entre política y administración en España (IVAP, 1996 y 1998). Ya entonces denunciaba la politización y abogaba por la profesionalización de tales estructuras directivas. Desde entonces mucho se ha escrito, yo también, sobre ese objeto. Dejé de escribir sobre ello (2010) cuando fui consciente de que a la singular política española le interesaba un carajo la profesionalización de la dirección pública. Y era poco menos que predicar en el desierto y perder el preciado tiempo del que uno dispone. Desde finales de los años noventa y principio de este siglo, han ido emergiendo cada vez más defensores de la dirección pública entre académicos y altos funcionarios, pero sus generalmente espléndidas contribuciones bibliográficas (tesis, libros, artículos, etc.) y constantes proclamas (en algunos casos incluso asociativas) apenas cruzan los férreos muros de una vieja política que vive fortificada en su cerrado y caduco mundo.

A raíz de esta fuerte corriente académica y profesional, la dirección pública profesional llegó incluso a adornar programas electorales y de gobierno. Se coló incluso de tapadillo en algunas leyes (con más voluntad que acierto, como la desgraciada regulación del artículo 13, número maldito, del TREBEP). Reaparece en algunos proyectos de ley. Pero, la clase política española (incluyo en ella a la proveniente de todos los territorios, ya sea de naciones, nacionalidades, regiones o cantones, que al fin y a la postre tienen las mismas patologías), está anclada en la ancestral cultura de clientela y de reparto del botín. Y, por mucho que se difundan las ventajas de disponer de directivos profesionales, nada realmente se hace en nuestro sector público. Hay algún movimiento tibio en alguna comunidad autónoma, que no termina de cuajar. Y esta parálisis generalizada no es gratis, sus costes son altísimos.

El pobre funcionamiento de muchas de nuestras Administraciones Públicas y la impotencia reformadora o transformadora también obedece a que los niveles directivos rotan con una facilidad pasmosa (sin estabilizar las políticas ni sus resultados) y, en no pocas ocasiones, están cubiertos por fieles al partido que no reúnen los estándares de profesionalidad necesarios (por cierto, cada día más bajos). Cuando se mira este problema desde la atalaya de una edad ya madura, se observa con desconsuelo el panorama que precede y el que, si nadie lo remedia, seguirá después.  Y se tiene la percepción cada día más intensa de que ni este país ni sus gentes se merecen esto. Sin embargo, parece una condena bíblica. Si uno analiza nuestra historia, quedará sorprendido de cómo se repiten las patologías y los estereotipos en lo que a las relaciones entre política y administración respecta. Decididamente, no hemos aprendido nada. Pero eso, para otro día. Por hoy, ya basta.

Las duplicidades en los Servicios de Emergencias en la Comunidad de Madrid: El Madrid 112

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La Fundación Hay Derecho ha comenzado la realización de un nuevo estudio sobre la meritocracia y el grado de profesionalización de los máximos responsables de los entes públicos de la Comunidad, dentro de nuestros “dedómetros”. Hace un año la Fundación ya llevó a cabo un estudio de igual naturaleza analizando una muestra de entidades públicas del ámbito estatal, y ha decidido ahora continuar este análisis a nivel autonómico.

La convocatoria de las elecciones a la Asamblea de Madrid hace aún más relevante este estudio, que provee a los ciudadanos información sobre cómo y quién está gestionando el dinero público. Comenzamos por ello a publicar la información hasta el momento reunida sobre los casos más interesantes.

Una de las primeras entidades estudiadas ha sido el organismo autónomo Madrid 112, organismo dependiente de la Consejería de Justicia, Interior y Víctimas creado en el año 2002 y cuya función es la atención a las llamadas de Urgencia realizadas al número 1-1-2 en la Comunidad de Madrid, así como la gestión y mantenimiento del canal de urgencias y su remisión a las entidades competentes. Sin embargo, sorprendentemente en la Comunidad existe ya una entidad superior encargada de cumplir funciones similares al organismo Madrid 112, la Agencia de Seguridad y Emergencias 112.

Veamos esta extraña duplicidad. La Agencia de Seguridad y Emergencias 112, además de atender a las llamadas del número 112, tiene como misión la coordinación de los servicios de emergencia, la prevención y extinción de incendios y salvamentos, la atención a las víctimas del terrorismo y, por último, la coordinación de la acción del Organismo Autónomo Madrid 112, entre otras funciones. Como se puede observar, según la propia explicación facilitada en su Portal de Transparencia, el Organismo Autónomo cubre funciones ya desarrolladas por la Agencia. Se trata, aparentemente al menos, de una duplicidad en la gestión y coordinación de un servicio tan fundamental como es el de emergencias en la Comunidad de Madrid. Es interesante destacar que el salario de su máximo directivo actualmente es de 93.855 euros al año, es decir, se trata de un puesto muy bien remunerado por lo que no es de extrañar que se haya convertido en un ‘puesto recompensa’ para personas cercanas al gobierno de la Comunidad, como veremos más adelante, sin que los perfiles profesionales tengan mucho que ver con las funciones del organismo. Todo lo contrario de lo que observamos en la Agencia de Seguridad y Emergencias 112.

El caos producido por el temporal Filomena en enero de este año en Madrid puso bajo lupa los servicios de emergencias en la Comunidad. De ahí que el grupo parlamentario de Ciudadanos realizara una propuesta en la Asamblea de Madrid para instar al Gobierno autonómico a integrar el 112 en la Agencia de Seguridad y Emergencias 112 y evitar la señalada duplicidad. La propuesta fue aprobada por unanimidad de la cámara en febrero de 2021. A pesar de ser una buena noticia para evitar organismos paralelos en la Administración madrileña, esta decisión debería haber llegado antes, puesto que un análisis de los máximos directivos de este organismo autónomo permite comprobar con facilidad como Madrid 112 se había convertido en una sinecura para personas cercanas al Gobierno regional por un motivo u otro. Para explicarlo, nada como examinar las trayectorias profesionales de los gerentes del Madrid 112.

La actual presidenta de Madrid 112 desde septiembre de 2019 es Ángeles Pedraza Portero, presidenta de la Asociación de Víctimas del Terrorismo desde 2010 al 2019, con una trayectoria profesional previa desarrollada en El Corte Inglés como secretaria de Administración y Técnico Textil y de Compras. En 2019 ocupó durante unas breves semanas la gestión del Comisionado para las Víctimas del Terrorismo y el Comisionado para la Cañada Real Galiana hasta, finalmente, llegar a su actual puesto al frente del Madrid 112. Pedraza ha sido una persona muy ligada al Partido Popular madrileño, llegando incluso a formar parte de las listas para el Senado en las elecciones de 2019. De hecho, su ascenso al actual puesto está estrechamente relacionado con sus buenas relaciones dentro del PP madrileño.

Su predecesora en el cargo, Inés Berrio, también tenía un perfil muy ligado al PP: de hecho,ha desarrollado una carrera profesional política dentro del partido. Licenciada en Sociología por la Universidad Pontifica de Salamanca, ha sido concejal del Ayuntamiento de Fuenlabrada durante los años 2007-2011; posteriormente, fue concejal delegada de Seguridad, Circulación y Transportes en el Ayuntamiento de Collado Villalba de 2011 a 2015 y también diputada de la Asamblea de Madrid por el Partido Popular. Es, de nuevo, ejemplo de una trayectoria ligada al partido que se ha visto recompensada con la gerencia de Madrid 112.

El anterior gerente de Madrid 112, Javier Orcaray Fernández, es politólogo de formación por la Universidad Complutense de Madrid. Ingresó al cuerpo de policía nacional en 1997 y, desde entonces, fue ascendiendo hasta llegar a ser responsable de las UIP en 2014 con el gobierno de Cristina Cifuentes. Un año más tarde pasaría a ser el responsable de Madrid 112. Por último, Gonzalo Quiroga Churruca fue periodista en El Diario Vasco de San Sebastián, labor que dejó para ser el gerente del Partido Popular en Gipuzkoa, antes de pasar al mando de Madrid 112.

Con este análisis, la Fundación Hay Derecho quiere poner de manifiesto la falta de una dirección pública profesional y con la suficiente neutralidad e independencia en numerosos entes de nuestro sector público. En este caso, al haber una continuidad política en la Comunidad de Madrid en la que el PP lleva gobernando más de 25 años, no se han observado cambios relevantes en los máximos responsables de los organismos con cada nuevo cambio de gobierno tal y como se observaron en el Estudio sobre meritocracia a nivel nacional. No obstante, sí que se observa una alta rotación –cuatro responsables en menos de diez años— y una clara falta de experiencia y formación previa relacionada con la materia. Cierto que al estar duplicadas sus funciones con las de la Agencia 112 (donde la profesionalización es mucho mayor), podemos consolarnos pensando en que el desatino no ha sido para tanto. Pero no parece que el sector público deba ser una agencia de colocación del partido de turno a costa del contribuyente.

¿Puede un ministro del Interior perder la confianza en un oficial de la Guardia Civil?

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En la Administración General, la provisión de puestos de trabajo se lleva a cabo mediante concurso y libre designación, en función de lo que establezca la relación o catálogo de puestos de trabajo (arts. 79 y 80 del Real Decreto Legislativo 5/2015).

La libre designación consiste –según el dato positivo de la Ley- en la apreciación discrecional de la idoneidad de los candidatos en relación con los requisitos exigidos para el desempeño del puesto de trabajo. El cese del efectivo que ocupa un puesto de libre designación también es discrecional.

No obstante lo anterior, el ordenamiento jurídico establece límites a la discrecionalidad, tanto en el nombramiento –que debe ser en convocatoria pública- como en el cese, que debe ser motivado. De hecho en los últimos años los Tribunales de Justicia anulan innumerables ceses de personal de libre designación por falta de motivación. Dicho de otra manera, resulta contrario a Derecho un cese de plano sin más.

Ante la sorpresiva noticia del cese del Coronel Jefe de la 1ª Zona de la Guardia Civil y la justificación que se ha dado de “pérdida de confianza”, resulta obligado analizar si el régimen general del empleo público en España es aplicable sin más a un Cuerpo especial como el de la Guardia Civil. Entre otros motivos, porque la pérdida de confianza de un alto cargo (político) en un mando de la Guardia Civil es una expresión poco afortunada en términos jurídicos.

La Ley 29/2014 regula el régimen de personal de la Guardia Civil, y su art. 77.2 contempla la libre designación para aquellos puestos que, “por su especial responsabilidad y confianza, se precisan condiciones profesionales y personales de idoneidad”.

A riesgo de equivocarme, tengo para mí que el término “confianza” que menciona la Ley es poco feliz. No se puede asignar un puesto a un oficial de la Guardia Civil por razones de confianza, porque quien lo asigna es un político (Ministro o Secretario de Estado), de manera que la asignación acaba por regirse por confianza política; y este extremo resulta incompatible con la misión y el espíritu de este concreto Cuerpo de servidores públicos.

Al igual que el resto de fuerzas y cuerpos de seguridad y las fuerzas armadas, la más absoluta neutralidad política constituye una conditio sine qua non para la Guardia Civil. El cese del Coronel Pérez de los Cobos por pérdida de confianza se erige así como una preocupante arista en la arquitectura institucional del Estado.

A mayor abundamiento, los medios añaden un reproche al Coronel de falta de neutralidad política, que se me antoja una acusación de extrema gravedad. La neutralidad política es un deber de todo servidor público, que se predica con mayor énfasis en los miembros de las FCS y de las FFAA por su relación de especial sujeción con el Estado. La falta de neutralidad política de un oficial no se resuelve sin más con un simple cese, sino que exigiría un procedimiento disciplinario por falta muy grave tipificada en el art. 7.2 de la Ley Orgánica 12/2007.

En consecuencia y haciendo abstracción de valoraciones personales, no encuentro una explicación jurídica al cese del Coronel Jefe de la 1ª Zona con los argumentos vertidos en prensa.

De lo que no cabe duda es que la política no puede tener confianza en la Guardia Civil, que es un Cuerpo que desde su fundación en 1844 se ha caracterizado por una independencia funcional absoluta, una hoja de servicios intachable como Cuerpo de servidores públicos y la sola adscripción a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico. Desde el momento en que cualquier persona accede al Cuerpo de la Guardia Civil, la confianza en la misma no puede ser sino total. El capítulo I de la Cartilla del Guardia Civil, dedicado a las prevenciones generales, da prueba de ello.

No es un buen indicio para el funcionamiento de las instituciones que los nombramientos de mandos de la Guardia Civil se efectúen por razones de confianza, como su correlato de que los ceses se lleven a cabo por pérdida de la misma. La discrecionalidad no puede fundamentar decisiones políticas de manera ilimitada. Es un asunto que ya Don Eduardo García de Enterría abordó en su Lucha contra las inmunidades del poder.

El cese del Coronel Jefe de la Zona de Madrid, como sucediera en el cese del Coronel Jefe de la UCO Sánchez Corví hace poco más de un año, invitan a la serena reflexión de que algo no encaja en un ordenamiento articulado en torno a la separación de poderes, que es la clave del Estado de Derecho.

La Guardia Civil ha demostrado con creces ser valedora y defensora del Estado de Derecho, incluso con el bien más preciado: su propia vida. Un Cuerpo con una vocación de servicio y un espíritu de sacrificio como la Guardia Civil merece todo el reconocimiento público y privado.

Sobre “el CIS de Tezanos”: motivos técnicos para una destitución

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El Centro de Investigaciones Sociológicas (CIS) se ha convertido a través de los años y con un esfuerzo colectivo de grandes profesionales en una institución de referencia imprescindible tanto para las Ciencias Sociales como para nuestra “democracia de audiencia”, que diría Bernard Manin. En particular, sus encuestas lo sitúan como una de las encuestadoras más importantes del mundo. Sin embargo, en los últimos tiempos se ha situado triste y recurrentemente en el foco de la noticia, llegándose a hablar del “CIS de Tezanos” en un tono descalificativo que desgraciadamente, y como intentaré mostrar, no carece de fundamento.

Los académicos que hacemos uso de estas encuestas hemos venido observando importantes problemas en el trabajo del Centro desde la llegada de José Félix Tezanos a su dirección. Como explicaba Rodrigo Tena aquí, ciertamente el jubilado Catedrático de Sociología contaba con la formación necesaria para ejercer el puesto. Sin embargo, su pertenencia a la ejecutiva del partido del Gobierno no anunciaba nada bueno.

Aunque mi especialidad es la Teoría Política y no las encuestas, sigo la cuestión con interés y desasosiego. Sirva esta posición mía, intermedia entre la Ciencia Política empírica y las aproximaciones más humanísticas de la disciplina, para intentar poner en palabras sencillas los graves errores técnicos, más allá de las superficiales sospechas mediáticas, que a menudo llegan a mis oídos de muchos compañeros que sí tienen un profundo conocimiento de la materia. Vaya para ellos mi agradecimiento, pues mucho aprendo de ellos, y sea mía la responsabilidad, que poco temo y nada debo.

Permítaseme comenzar por aspectos poco conocidos por el público general. En primer lugar, sin explicación alguna se han dejado de realizar algunos estudios monográficos con gran impacto como “Actitudes hacia la inmigración”, tras diez años ininterrumpidos, “Calidad de los servicios públicos”, alguna edición del “Barómetro de Vivienda y de Alquiler” o la versión española del Latinobarómetro. Además, en el momento de escribir estas líneas, está en el aire, de nuevo, la Encuesta Social Europea. Quizás el lector lego en la materia desconozca la importancia de realizar las mismas preguntas a lo largo de los años y en varios países, pero esto nos permite a los investigadores sacar gran parte de nuestras conclusiones.

En el mismo sentido, y segundo, tampoco se entiende la omisión o modificación de preguntas que rompen series fundamentales y que habrían resultado claves para entender la actualidad política: recordemos por ejemplo la omisión de la pregunta sobre la intención de ir a votar en la encuesta preelectoral andaluza. También hay cambios no explicados en el orden habitual de las preguntas, lo que en algunos casos perjudica de nuevo a las series: si uno de repente cambia de criterio y le pregunta al encuestado por su situación económica personal antes que por su opinión política, es muy posible que se altere el resultado y, con ello, que se acaben realizando comparaciones espurias. Estos cambios han sido notables al tener que adaptar la encuesta para hacerla durante la pandemia, y algunas de las decisiones necesarias han sido muy cuestionables, como puede verse aquí.

En tercer lugar, no hay forma de explicar los continuos cambios en las decisiones sobre la estimación del voto, que suponen la primera fuente de desprestigio público para el Centro. Es cierto que parte de este desprestigio viene de malentendidos sobre la naturaleza de las estimaciones de voto, por lo que debo hacer aquí un inciso para resumir en qué consiste esta labor.

Cuando preguntamos a los ciudadanos a quién votarían en “las próximas elecciones”, aun siendo cercanas, hay una parte importante de los ciudadanos que dice no saberlo. Sin embargo, también muchos de ellos dicen tener intención de votar (aunque siempre son más de los que luego realmente acuden). Por tanto, con el resultado de esa pregunta no puede uno hacerse una idea de qué podría pasar si efectivamente hubiera elecciones.

Es este un dato que, evidentemente, tiene gran interés periodístico y político. Por ello, muchos especialistas (no sólo del CIS; especialmente, asesores de los partidos políticos) intentan adivinar a quién votarían esos que dicen no saber a quién votar. Este proceso se puede mediar con fórmulas matemáticas, pero hay incluso quien lo hacía leyendo una por una las respuestas de los indecisos, como un verdadero artesano de la opinión. Al final, es un proceder que, en mayor o menor medida, siempre se aleja algo de lo científico para acercarse al arte. Que no sea despectivo pues lo de que las encuestas “se cocinan”, pero quede claro que no todo el mundo es un Ferran Adrià.

Sin embargo, los lectores de estas encuestas, incluidos muchos medios, las cargan con unas expectativas que no les corresponden: esperan que “acierten” el resultado electoral. Como los resultados electorales son un dato contrastable, esto no puede llevar sino al descrédito de un instrumento que en ningún caso quiso “acertar”, sino orientar sobre la situación de la opinión pública en un momento dado. Con ello omiten: 1) que la estadística siempre cuenta con márgenes de error; 2) que, como bien sabemos, los encuestados, en mayor o menor grado, mienten; 3) o, sencillamente, no saben qué harán: por eso, la estimación es un cálculo y no un dato directo de la encuesta; 4) que el futuro es imprevisible. Nadie puede saber, ni siquiera usted mismo, si va a cambiar de opinión la mañana del domingo electoral, o qué acontecimientos ocurrirán hasta entonces.

Por cierto, que la reputación de Tezanos remontó con la idea de que “acertó” el resultado de abril. En este caso, la malinterpretación que he explicado derivó en buenas noticias. Sin embargo, no se sacaron las coherentes conclusiones negativas a partir de su fallido “pronóstico” para noviembre.

Es cierto que, durante periodos anteriores, las estimaciones del CIS venían cubiertas por un halo de oscurantismo que generaban una falsa serie (¿recuerdan la importancia de las series?), pues incluía resultados calculados con dispares (y secretas) fórmulas de medición. José Félix Tezanos se propuso deshacer el entuerto. Sin embargo, y aunque efectivamente la transparencia ha aumentado, también se ha generado confusión a partir de su volubilidad de criterio, presentando cada vez los datos de una forma: ora haciendo la estimación más simple (adscribiendo el voto de los indecisos al partido por el que sintieran simpatía), ora sin estimación, ora con estimación compleja (con “cocina”).

Además, el presidente del CIS ha puesto a la institución en la picota mediática al realizar todos los meses la pregunta de intención de voto, que antes sólo se hacía trimestralmente, restando espacio a los otros muchos estudios que realiza el Centro. Con ello, los bandazos son aún más notables. Y lo son aún más cuando las explicaciones a medios incluyen ruido en forma de posicionamientos políticos y desdén a la crítica. Como ejemplo, sirva el tono general de esta entrevista.

Además, la regularidad en la realización del trabajo de campo (el momento en que se hacen las preguntas) ha empeorado, tanto en el tamaño de las muestras como en las fechas de su realización. Antes, siempre se realizaban aproximadamente entre el 1 y el 10 de cada mes. Para el barómetro de abril fue del 30 de marzo al 8 de abril. Para el de octubre pasado, de 21 de septiembre a 13 de octubre. Pero es que el Barómetro de noviembre de 2019 fue del 28 de octubre a 9 de noviembre, con dos submuestras; una de ellas, del 4 al 9, a todas luces para poder ofrecer resultados de la última semana de campaña electoral. Es un periodo en que no se pueden publicar datos, pero sí leerlos y usarlos en campaña… si alguien te los proporciona.

Final y fundamentalmente, como adelantaba, existe todo un grupo de preguntas cuya formulación contrasta con la trayectoria del Centro, denotando falta de cuidado y esmero; especialmente, en algunas cuestiones que, casualmente, podrían ser de interés para el Gobierno. Cabe recordar que el propio Catedrático se ha responsabilizado personalmente de las preguntas en público.

Permítaseme excluir de esta pequeña muestra la reciente pregunta sobre restricción de la libertad de expresión, pues ya puede encontrarse analizada, por ejemplo, aquí. En primer lugar, quiero destacar cómo ha desaparecido todo criterio neutral para la pregunta sobre la valoración de los líderes políticos, un clásico de la institución (a la izquierda de este texto). Es cierto que el periodo de inestabilidad electoral ha podido hacer oportuno puntualmente introducir a líderes relevantes sin representación, pero esto se hace a costa de eliminar todo criterio. Además, se ha roto la serie, puesto que ahora se evalúa a los líderes del 1 al 10, por lo que un 5 significa menos de la mitad; menos del “aprobado” (¡echen la cuenta!). Por aplicar la teoría Michigan de eliminación del punto medio cuando, a mi humilde entender, no corresponde, se rompe una serie y se genera una incoherencia profunda con respecto al sentido que atribuyen los ciudadanos a la respuesta. Al fin y al cabo, ésta claramente vendrá influida por el sistema de evaluación escolar español.

Esta actitud carente de sensibilidad por los significados que atribuyen los encuestados a las palabras se puede hallar en más preguntas, que incluyen jerga sociológica. Ocurre, por ejemplo, cuando se pregunta directamente por la “clase social” sin ofrecer opciones de respuestas, un dato que habitualmente se infiere indirectamente por otras vías. También cuando se pregunta por la “simpatía” hacia los partidos, otro término sociológico que antes se preguntaba como “cercanía a las propias ideas”, y que ahora el entrevistado probablemente entenderá como “quién me parece más majo”.

No querría terminar sin presentarles una de las preguntas peor enunciadas (a la derecha de este texto). Estudio 3234, Diciembre 2018. Se pregunta que quién ha contribuido más a “lo logrado en la defensa de los intereses y posiciones de España sobre Gibraltar” durante las negociaciones del Brexit. Ojo a la redacción, que incluye con el verbo lograr una fuerte connotación positiva no pertinente. No es solo que entre las respuestas ofrecidas encontramos a la parte (el presidente/ la primera ministra) y al todo (sus respectivos gobiernos), con un nivel de sutileza que sobra de todo punto al entrevistado.  Es que, además, no se entiende para qué sirve hacer esta pregunta si no es para dar una buena noticia al gobierno. ¿Quién más podría haber velado por nuestros intereses en esas negociaciones? ¿Por qué el gobierno británico habría de hacerlo? ¿Negociaban los partidos políticos? ¿Quiénes son los negociadores de la UE? ¿Los puede conocer el ciudadano medio? En resumen, dada la consabida tendencia presidencialista de nuestro sistema político, se pedía atribuir un mérito bien a “Pedro Sánchez” o bien a opciones irrelevantes.

En definitiva, la situación en el CIS, pese a la contrastada profesionalidad de sus técnicos, se ha hecho insostenible bajo la responsabilidad de su Presidente, momento en que se ha extendido la discrecionalidad, la altivez y las fundadas sospechas de instrumentalización política. Los científicos sociales de todas las ramas haríamos bien en unirnos para hacer oír claramente nuestra voz y reclamar lo evidente: que necesitamos a un CIS a pleno rendimiento en estos momentos convulsos. Y que, sin acritud personal o política alguna, para que el trabajo recupere los estándares y credibilidad anteriores (elevados tanto con gobiernos socialistas como populares), José Félix Tezanos debe ser destituido.

Una Administración pública como garantía de objetividad y de servicio a los intereses generales

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Un pueblo que no conoce su historia está condenado a repetirla. Por ello, empezaremos recordando que uno de los problemas más graves de la Administración pública española en el pasado fue el de las cesantías, que consistía en que con cada cambio de Gobierno se producía el cese y recambio de todos los funcionarios públicos; o, como lo expresó Garrido Falla, “acarreaba el asalto a la función pública por los partidarios del vencedor”.

El cesante fue descrito por Mesonero Romanos como un “hombre público reducido a esta especie de muerte civil (…) y ocasionada, no por la notoria incapacidad del sujeto, no por la necesidad de su reposo, no, en fin, por los delitos o faltas cometidos en el desempeño de su destino, sino por un capricho de la fortuna, o más bien de los que mandan a la fortuna, por un vaivén político (…)”  y su vida novelada por Galdós en Miau y por Clarín, en el Rey Baltasar.

Las cesantías no fueron eliminadas sino hasta 1918 por el Estatuto de Maura. Y tal paso no fue fácil, pues a los partidos políticos de la época les costó desprenderse de este sistema de “botín” que les garantizaba que, durante los años que estuvieran en el poder, la Administración pública y otros poderes del Estado estarían a su disposición, tanto si la utilizaban para perseguir el bien común, como si las dedicaban a satisfacer intereses de partido o personales.

Por ello, no fue sino hasta la grave crisis económica, política y social que en aquellos años sufría España, que llevó a prescindir del bipartidismo que había prevalecido durante toda la restauración monárquica y se constituyera un Gobierno de concentración, donde se tomó el decidido y valiente paso de acabar con este sistema y sustituirlo por uno de función pública independiente e inamovible, en el que se ingresara mediante oposiciones que garantizaran el acceso por criterios de mérito y capacidad.

Este sistema se ha mantenido más o menos incólume hasta nuestros días. Es cierto que es un modelo que siempre ha tenido grietas; un modelo que, por ejemplo, en los años del franquismo, permitió que el poder político ejerciera un control discrecional y arbitrario. Sin embargo, quienes pensaron que con la democracia estas grietas tenderían a cerrarse se equivocaron.

Tanto si fue por desconfianza ante un función pública heredada del régimen anterior, por ineptitud o falta de voluntad real de reforma de nuestros gobernantes, como si fue pura codicia de parte de una clase política que no supo, no pudo o no quiso profundizar en la creación de una Administración Pública profesional e independiente, lo cierto es que en estos cuarenta años, estas grietas se han ido agrandando, con mecanismos tales como la generalización de los puestos de libre designación en la carrera de los altos funcionarios, el reparto de importantes cantidades de dinero por productividad mediante criterios subjetivos, la ausencia de una auténtica evaluación del desempeño; o la excesiva protección de los funcionarios públicos cuando acceden a la política (mochilas retributivas, reservas de puestos de trabajo “sine die”, etc).

Todos estos mecanismos han dibujado una Administración frágil ante el poder político y, por ello, no es casual que diversos informes y barómetros muestren repetidamente que la confianza de los ciudadanos españoles en su clase política ha decrecido ostensiblemente en la última década,  y es una de las más bajas de entre los países occidentales. Parece que se ha cumplido la profecía de Lichtenberg de que “cuando los que mandan pierden la vergüenza, los que obedecen pierden el respeto”.

Tampoco es fortuito que la gran extensión de la corrupción que ha sufrido España en estos 40 años coincida con esta debilitación de la Administración pública, y de órganos constitucionales como el Poder Judicial o el Tribunal de Cuentas, como instituciones independientes del poder político, y con la captura de parte de sus servidores en la arena política, para los cuales su carrera administrativa está ligada a la buena fortuna del partido que hayan elegido.

Es cierto que la Constitución Española señala que el Gobierno dirige la Administración civil y militar, como a menudo les gusta recordar a nuestros políticos. Sin embargo, a veces parecen olvidar que también proclama solemnemente que “la Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho” y que “la ley regulará el estatuto de los funcionarios públicos (…) y las garantías para la imparcialidad en el ejercicio de sus funciones”.

Es por esta razón que diversas normas han establecido que todos los puestos de la Administración pública deben ser servidos por empleados públicos, seleccionados con criterios  de mérito y capacidad, y que en los puestos más altos de la Administración, por lo menos hasta Director General, este nivel de exigencia debe ser mayor, sin perjuicio de que también puedan tenerse en cuenta otros criterios más subjetivos de confianza o lealtad.

Así, en todas las ocasiones en las que nuestros Gobiernos han vulnerado estos principios, no solamente han infringido la Ley, sino que también han hecho daño al país, permitiendo que tomen decisiones sobre dinero público personas que no son las más idóneas para ello, y debilitando de nuevo a nuestra Administración pública, haciéndola más dócil, cuando alguien intenta utilizarla para intereses espurios, y menos eficaz en la lucha contra la corrupción.

Fedeca en el pasado ha denunciado y ha recurrido las decisiones de Gobiernos de distintos colores de excepcionar de la condición de funcionarios públicos a un número importante de direcciones generales, utilizando una de las grietas que antes mencionábamos. Y, también ha decidido recurrir el Real Decreto 139/2020 y todas las normas posteriores que lo modifican o desarrollan, en cuanto que permiten que hasta 26 direcciones generales o cargos asimilados no sean ejercidas por funcionarios públicos.

Y lo ha hecho, no porque los altos funcionarios estemos enfadados o sintamos malestar, o porque nos limiten nuestra carrera administrativa (26 puestos son estadísticamente insignificantes); sino porque, como dice la frase que se atribuye al Cardenal Richelieu, “la principal labor de los servidores públicos es defender a los ciudadanos de los gobernantes”.

Confiemos en que esta vez, el Gobierno reflexione y aplique la máxima de Confucio de que “gobernar es rectificar”.

Dedómetro IX: El IDAE, opacidad y turnismo

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Una de las grandes cuestiones en la agenda política que deberán afrontar todos los países en las próximas décadas es la transición hacia una economía más sostenible. En el ámbito europeo ya se han planteado importantes medidas como el Pacto Verde Europeo, en el que se propone la reducción de emisiones y la inversión en tecnologías sostenibles. España tiene grandes posibilidades de jugar un papel clave y ser puntera en el sector de la transición energética: nuestro país ocupa el segundo lugar en el ranking europeo y quinto a nivel mundial en potencia eólica, por ejemplo.

Una de las entidades públicas clave en España para esta transición energética es el IDAE, el Instituto para la Diversificación y Ahorro de la Energía. Este ente público tiene una larga trayectoria en España, fue originalmente creado en 1974 bajo el nombre de Centro de Estudios de la Energía y en la actualidad su principal objeto es la de impulsar fuentes renovables de energía y su uso racional. Es decir, es uno de los actores claves para la puesta en marcha de la agenda de transición energética.

Dada la importante tarea que deberá desempeñar el IDAE en los próximos años sería lógico esperar que sus directores generales fueran personas con una amplia experiencia en el sector energético. Sin embargo, como hemos venido comprobando en otros análisis del Dedómetro la experiencia previa de los directores generales del IDAE en materia energética era más bien escasa en bastantes casos. Además, el análisis de hoy del Dedómetro quiere hacer hincapié en la falta de transparencia que existe en determinadas entidades públicas en torno a los CVs de sus directivos como es el caso el IDAE. Es difícil llegar a conocer con exactitud la trayectoria y formación previa de las personas que han ocupado el puesto de director de esta entidad, lo que no deja de ser llamativo por dos razones: la primera es que los propios directivos no hayan hecho pública su experiencia y formación y la segunda es que una entidad de este calibre no posea mecanismos de transparencia para facilitar información acerca de los CVs de sus directivos. Esta falta de información es, en definitiva, un problema a la hora de facilitar la rendición de cuentas y de combatir la falta de profesionalidad de la dirección públicas.

Analicemos ahora los hasta 6 directivos que ha tenido el IDAE en los últimos 16 años.

Una mirada a la trayectoria profesional de los dos primeros directores generales de IDAE con el gobierno de José Luis Rodríguez Zapatero, Javier García Breva y Enrique Jiménez Larrea, nos muestra en ambos casos una escasa trayectoria previa en el sector energético. García Breva, presidente de la entidad entre 2004 y noviembre de 2005 y licenciado en Ciencias Políticas había desempeñado varios puestos orgánicos dentro del PSOE como conejal y diputado. Quizás su puesto como Secretario General Técnico de la Consejería de Industria, Comercio y Turismo de Castilla La Mancha, le acercó al ámbito de la energía, pero en todo caso resulta dudoso adquiriera los conocimientos técnicos mínimos como para dirigir el IDAE. Su sustituto, Jiménez Larrea, tampoco poseía una experiencia y formación previa en políticas energéticas más allá de ser abogado especializado en áreas de derecho administrativo, urbanismo y medio ambiente, sin embargo, su puesto de viceconsejero de Economía de la Comunidad de Madrid entre 1987 y 1991 parece que fue suficiente para dar el salto al IDAE en 2005. La trayectoria de Jiménez Larrea es, además, uno de esos ejemplos donde la información pública disponible es ciertamente escasa.

El último de los presidentes bajo el gobierno socialista no deja de tener ciertas similitudes con los dos ejemplos anteriormente mencionados. Alfonso Beltrán García-Echániz, director general del IDAE entre 2010 y 2012 es veterinario de profesión y doctor en tecnologías de alimentos. Su CV disponible muestra una extensa trayectoria en consejos de administración de entidades públicas como FECYT o CDTI entre otras, y destaca que ha participado en la elaboración de planes y estrategias de I+D+i sobre eficiencia energética y energías renovables, lo que dados los puestos anteriores ocupados resulta un tanto llamativo. Los objetivos de estas entidades efectivamente son muy distintos a los del IDAE. En todo caso, se echa en falta más de transparencia y concreción en las tareas desempeñadas o su duración para poder verificar hasta qué punto estaríamos ante un supuesto de ‘embellecimiento’ del CV.

Como viene siendo tendencia la llegada del Partido Popular al gobierno trajo consigo a dos nuevos directores generales del IDAE, Fidel Pérez Montes y Arturo Fernández Rodríguez. El primero había estado siete años en la Representación permanente de España en la UE en el área de Política Industrial, Energética y de la Competencia. Y Arturo Fernández Rodríguez, licenciado en Ciencias Químicas y el presidente de mayor duración en el puesto, estuvo ligado al sector tecnológico e industrial en distintas empresas relacionadas con la tecnología. Además, previamente había sido asesor del secretario de Energía en el Ministerio de Industria, Energía y Turismo y fue secretario general del IDAE antes de su nombramiento como máximo directivo, por lo que hay que entender que conocía la entidad. En ambos casos, no obstante, la información proporcionada es escasa y poco precisa, lo que dificulta la tarea de rendición de cuentas.

Con el cambio de gobierno tras la moción de censura en 2018, volvemos al modelo clásico de politización de la dirección general del IDAE. El nuevo director general designado en julio de 2018 sería Joan Herrera Torres. Político profesional de ICV sin ningún tipo de experiencia previa en el sector energético, pero con una dilatada experiencia como diputado en el Parlamento catalán y en el Congreso. Afortunadamente, su sucesor, y actual director general, desde septiembre de 2019, Joan Groizard, por el contrario sí que es una persona preparada y con experiencia en el sector energético pues además de ser ingeniero en Energía y Medio Ambiente por la Universidad de Cambridge ha sido consultor técnico y estratégico en distintas consultorías de sistemas energéticos y fue director general de Energía y Cambio Climático del Gobierno de las Illes Balears. Por último, un año antes de su llegada a la dirección general del IDAE, había ocupado el puesto de director de Energías Renovables y Mercado Eléctrico del IDAE.

Este breve análisis nos ha mostrado en primer lugar que los directores generales del IDAE, en términos generales, no eran los profesionales más idóneos para el puesto en el momento de su designación y que por lo tanto su llegada al puesto puede tener más que ver con la afinidad y cercanía al gobierno de turno. La segunda reflexión que el análisis del Dedómetro nos sugiere es la opacidad y la falta de transparencia que existen en las empresas públicas españolas. El hecho de que en muchas ocasiones no sepamos las tareas y la duración que estos directivos han desempeñado con anterioridad lastra la capacidad que tiene la sociedad civil de controlar a las instituciones y, en definitiva, el ejercicio democrático. Teniendo en cuenta la importancia que quiere dar el nuevo gobierno a la economía sostenible al haber otorgado a la ministra de Transición Ecológica una de las cuatro vicepresidencias la labor del IDAE va a pasar a ser fundamental, de ahí que la profesionalización de sus directores generales pase a ser un requisito imprescindible y perdurable en el tiempo.

 

Dedómetro VIII: La Agencia EFE o como las entidades públicas no deberían ser propiedad del Gobierno

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El cese del actual presidente de la Agencia EFE Fernando Garea ha sido una de las noticias que han sacudido esta semana la política española. Tan solo un mes después de la formación del nuevo gobierno de coalición han comenzado a producirse los primeros ceses y nombramientos de presidentes de varias entidades públicas, la Agencia EFE entre ellas. Este hecho no hace sino confirmar lo que desde la Fundación Hay Derecho hemos denunciado en el Estudio sobre la meritocracia en la designación de los máximos responsables del sector público estatal y autoridades independientes: la politización y constante rotación de los presidentes de las entidades públicas con la llegada de cada nuevo gobierno, incluso (como sucede en este caso) con el mismo partido en el poder, aunque se trate de un gobierno de coalición con Podemos.

La Agencia EFE es una de las entidades que hemos analizado en el estudio y actualmente es la tercera entidad pública mejor valorada según nuestra metodología. Sin embargo, decisiones como éstas rebajarán su posición en nuestro índice de meritocracia pues, con independencia de la valía de su sucesora al frente de la Agencia EFE, lo cierto es que la rotación la penaliza. Desde la Fundación Hay Derecho venimos alertando sobre los peligros de la constante rotación de la dirección de entidades públicas y especialmente en sectores tan sensibles como son los medios de comunicación. Recordemos que los presidentes de la Agencia EFE, la agencia de comunicación y noticias más importante en español y cuarta a nivel mundial, han contado tradicionalmente con una larga trayectoria previa y un conocimiento amplio sobre los medios de comunicación y su gestión. De ahí que la agencia haya obtenido un buen resultado en nuestro estudio. El propio Fernando Garea era un periodista con más de 35 años de experiencia en medios y llevaba presidiendo la Agencia EFE desde julio de 2018 por designación del anterior gobierno de Pedro Sánchez. Le sucederá Gabriela Cañas, licenciada en Ciencias de la Información, periodista de larga trayectoria y experiencia en “El País” y directora general de Información Internacional en la Secretaría de Estado de Comunicación entre 2006 y 2008 con el Gobierno de José Luis Rodríguez Zapatero.

En cuanto a las explicaciones del cambio no pueden ser más evanescentes. El ejecutivo dice haber prescindido de Garea debido a la “necesidad de renovar los recursos humanos en las empresas públicas”, unas explicación que no se sostiene cuando el directivo lleva un año y medio en el puesto. La decisión apunta a que el gobierno no tolera directivos profesionales y neutrales. En ese sentido, no deja de ser llamativo que Pablo Iglesias en su día llegara a calificar como purga la salida del periodista de “El País”. No parece que ahora tenga la misma impresión.

En el caso de la agencia EFE lo preocupante no es tanto la falta de experiencia o/y formación de sus máximos directivos (como en el caso de otras entidades públicas) sino su politización, ligada ahora a los cambios de gobierno incluso con el mismo partido. En su carta de despedida Fernando Garea afirmaba que las entidades públicas no son propiedad del Gobierno y por lo tanto no deberían estar sujetas a relevos según el color del ejecutivo. La presidencia de la Agencia EFE –como el resto de entidades públicas- debería tener un mecanismo de selección de su presidente que fuera público, transparente y meritocrático y sujeto a un contrato de desempeño y no a los cambios políticos, tal y como se hace en otros países de nuestro entorno como recordamos en nuestro estudio.

La constatación de que algunas de las prácticas que apuntábamos en el Estudio del Dedómetro no solo no cesan, sino que se extienden a cada vez más entidades es preocupante. Como hemos indicado otras veces la calidad de nuestra democracia depende del buen funcionamiento de sus entidades públicas y, por tanto, de que sean los mejores profesionales – independientemente de su signo político— los que estén al frente de ellas.

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