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¿Se desfonda la gestión de los fondos europeos?

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Hay señales y voces de alarma que nos indican o advierten que la gestión de los fondos europeos NGEU va muy lenta. Y ello pasa factura a la recuperación económica, pero también a ese objetivo más a medio/largo plazo que era construir las bases de la transformación del modelo productivo y cambiar, mediante las reformas anunciadas, el marco regulador fortaleciendo asimismo el futuro del país, haciéndolo más resiliente. El Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia nos prometía todas esas cosas y algunas más. España, en pocos años, iba a sufrir un proceso de reseteo que la harían casi irreconocible, como nos vendía el entonces consejero áulico de la Presidencia, Iván Redondo.

Sin embargo, el crecimiento anual del PIB (que se calculó en 2/3 puntos anualmente, según las fuentes que se consultaran) por la llegada del maná europeo está lejos aún de lograrse (en 2021 se ha estimado que su impacto apenas ha sido del 0,5 % del PIB; bien es cierto que era el año de arranque y se comenzó en el segundo semestre; pero en 2022 se estima que sea en torno al 1 por ciento, lo que está muy por debajo de las expectativas iniciales).

Es cierto que hay miradas o lecturas catastrofistas y otras muchos más complacientes. Los medios de comunicación, alineados habitualmente en una u otra trinchera ideológica, pintan el panorama según sus creencias o sesgos. Lo mismo hacen las fuerzas políticas en disputa. Creo que se impone una interpretación más sosegada, menos crispada y ciertamente basada en datos objetivos. Pero no se puede ocultar, pues así lo han reconocido fuentes políticas, económicas y académicas solventes, que la recuperación (también por otras causas exógenas por todos conocidas) va lenta. Y no es precisamente, porque no haya proyectos ni ideas, sino que -como bien ha apuntado uno de los mejores analistas de la gestión de los fondos europeos, el profesor Manuel Hidalgo- las causas de esa ralentización del papel motor de los fondos europeos en la economía hay que buscarlas principalmente en el diseño del modelo de gestión de los fondos europeos, basado en un sistema burocrático y procedimental que no está funcionando adecuadamente.

Ya lo advirtió ese mismo autor en 2020: si no hay virtuosismo en la gestión los fondos europeos NGEU pueden acabar sin absorberse adecuadamente y perder parte de esos recursos sería una enorme irresponsabilidad. No se puede repetir la baja ejecución de los fondos tradicionales del Marco Financiero Plurianual 2014-2020, que se estiman en estos momentos en torno al 40-45 %. De repetirse estos porcentajes con los fondos NGEU, el fracaso de la recuperación podría arrastrar al fracaso del país y de sus gentes (así como de las “próximas generaciones”). Además, la pretensión de que tales recursos tengan una fuerte capilaridad en el tejido productivo y en la economía real están siendo hasta ahora un pío deseo, en parte también por la indigestión burocrática existente.

A mi juicio, hay asimismo otras razones menos aireadas que explican parcialmente el lento proceso de ejecución de los fondos europeos. Algunas están vinculadas con la política, como son, por ejemplo, la inexistencia e incapacidad de trenzar pactos transversales, así como la excesiva y exagerada centralización de la gestión de tales recursos financieros, que ha limitado los órganos decisores a las estructuras del Gobierno central, al margen de que muchas de esas intervenciones implicasen a las competencias autonómicas o locales, y no solo en el plano ejecutivo, sino también (por lo que afecta a las CCAA) en el ámbito normativo (extensión de lo básico y correlativa reducción del margen de configuración autonómico).  En efecto, el PRTR fue configurado desde sus orígenes no como un plan de Estado, sino de Gobierno. Y con la finalidad instrumental de reforzar más el poder de éste que fortalecer aquél. Las reformas sólo se aprueban desde el centro y por los órganos generales del Estado, lo que termina absorbiendo o dejando sin apenas espacio configurador a los poderes públicos territoriales, que se transforman en meros apéndices tentaculares (una suerte de “administración periférica autonómica”) del Gobierno central y de la Administración General del Estado. El problema de esa fuerte recentralización es que tiene también implicaciones políticas serias: con el PRTR se pretendía -aspecto que aún sigue siendo esencial- reforzar la imagen de la Presidencia del Gobierno como figura que reparte el maná europeo y que, por tanto, encarna políticamente la recuperación. Y ese punto también está fallando. No obstante, cabe presumir que el segundo semestre de 2022 y el primer semestre de 2023 la máquina de distribución de fondos europeos se pondrá a pleno rendimiento: no se puede llegar al segundo semestre de 2023 (semestre de la presidencia española de la UE y, en principio, elecciones legislativas) sin los deberes hechos.

Pero, a mi juicio, además de un modelo equivocado de Gobernanza, fuertemente centralizado y también, paradójicamente, fragmentado departamentalmente, sin apenas estructuras organizativas transversales, el lastre principal que tiene la gestión de los fondos europeos se encuentra precisamente en excesiva burocratización que implica su puesta en marcha y en las enormes limitaciones que ofrece el actual modelo de gestión existente en las Administraciones Públicas españolas. En un inevitable ejercicio de simplificación de un problema mucho más complejo, que he tratado en algunos artículos, las señales de desfondamiento en la gestión de los fondos europeos en nuestro sector público se advierten en los siguientes puntos:

  1. La Administración General del Estado se ha echado tras sus espaldas un pesado fardo de gestión para el que, objetivamente, no estaba preparada para asumir de forma efectiva. Allí residen las entidades decisoras (fruto de la centralización), pero también buena parte de las entidades ejecutoras, al menos de primer grado. Demasiada gestión para una maquinaria burocrática que, por su diseño finalista y por el reparto interno de competencias, ha dejado de ser (o debería haber dejado de ser, salvo en ámbitos puntuales) una Administración ejecutiva. Los PERTE se han ido alumbrando, pero aún están lejos de jugar ese papel tractor que se les presumía. Con enorme opacidad, algunas tensiones territoriales y pocos resultados hasta la fecha. El talento interno que iba a nutrir las unidades administrativas provisionales ministeriales para gestionar fondos europeos no sé si lo han descubierto. Más me temo que los funcionarios habrán añadido a su trabajo habitual la sobrecarga de la gestión y seguimiento de los fondos europeos. Las Subsecretarías se han convertido en las responsables de que esta prioridad funcione, lo que está debilitando otras tareas habituales propias del back office y, más concretamente, la necesaria planificación estratégica de sus recursos propios no orientados a la gestión de los fondos europeos. La esquizofrenia administrativa (o el dualismo que comporta la gestión ordinaria y la gestión de los fondos europeos) sigue sin resolverse.

2. Aun así, siendo la AGE el motor o palanca que debe permitir que los fondos europeos circulen con celeridad y efectividad, parte de esos recursos se están canalizando a las CCAA por diferentes vías, pero principalmente por medio de las conferencias sectoriales. Todo eso requiere su liturgia y sus pactos. La transparencia nunca ha sido hasta ahora la fortaleza en la construcción el PRTR ni tampoco en la adjudicación y gestión de esos recursos. El proceso de capilaridad territorial de los fondos está siendo también lento. Y ello retrasa su impacto sobre la economía. Pero la anunciada llegada de tales recursos financieros a las entidades locales está siendo, mucho más aún que en el caso anterior, más limitada. En 2021, como ha estudiado también Manuel Hidalgo, era prácticamente irrisoria. Sin duda, ese proceso se acelerará en los próximos meses. Pero, ello ha dado lugar a que exista una percepción -al igual que sucede en el mundo empresarial y en el tejido productivo- de que tales recursos nunca llegan. La inversión, hasta la fecha, se está centrando en infraestructuras y obras. Más “ladrillo; menos innovación.

3. Probablemente, una de las causas que entorpece y dificulta la circulación de esos fondos es que el modelo descansa principalmente sobre los convenios administrativos y sobre la convocatoria de procesos de subvenciones de concurrencia competitiva, generalmente. También, sin duda, interviene en última escala la contratación pública o la solución del uso de medios propios. Hay aquí, como es obvio, procedimientos administrativos, plazos, trámites, informes, propuestas de resolución y, en última instancia la formalización definitiva. Pero también hay controles internos, más acentuados por la obligación derivada del Derecho europeo y concretada en la Orden HFP 1030/2021 de proteger los intereses financieros de la UE frente a las irregularidades, fraude, corrupción, conflictos de intereses o la doble financiación. Por mucho que se hayan pretendido acortar determinados plazos, simplificar trámites o eludir determinadas exigencias, tal como previó en su día el RDL 36/2020, lo cierto es que la Administración Pública tiene que cumplir las exigencias legales y reglamentarias y es, en general, lenta en su ejecución, debido no solo a exigencias legales (que también), sino sobre todo a problemas estructurales, que son muchos y generalmente sin solución a corto plazo.

4. En efecto, la gestión de fondos europeos sólo puede funcionar cabalmente en el marco de un modelo organizativo que se base en misiones, proyectos o programas, y que supere la tradicional concepción (herencia del Antiguo Régimen y del primer Estado liberal) de los departamentos (ministeriales, consejerías o áreas). Y sobre esto apenas se ha avanzado. Las unidades administrativas provisionales fueron una solución organizativa propia del RDL 36/2020, que luego copiaron, con su particular impronta de isomorfismo, algunas Comunidades Autónomas. Pero esa solución organizativa, aunque suponga algún avance, sigue hipotecada por el modelo matriz. Nadie puede obviar que los proyectos de inversión tienen en su mayor parte enfoque transversal, más cuando afectan a ejes tan atravesados por esa perspectiva como son las transiciones verde, energética, digital o la propia cohesión social o territorial. Además, ello requiere adoptar una mirada de Gobernanza multinivel, que solo tímidamente (de forma institucionalizada tradicional) se está aplicando. Hay un largo trecho de aprendizaje organizativo que aún no se ha sabido transitar. Tiempo habrá para ello.

5. Sin embargo, donde la gestión de fondos europeos puede fracasar estrepitosamente es en lo que respecta al modelo de recursos humanos existente en las Administraciones Públicas. No me extenderé sobre este punto, pero hay un conjunto de puntos críticos que no parece se puedan resolver a corto plazo, ni siquiera a medio, pues no se advierte ni voluntad política ni un proyecto estratégico coherente y bien diseñado. Citaré solo algunos. El primero de ellos es el profundo relevo generacional, hasta ahora absolutamente descuidado por la práctica totalidad de las organizaciones públicas: asumir los retos que el PRTR comporta, representa disponer por parte de las AAPP de perfiles profesionales muy distintos a los que hoy en día tiene o ser devoradas y capturadas por las empresas punteras del mercado y por las grandes consultoras.

El segundo, corolario del anterior, es que buena parte de los recursos humanos existentes en el sector público tiene edades avanzadas, en muchos casos perfiles obsoletos y, en no pocos también, están de salida (el proyecto de la recuperación y de la resiliencia les llega tarde); y, por consiguiente, su implicación dependerá muy y mucho de su vocación de servicio. El tercero, en nada menor, particularmente en las administraciones territoriales, es el elevadísimo porcentaje de temporalidad que tienen, y por tanto que tales organizaciones estarán inmersas en los próximos tres años (críticos en la recuperación) en unos procesos de estabilización que consumirán buena parte de sus energías y tendrán a ese personal obsesionado con cuál será el desenlace de tales procesos, que presumiblemente se judicializarán y ofrecerán resultados inciertos: un contexto poco apropiado para remar en la buena gestión de los asuntos cotidianos, pero menos aún en los extraordinarios (como son la gestión de los fondos europeos).

El cuarto, tiene que ver con los recursos internos que cada organización pública tiene para asumir esas tareas extraordinarias de gestión de fondos europeos que se prolongará, al menos en lo que afecta a los NGEU, hasta 2026; pero que tendrá continuidad o coexistencia con los fondos del Marco Financiero Plurianual 21-27, y con otros que ya está preparando la UE ante la situación de crisis energética: el personal al servicio de las organizaciones públicas tiene funciones y tareas asignadas, por lo que las derivadas de la gestión de los fondos europeos son un plus (piénsese en el presumible colapso de los servicios de contratación púbica o de gestión económico-financiera) o, todo lo más, representan una adscripción provisional, lo que hace presumir la necesidad, siquiera sea temporal, de nuevos efectivos y el engorde de nuevo de la temporalidad, amén de la necesidad de formar a un personal que, por lo común, de esto sabe muy poco o sencillamente nada. El quinto procede de la proliferación de la modalidad del teletrabajo, que ahora de forma contingente también se quiere aplicar como cauce de ahorro energético, puesto que, si no se fijan bien objetivos y no se lleva a cabo un correcto seguimiento y evaluación de los resultados de gestión, tales cometidos se podrán diluir, y si algo exige la gestión de fondos europeos (dentro de esa lógica del principio de compromiso con el cumplimiento) es celeridad y efectividad en su ejecución, siempre bajo la lógica de la probidad y del cumplimiento de objetivos en el marco de la legalidad. En fin, habría muchos más (déficit de una dirección pública profesional por proyectos, carencia de un modelo de evaluación del desempeño y de gestión de la diferencia, rigidez y obsolescencia de las relaciones de puestos de trabajo para cumplir tales retos, etc.), pero basta con los puntos expuestos.

España (rectius, el Gobierno central) va a solicitar 71.000 millones € más de financiación vía préstamo del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia que se suman a los 69.500 millones de € ya reconocidos del actual PRTR. La Vicepresidencia primera ha retrasado esa solicitud, según se ha dicho oficialmente, porque está pendiente de las decisiones que adopte el Banco Central Europeo (tipos de interés, compra de deuda pública, etc.). En esa demora también puede haber un reconocimiento tácito de que la digestión de los fondos europeos está siendo más lenta de lo inicialmente previsto. En todo caso, el proceso (sí o sí) se acelerará en los próximos meses. No queda otra políticamente hablando, otra cosa es el incremento de riesgos que comporta acelerar tanto este proceso. Y el reto de la absorción efectiva de los fondos europeos estará en las manos de cada nivel de gobierno y de sus propias Administraciones Públicas. Para lo cual sería necesario impulsar planes de choque urgentes que implicasen mejoras organizativas y de gestión de personal que eviten un desfondamiento de la gestión de tales fondos europeos.

La dicotomía es clara: transformación versus transformismo. Hay algunas Administraciones Públicas que, bien lideradas, lo lograrán o, al menos, paliarán el desastre. Otras, por el contrario, fracasarán. Habrá quien comprometa, ejecute y liquide adecuadamente todos o buena parte de los recursos recibidos, también sin medidas correctoras, lo que revertirá en el país, territorio o ciudad, así como en su población; pero también habrá organizaciones públicas que se quedarán lejos de sus objetivos, y las consecuencias se sus malos resultados los pagarán muy caro su ciudadanía, territorio y economía. Esa será la gran diferencia que existirá entre hacer las cosas bien o llevarlas a cabo de forma no efectiva, improvisada o chapucera. Que de todo habrá. También corrupción. Pero eso para otro día.

Necesidad de impulsar la verdadera colaboración público-privada

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No es mi intención realizar un análisis en profundidad sobre toda la problemática que plantea la colaboración público-privada (conocida, por sus siglas, CPP) sobre lo cual hay magníficos estudios (1). La importancia y trascendencia de la CPPP viene de muy atrás, pero adquiere especial relevancia al ser expresamente aludida en la regulación de los Fondos europeos “Next Generation” y en las normas españolas relativas a la distribución de estos Fondos. Porque, al margen de los supuestos de “asignación directa” de tales fondos a las instituciones públicas españolas que presenten proyectos acordes con los objetivos europeos, debe tenerse muy en cuenta que, gran parte de estos, deberían tener por destinatarios a “socios privados” (bien sea como ayudas públicas, bien mediante contratos públicos que den satisfacción a ese objetivo público).

Y es que el concepto mismo de la CPP parece ser un concepto difuso sobre el que no existe acuerdo unánime sobre su contenido y significado. Porque, para comenzar, la CPP no equivale a privatización alguna ni cambio de titularidad de lo público a lo privado. Pero tampoco alude al esquema basado en una Administración que se limita a licitar y pagar a un contratista que cobra para realizar una determinada obra pública o cualquier otro tipo de prestación. De hecho, la propia Comisión Europea ha indicado inequívocamente que “en un momento en que la actual crisis económica y financiera está afectando a la capacidad de la Hacienda pública para obtener los fondos necesarios y asignar recursos a proyectos específicos y a políticas importantes, resulta esencial desarrollar el instrumento de la colaboración público-privada“. Porque la colaboración público-privada aporta a la Administración la ventaja que supone que, empresas especializadas en gestión de obras y servicios públicos y con capacidad de inversión, aporten conocimiento y medios que complementen la capacidad pública con nuevas orientaciones en la oferta de equipamientos e infraestructuras.

Dicho de otra forma, se pone todo el conocimiento del mercado del sector privado al servicio de los objetivos públicos lo cual es una nueva forma de entender la contratación pública (en sentido amplio de la expresión). En el nuevo modelo (la CPP), la iniciativa privada “codiseña” con la Administración, tanto los objetivos como los medios para alcanzarlos, sin que eso vaya en detrimento de la concurrencia competitiva. Una asociación público-privada no tiene que instrumentarse, necesariamente, mediante una sociedad (empresa) de capital público y privado o sociedad de economía mixta (como luego se indicará, se usa a veces, de forma no totalmente correcta, el término “sociedad mixta”, que tiene un significado más amplio). Puede instrumentarse, también, (y esto es importante) mediante una concesión, un contrato de servicios, una encomienda de gestión u otras fórmulas que ofrece nuestra LCSP (2)

Sin embargo, y mientras nuestras Administraciones públicas y nuestro Gobierno no crean, de verdad, que el Sector Privado puede ser una auténtico y leal socio para el desarrollo de sus inversiones (como en el caso de las infraestructuras), la implementación de ciertas políticas (como la investigación y la innovación) e, incluso, para la prestación de los servicios públicos (como la educación y la sanidad), el modelo no funcionará (3). Lo cierto es que, hasta hace poco, las Administraciones Públicas sólo han recurrido al modelo concesional en aquellos casos en que carecían de capacidad de endeudamiento suficiente para financiar grandes proyectos de infraestructuras o cuando querían diferir la imputación en déficit de ciertas inversiones. Y a esta infrautilización de la colaboración público-privada seguramente han contribuido ciertas posiciones ideológicas que ven con recelo cualquier modelo que suponga cierta privatización de la actividad pública (4).

Pero, dicho todo lo anterior (a modo de “gigantesco” preámbulo), lo que ahora intento poner de manifiesto son las diferentes opciones que se le presentan a la iniciativa privada para poder tener acceso a los Fondos Europeos que son ciertamente escasas, dada la preponderancia que se concede a las entidades de Derecho público o a las sometidas al Derecho privado, pero con elevado componente público. Dejando ahora al margen la regulación específica de la UE (5), el Real Decreto Ley 36/2020 parece que se decanta por el uso de los Consorcios y las sociedades de economía mixta para la adjudicación de los PERTE (artículos 68 y 69 del mismo) (6).  Así, y por cuanto se refiere a los Consorcios, el artículo 68 establece lo siguiente:

  1. Para la ejecución o realización de proyectos del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, la Comisión del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia podrá autorizar la creación de consorcios previo informe favorable del Comité Técnico.
  2. Esta constitución no requerirá de la autorización legal prevista en el artículo 123.2.a) de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.
  3. El informe del Comité Técnico se emitirá a respecto de la creación de cada consorcio y relación con un proyecto concreto del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia.
  4. En lo no previsto por este artículo, el régimen jurídico aplicable será el establecido en el capítulo VI del título II de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público y el resto de normas que le sean de aplicación.
  5. El personal al servicio de los consorcios regulados en este artículo podrá ser funcionario o laboral y habrá de proceder de las Administraciones Públicas participantes, conservando el régimen jurídico y retributivo de su Administración de origen.

No obstante, cuando ese personal no sea suficiente para atender las funciones atribuidas en el convenio de creación, se podrá contratar personal laboral, seleccionado mediante una convocatoria pública basada en las condiciones que autorice la administración pública competente.

La lectura del precepto pone de manifiesto un elevado componente público en esta figura (lo cual no es novedoso), así como la trasferencia de competencias para su constitución al Comité Técnico creado por el propio RDL 36/2020 (y en esto radica la novedad principal). Cabe recordar que su regulación general se sigue encontrando en la Ley 40/2015 de Régimen del Sector Público, en cuyo artículo 118 se establece lo que sigue:

Artículo 118. Definición y actividades propias.

“Los consorcios son entidades de derecho público, con personalidad jurídica propia y diferenciada, creadas por varias Administraciones Públicas o entidades integrantes del sector público institucional, entre sí o con participación de entidades privadas, para el desarrollo de actividades de interés común a todas ellas dentro del ámbito de sus competencias.

Los consorcios podrán realizar actividades de fomento, prestacionales o de gestión común de servicios públicos y cuantas otras estén previstas en las leyes”.

La no matización de la carencia de ánimo de lucro subsiste, y así se infiere del apartado 3 del artículo 120 en donde se afirma que: “En el supuesto de que participen en el consorcio entidades privadas, el consorcio no tendrá ánimo de lucro y estará adscrito a la Administración Pública que resulte de acuerdo con los criterios establecidos en el apartado anterior.”

En todo caso, esta opción no parece ser una alternativa real para la CPPP ya que carece de incentivos para la empresa privada (y su expectativa de beneficios). Y, desde esta perspectiva no puede hablarse de verdadera colaboración público-privada, sino de otra cosa, porque el propio “operador” es una persona de Derecho público (el Consorcio), sometida al mismo. No parece, por ello, que la opción al consorcio (en sentido estricto) vaya a ser el mejor instrumento para impulsar la gestión de los proyectos derivados de los fondos europeos Next Generation en España mediante fórmulas de colaboración público-privada.

Pero es que lo mismo cabe decir (“servata distantia”) de las denominadas “sociedades de economía mixta”, dado que el texto del artículo 69 del RDL 36/2020, mantiene la posibilidad de adjudicación directa de ayudas (mediante contratos de concesiones de obras o servicios), cuando la participación pública en la misma sea superior al 50 % del capital de la sociedad (7). Dicho de otro modo, se incentiva la mayoría de capital público (y, por tanto, la dirección pública de la empresa), en detrimento del socio privado, que parece asumir el “rol” de mero comparsa. Un incentivo en forma de adjudicación directa del contrato, aunque, luego, la elección del socio privado deba someterse a las reglas de publicidad y concurrencia establecidas en la LCSP. Esto es, esencialmente, lo que se dice en el artículo 69.1 del RDL 36/2020 que se pronuncia en los siguientes términos:

Artículo 69. Ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia de la Economía Española a través de sociedades de economía mixta.

  1. La ejecución de un contrato de concesión de obras o de concesión de servicios, cuando esté sujeto a regulación armonizada en el sentido definido por la Ley 9/2017, de 8 de noviembre o sujeto al Real Decreto-ley 3/2020, de 4 de febrero, relativo a un proyecto enmarcado en el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia de la Economía Española, podrá adjudicarse directamente a una sociedad de economía mixta en la que concurra mayoritariamente capital público con capital privado; siempre que se cumplan las dos condiciones siguientes:

a) Que la elección del socio privado se haya efectuado de conformidad con las normas establecidas en la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público o en el Libro I del Real Decreto-ley 3/2020, de 4 de febrero, según proceda en cada caso, para la adjudicación del contrato cuya ejecución constituya su objeto.

b) Que no se introduzcan modificaciones en el objeto y las condiciones del contrato que se tuvieron en cuenta en la selección del socio privado.

Y no hay mucho más en el RDL 36/2020 (en relación con la CPP), salvo lo establecido en su artículo 56, relativo a los contratos de concesión de obras y servicios en donde se regulan de forma especial el período de recuperación de la inversión y la consiguiente tasa de descuento de los flujos de caja del concesionario en los siguientes términos:

En los contratos de concesión de obras y de concesión de servicios que se financien con cargo a fondos del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia el período de recuperación de la inversión a que se refiere el artículo 29 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, será calculado de acuerdo con lo previsto en dicho artículo así como con lo establecido en el Real Decreto 55/2017, de 3 de febrero, por el que se desarrolla la Ley 2/2015, de 30 de marzo, de desindexación de la economía española, mediante el descuento de los flujos de caja esperados por el concesionario, si bien la tasa de descuento a aplicar en estos casos será el rendimiento medio en el mercado secundario de la deuda del estado a treinta años incrementado en un diferencial de hasta 300 puntos básicos.

El instrumento de deuda y el diferencial anteriores que sirven de base al cálculo de la tasa de descuento podrán ser modificados por Orden de la Ministra de Hacienda previo informe de la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado, para adaptarlo a los plazos y condiciones de riesgo y rentabilidad observadas en los contratos del sector público.

No entiendo, por tanto, que se relegue el modelo concesional, cuando este tipo de contratos trata de evitar o minimiza el empleo de Fondos públicos, ya que la financiación de la obra y la gestión de ésta (si el modelo se encuentra bien diseñado), correrá de cargo del concesionario, mediante el correspondiente “project finance” (8). Por otra parte, no debe perderse de vista que la CPP puede tener lugar, también, en la fase de gestación de los contratos, mediante las consultas preliminares de mercado, el diálogo competitivo, la asociación para la innovación o la iniciativa privada en la presentación de estudios de viabilidad. Fórmulas, todas ellas, previstas en la LCSP pero que, dado el escaso incentivo que se ofrece a las empresas que proporcionan estas iniciativas, han determinado que su utilización no sea frecuente por las Administraciones Públicas.

Y, obvio es decir que la CPP también puede ser aplicada en la fase de ejecución de los contratos concesionales, haciendo que la Administración participe en el capital de la “sociedad vehículo” que va a ocuparse de gestionar y explotar la obra o el servicio (dependiendo del tipo de contrato). Aquí es donde debería haberse puesto el acento en la distribución de los Fondos europeos, en lugar de otorgar preferencia a las “sociedades de economía mixta” con participación mayoritaria del Sector público en su capital (9). Con ello se vuelve al mismo defecto de origen que venimos arrastrando desde hace muchos años, como es el hecho de dejar en manos de las Administraciones públicas la gestión de los servicios o la explotación de las obras, cuando el resto de Europa va en la dirección opuesta (10).

Esta dirección es la marcada por un incorrecto entendimiento de lo que es y significa la colaboración público-privada, que es lo que ha hecho el RDL 36/2020, al volver a dejar en mano del Sector público, no solo la designación de los objetivos (lo cual me parece lógico) sino, también, la determinación y gestión de los medios para alcanzarlos. Y así, al menos a mi juicio, no vamos a parte alguna, corriendo el grave riesgo de dilapidar los Fondos europeos en objetivos mal diseñados en cuanto al camino que debe seguirse para alcanzarlos.

De modo que, como suele decirse, lo anterior es tan solo mi opinión que someto a cualquier otra mejor fundada en el Derecho y en el sentido común (que suele escasear por desgracia).

 

NOTAS

(1) Entre estos estudios cabe destacar el realizado por Jose María Gimeno Feliu que puede leerse en el siguiente link: https://pixelware.com/los-fondos-next-generation-y-la-colaboracion-publico-privada/

(2) En nuestro país, normalmente es una UTE (Unión Temporal de Empresas) que se constituye para construir, desarrollar, mantener y operar el proyecto durante el periodo que el contrato establece. Cuando la Administración pública ha invertido directamente en los activos, obtiene (aunque no siempre) una cantidad de acciones en la empresa. En el sector de infraestructuras los complejos acuerdos y contratos que garantizan y aseguran el flujo de caja hacen a los “vehículos” de la CPP excelentes candidatas a la financiación de proyectos. Un ejemplo típico de CPPP lo tenemos en la construcción de un hospital por un empresario privado que luego es utilizado por la Sanidad Pública. Dicho en términos llanos, el empresario actúa como casero, proporcionando el mantenimiento general del edificio y otros servicios no médicos, mientras que los servicios médicos son proporcionados por la propia Administración.

(3) Vid: https://www2.deloitte.com/es/es/pages/legal/articles/momento-de-colaboracion-publico-privada.html

(4) “La idea de que el Sector Privado actúa movido sólo para maximizar el beneficio por contraposición al Sector Público, que no toma en consideración variables económicas, debe considerarse, hoy más que nunca, obsoleta. En primer lugar, porque las Administraciones Públicas deben incorporar a su gestión indicadores de eficiencia en la asignación y gestión de recursos públicos, eficacia en el cumplimiento de objetivos y racionalización de sus actividades de gestión, principios todos ellos incorporados a nuestra normativa de Sector Público. Por otra parte, porque, en la actualidad, las empresas privadas asumen de manera proactiva un rol en la sociedad que va mucho más allá de la maximización del dividendo del accionista. Buena muestra de ello son las nuevas exigencias de responsabilidad corporativa y la introducción de requerimientos de sostenibilidad social y medioambiental en todos los sectores de la actividad económica. Por ello resulta difícil entender que cuando en otros ámbitos, como el cumplimiento normativo, las empresas sí son merecedoras de esa confianza que les permite colaborar con la Administración como garantes primeros de la aplicación y observancia de las normas, existan todavía ciertas reticencias a la hora de confiarles la ejecución de políticas públicas en modelos de colaboración público-privada. Adicionalmente a lo anterior, es evidente que la regulación de este tipo de modelos en nuestra legislación de contratos dista mucho de ser la adecuada para incentivar la iniciativa privada”. Vid el mismo link ya citado anteriormente

(5) Básicamente, contenida en el Reglamento (UE) 2021/1060 del Parlamento europeo y del Consejo de 24 de junio de 2021 por el que se establecen las disposiciones comunes relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo Plus, al Fondo de Cohesión, al Fondo de Transición Justa y al Fondo Europeo Marítimo, de Pesca y de Acuicultura, así como las normas financieras para dichos Fondos y para el Fondo de Asilo, Migración e Integración, el Fondo de Seguridad Interior y el Instrumento de Apoyo Financiero a la Gestión de Fronteras y la Política de Visados

(6) Los PERTE, son una nueva figura que incorpora el Real Decreto Ley 36/2020 (por el que se aprueban medidas urgentes para la modernización de la Administración Pública y para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia). Y son definidos por el artículo 8 del mismo en la siguiente forma:

Artículo 8. Proyectos Estratégicos para la Recuperación y Transformación Económica.

  1. Podrán ser reconocidos como Proyectos Estratégicos para la Recuperación y Transformación Económica (en lo sucesivo, «PERTE»), aquellos proyectos de carácter estratégico con gran capacidad de arrastre para el crecimiento económico, el empleo y la competitividad de la economía española.
  2. La declaración de un proyecto como PERTE se realizará por Acuerdo de Consejo de Ministros, a propuesta del titular o de los titulares del departamento o departamentos competente por razón de la materia, acompañada de una memoria explicativa en la que se describirá la planificación de medidas de apoyo y colaboración público-privada proyectadas y los requisitos para la identificación de los posibles interesados. En su caso, se describirá su encaje dentro del Plan de Transformación, Recuperación y Resiliencia de la Economía Española
  3. Los criterios a valorar para declarar a un proyecto como PERTE serán, entre otros, los siguientes:

a) Que represente una importante contribución al crecimiento económico, a la creación de empleo y a la competitividad de la industria y la economía española, habida cuenta de sus efectos de arrastre positivos en el mercado interior y la sociedad.

b) Que permita combinar conocimientos, experiencia, recursos financieros y actores económicos, con el fin de remediar importantes deficiencias del mercado o sistémicas y retos sociales a los que no se podría hacer frente de otra manera.

c) Que tenga un importante carácter innovador o aporte un importante valor añadido en términos de I+D+i, por ejemplo, posibilitando el desarrollo de nuevos productos, servicios o procesos de producción.

d) Que sea importante cuantitativa o cualitativamente, con un tamaño o un alcance particularmente grandes, o que suponga un nivel de riesgo tecnológico o financiero muy elevado.

e) Que favorezca la integración y el crecimiento de las pequeñas y medianas empresas, así como el impulso de entornos colaborativos.

f) Que, en su caso, contribuya de forma concreta, clara e identificable a uno o más objetivos del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia de la Economía Española, en particular en lo que se refiere a los objetivos marcados a nivel europeo en relación con el Instrumento Europeo de Recuperación.

     4. El PERTE podrá consistir en un proyecto único claramente definido en cuanto a sus objetivos y sus modalidades de ejecución, o bien              en un proyecto integrado, es decir, un grupo de proyectos insertados en una estructura, plan de trabajo o programa comunes que                  compartan el mismo objetivo y se basen en un enfoque sistémico coherente.

La ejecución de los PERTE se llevará a cabo a través de cuantos mecanismos estén previstos en el ordenamiento jurídico, salvo las especialidades contenidas en los artículos siguientes, que en todo caso respetarán los principios de igualdad y no discriminación, concurrencia, publicidad, transparencia y proporcionalidad.

  1. Los PERTE no deben distorsionar la competencia efectiva en los mercados. Los operadores que participen en un PERTE estarán plenamente sometidos a la normativa sobre competencia.

(7) Las sociedades de economía mixta se encuentran reguladas en la Adicional vigésimo segunda de la LCSP en los siguientes términos:

  1. Las concesiones de obras y de servicios podrán adjudicarse directamente a una sociedad de economía mixta en la que concurra mayoritariamente capital público con capital privado, siempre que la elección del socio privado se haya efectuado de conformidad con las normas establecidas en esta Ley para la adjudicación del contrato cuya ejecución constituya su objeto, y siempre que no se introduzcan modificaciones en el objeto y las condiciones del contrato que se tuvieron en cuenta en la selección del socio privado.

La modificación de los contratos de concesión de obras o de concesión de servicios que se adjudiquen directamente según lo establecido en el párrafo anterior, únicamente se podrá realizar de conformidad con lo establecido en la Subsección 4.ª de la Sección 3.ª del Capítulo I del Título I del Libro Segundo, relativa a la modificación de los contratos.

  1. En el caso en que la sociedad de economía mixta pretendiera acceder como concesionaria a otros contratos distintos de los referidos en el apartado 1 anterior, deberá concurrir al correspondiente procedimiento de licitación de conformidad con lo establecido en la presente Ley.

Sin perjuicio de la posibilidad de utilizar medios de financiación tales como emisión de obligaciones, empréstitos o créditos participativos, las sociedades de economía mixta constituidas para la ejecución de un contrato de concesión de obras o de concesión de servicios, podrán:

a) Acudir a ampliaciones de capital, siempre que la nueva estructura del mismo no modifique las condiciones esenciales de la adjudicación salvo que hubiera estado prevista en el contrato.

b) Titulizar los derechos de cobro que ostenten frente a la entidad adjudicadora del contrato cuya ejecución se le encomiende, previa autorización del órgano de contratación, cumpliendo los requisitos previstos en la normativa sobre mercado de valores.

(8) Cierto es que la Administración también asumirá el riesgo del fracaso, debido a la denominada RPA, pero, salvo casos excepcionales, este fracaso suele ser debido a una mala previsión y programación de la concesión (lo cual incumbe, hasta ahora, a la propia Administración)

(9) Quedan abiertas, no obstante, las opciones de las Uniones Temporales de Empresa y de la subcontratación, mediante las cuales tienen entrada las medianas y pequeñas empresas, aunque se debería haber flexibilizado la regulación de la LCSP en el propio RDL 36/2020 (y no se ha hecho). Cierto es que En la ejecución del contrato los artículos 215 a 217 LCSP prevén una nueva “práctica” de la subcontratación que pretende una mejor transparencia de quienes participan en la ejecución de un contrato público. Así, el pliego debe determinar el alcance la posible subcontratación (ya no por importe sino por unidades), lo cual es ya un avance, pero no debería haberse quedado ahí la reforma de esta figura.

(10) Cabe destacar, en el sentido indicado, lo que se dice en el art. 8 (Asociación y gobernanza en varios niveles) del Reglamento (UE) 2021/1060 del Parlamento europeo y del Consejo de 24 de junio de 2021, puesto que no parece que haya sido cumplido por el RDL 36/2020. El tenor literal de este precepto es el que sigue:

“1. Para el acuerdo de asociación y para cada uno de los programas, cada Estado miembro organizará y ejecutará una asociación global, de conformidad con su marco institucional y jurídico y teniendo en cuenta las especificidades de los Fondos. Dicha asociación constará, como mínimo, de los siguientes socios:

a) las autoridades regionales, locales, urbanas y otras autoridades públicas;

b) los socios económicos y sociales; 30.6.2021 ES Diario Oficial de la Unión Europea L 231/185

c) los organismos pertinentes que representen a la sociedad civil, como los interlocutores medioambientales, las organizaciones no gubernamentales y los organismos responsables de promover la inclusión social, los derechos fundamentales, los derechos de las personas con discapacidad, la igualdad de género y la no discriminación;

d) en su caso, las organizaciones de investigación y universidades.

2. La asociación establecida de conformidad con el apartado 1 del presente artículo funcionará de conformidad con el principio de gobernanza en varios niveles y un enfoque ascendente. El Estado miembro implicará a los socios a los que se refiere el apartado 1 en la elaboración del acuerdo de asociación y a lo largo de la preparación, ejecución y evaluación de los programas, también mediante su participación en comités de seguimiento de conformidad con el artículo 39.

En este contexto, los Estados miembros, cuando sea pertinente, destinarán un porcentaje adecuado de los recursos de los Fondos al desarrollo de la capacidad administrativa de los interlocutores sociales y las organizaciones de la sociedad civil.

  1. En el caso de los programas Interreg, la asociación contará con socios procedentes de todos los Estados miembros participantes.
  2. La organización y la ejecución de la asociación se llevarán a cabo de conformidad con el Código de Conducta Europeo sobre las asociaciones establecido por el Reglamento Delegado (UE) n.o 240/2014.
  3. Una vez al año, como mínimo, la Comisión consultará a las organizaciones representativas de los socios a nivel de la Unión sobre la ejecución de los programas e informará de los resultados al Parlamento Europeo y al Consejo”.

¿Cuántos funcionarios expertos en la gestión de fondos europeos hay en los distintos Ministerios? Las instituciones no lo saben muy bien

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La Fundación Hay Derecho ha realizado distintas solicitudes de acceso a la información a todos los ministerios preguntando por el número de funcionarios con conocimientos sobre la gestión de fondos europeos, esto es, que acrediten experiencia en la gestión de fondos estructurales o de inversión europeos correspondientes al periodo 2014-2020 o cursos de formación al respecto. Como es sabido, los fondos europeos de recuperación (Next Generation EU) están dotados con 750.000 millones de euros, de los cuales España tiene la opción de acceder a 140.000 millones, y de los cuales 72.000 millones serán ayudas a fondo perdido.

En este sentido la Fundación con las solicitudes planteadas ha querido conocer y valorar el grado de preparación y formación de los funcionarios expertos en la gestión de los fondos comunitarios de los que dispone la Administración General del Estado, sobre la que pivota la planificación, ejecución y seguimiento de estos fondos, según el Real Decreto-ley 36/2020, de 30 de diciembre, por el que se aprueban medidas urgentes para la modernización de la Administración Pública y para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia. Pues bien, además de resaltar que no existe un cuerpo específico de funcionarios expertos hay algunos Ministerios que parecen considerar que todos sus funcionarios de los Subgrupos A1 y A2 pueden gestionar estos fondos, lo que es mucho considerar.

Así encontramos que las respuestas de los Ministerios de Hacienda; Inclusión, Seguridad Social y Migraciones; Interior; Industria, Sanidad, Presidencia; Cultura y Deporte; o Igualdad son de la siguiente naturaleza:

“…si bien no hay ningún cuerpo específico dentro de la Administración del Estado cuyo temario se refiera exclusivamente a esa materia, sí se incluyen diferentes aspectos relacionados con la normativa europea en prácticamente todos los temarios de los diferentes cuerpos de la administración del Subgrupo A1 y A2, incluido el tratamiento presupuestario, aspectos económicos y jurídicos o normas de gestión y fiscalización”

Estos Ministerios no facilitan el número de funcionarios, que ciertamente no puede coincidir con el de todos los funcionarios de los subgrupos A1 y A2, por obvias razones de dedicación, sin entrar en otras cuestiones. Otros Ministerios sí que han especificado el número de funcionarios dedicados a la gestión de fondos europeos si bien de manera muy variopinta, destacando la falta de un criterio homogéneo así como la longitud y la variedad de las respuestas, lo que llama especialmente la atención a la vista de las normas sobre gestión y planificación de recursos humanos establecidas en el citado RDley 36/2020.  Así su art. 27 dispone que en los Ministerios el Subsecretario tendrá como prioridad en la gestión del personal asignado a ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, el aprovechamiento del talento de las personas al servicio del departamento y adoptará las acciones necesarias para movilizar y redistribuir los recursos necesarios en orden a agilizar la gestión y absorción de los fondos europeos ligados a la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia. Parece que la primera tarea en este ámbito sería la de saber con cuantos efectivos cuentas.

 

  • Ministerio de Trabajo y Economía Social

Ministerio: 31 funcionarios.

Organismos (Servicio Público de Empleo Estatal): 16 funcionarios

  • Ministerio de Transición Ecológica y Reto Demográfico:

“En el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico prestan servicio un total de 205           empleados públicos que o bien tienen experiencia en la gestión de fondos estructurales o de inversión europeos correspondientes al período 2014/2020 y/o han realizado cursos de formación al respecto, todo ello sin perjuicio de la participación de manera permanente de otros funcionarios adscritos a los distintos centros directivos de este departamento que realizan tareas que están vinculadas con la gestión de los fondos estructurales o de inversión”.

  • Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana

“CEDEX tiene 3 funcionarios expertos en la gestión de fondos europeos. No obstante, en un sentido amplio, en el CEDEX se cuenta con una dilatada experiencia de participación en Proyectos Europeos, fundamentalmente orientados a I+D+i. Si se considera a las personas que trabajan en estos proyectos bajo el concepto de “experto” se podría ampliar la cifra al menos a 10 personas. Esto supondría un orden de magnitud de 2.5 % de la plantilla.”

  • Ministerio de Universidades

“Hay un total de 22 empleados públicos, tanto personal funcionario como laboral, expertos

en la gestión de fondos europeos”

  • Ministerio de Ciencia e Innovación

Adjuntan la siguiente relación de puestos

Las Administraciones Públicas ante el Plan de Recuperación. ¿Aguantarán las costuras?

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Introducción

Recién obtenido el plácet de la Comisión Europea al denominado Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, presentado por el Gobierno el día 30 de abril de 2021, y una vez que, después de las elecciones a la Comunidad de Madrid, se hicieron públicos los Anexos con los treinta Componentes, se puede decir que se inaugura la hora de la verdad. En tales Anexos se describen las reformas y los diferentes proyectos de inversión, y aparecen algunos datos importantes relativos a su cuantificación financiera, objeto y pretensiones, así como las administraciones ejecutoras. A partir de este escenario, la pregunta es obligada: ¿serán capaces las Administraciones públicas, particularmente la Administración General del Estado (AGE), de actuar en el papel de tractoras del Plan que, en buena medida, se les asigna?

No es mi pretensión hacer de aguafiestas antes de que el banquete del reparto del maná europeo comience, pero sí me gustaría llamar la atención sobre ciertas debilidades (por lo demás, muy aireadas) del sistema político-administrativo para acometer tales exigencias, así como poner el acento en algunas cuestiones del modelo de Plan de Recuperación pergeñado en clave predominante centrípeta. La “absorción” y correcta gestión de los fondos es el reto mayúsculo que tienen las Administraciones públicas en los próximos años. Más aún la AGE, por lo que se dirá.

Las debilidades del sistema político-administrativo

Ningún mínimo conocedor del estado actual del sistema político-administrativo español podrá negar que, junto a sus fortalezas, tal sistema tiene debilidades intrínsecas; pero quizás se perciba menos el gradual deterioro en el que el modelo tradicional organizativo-burocrático se encuentra. La politización de las estructuras superiores e intermedias de la Administración (y no digamos nada de su sector público empresarial) es sencillamente brutal en términos comparativos; la planificación estratégica brilla por su ausencia; las estructuras están obsoletas (dominio absoluto del modelo divisional/funcional: no hay transversalidad ni trabajo por proyectos); la digitalización es muy desigual; los procedimientos están altamente formalizados con un modelo aparentemente garantista (que protege más la propia desidia administrativa que los derechos de la ciudadanía), proliferando las cargas burocráticas ante el reinado impotente de la siempre retórica de la simplificación administrativa.

Asimismo, disponemos de una burocracia envejecida, desmotivada, vicarial por la intensa penetración de la política, plagada de personal tramitador (que tiene los años contados), digitalizada con dificultades, con baja capacidad de creatividad y de innovación, y siempre muy resistente al cambio. Esta burocracia pública se va descomponiendo cada día que pasa hasta difuminar totalmente lo que fue en su día la institución de función pública, hoy en día en riesgo evidente de pérdida de su identidad.

En fin, no siempre es así, me dirán. Y, en efecto, hay y habrá excepciones. Círculos de relativa excelencia coinciden con una organización en buena medida inadaptada. Pero la regla esa esta. Con esos mimbres, habrá dificultades evidentes para construir el cesto de la pomposamente denominada “recuperación/transformación”. Y de ello comenzaron a ser conscientes desde el principio los altos cocineros que prepararon el horno donde se debía elaborar el socorrido Plan de Recuperación. La solución es por todos conocida. Sacaron su dotes culinarias, con el apoyo de grandes despachos y consultoras, y pretendieron poner en marcha una (falsa) “revolución administrativa”, que se consagró formalmente por el Decreto-Ley 36/2020, ya muy comentado en diferentes entradas de este y otros blogs.

La solución salomónica que se buscó para que las Administraciones Públicas (especialmente, la AGE) hicieran bien la digestión de los fondos extraordinarios NGEU fue, en primer lugar, articular un sistema de Gobernanza Pública del Plan de Recuperación marcadamente centralizado, dirigido por y desde Moncloa, fuertemente departamentalizado en la asignación presupuestaria, coordinación y gestión de los componentes (reformas y proyectos de inversión). La oportunidad política se vio clara desde el principio: alguien tenía que aparecer a ojos de la ciudadanía como el benefactor de la por todos querida recuperación/transformación del país.

En segundo lugar, se apostó por la construcción acelerada de una Administración paralela, pretendidamente VIP, que sería la encargada de impulsar, coordinar y gestionar una parte importante de los fondos europeos extraordinarios, así como llevar a cabo la ingente labor de supervisión económico-financiera de un volumen importantísimo de recursos financieros, desplegando sus funciones de control, al ser “fondos europeos”, también sobre las administraciones territoriales. Los riesgos de fraude o corrupción en una gestión financiera con tantas prisas y tantos recursos han obligado a la última versión del Plan de Recuperación a engordar las medidas de detección y control del fraude. Pero apenas nada en prevención.

En tercer lugar, se regularon una serie de medidas de “agilización” y “simplificación de trámites”, mediante un conjunto de reglas que conforman un régimen especial temporal en determinados ámbitos (gestión económico-financiera; procedimiento administrativo, contratación pública, convenios, subvenciones, instrumentos de colaboración público-privada, etc.); todas ellas aplicables en su integridad a la AGE y algunas de ellas aplicables también a las administraciones territoriales, por su carácter básico.

A pesar de que el Plan de Recuperación está plagado de referencias a las bondades que producirá ese Real Decreto-Ley 36/2020, cabe plantear muchas objeciones a su finalidad política y también a su trazado normativo. No se trata de reiterar aquí las objeciones y observaciones esenciales del dictamen 783/2020, del Consejo de Estado, que ya puso el dedo en la llaga en algunos problemas (no en todos, ni mucho menos). Si alguien cree que con ese precipitado marco normativo se repararán las dolencias estructurales y funcionales de las Administraciones Públicas, no tardará en darse de bruces con la realidad, siempre más dura que las bondadosas intenciones gubernamentales que pintan habitualmente un futuro de color de rosa.

Por dónde pueden venir los problemas: de la gestión a la “indigestión” de los fondos europeos

Quien haya tenido la paciencia y el tiempo de analizar los treinta Componentes o buena parte de ellos que conforman el Plan de Recuperación, pronto habrá advertido algunas notas que se dibujan de esa necesaria función de destripar tales Componentes y, más concretamente, los proyectos de inversión (pues las reformas, por lo común, o están ya pergeñadas o se opta por la difuminación, cuando no por el aplazamiento). Tales notas en apretada síntesis se pueden exponer del siguiente modo:

1.- El Gobierno central y la AGE se convierten en directores de orquesta de la política y gestión de las ayudas no reembolsables durante, al menos, los próximos tres ejercicios presupuestarios. Las Administraciones territoriales aparecen difuminadas en un papel de ejecutor periférico de decisiones tomadas en el centro del poder (Gobierno). No hace falta ser muy incisivos para darse cuenta de que la pretensión es dejar muy claro quién obtendrá rédito político de un caudal de inauguraciones y proyectos estratégicos que se irán escalonando con el paso del tiempo.

2.- El modelo de político y de gestión de fondos tuerce el brazo al Estado autonómico y, en algunos puntos, con la atracción que supone el spending power, vuelve a inspirarse en un sistema de centralización, si bien algo matizado por el contexto constitucional. A las administraciones territoriales se les reconoce en algunos casos “autonomía de gestión”, aunque aparezcan en ciertos pasajes de algunos Componentes como una suerte de tentáculos o brazos ejecutores de los distintos ministerios y de la propia AGE.

3.- Pero hay, tal vez, un error de cálculo en ese diseño político-administrativo, puesto que la Administración General del Estado, dotada de buenos profesionales, tiene una estructura departamental elefantiásica (que se corregirá parcialmente pronto; pero veremos si de forma suficiente), ha acreditado recientemente capacidades muy bajas de gestión en algunos ámbitos (SEPE, IMV, etc.). Aún así echa sobre sus espaldas un saco de enormes magnitudes, que probablemente termine torciendo su columna, cuando no rompiendo sus costuras.

4.- En efecto, fruto de ese optimismo ejecutor que impregna el discurso gubernamental, el estrés político, organizativo y de gestión al que se va a someter a la AGE, y por efecto rebote al resto de las Administraciones territoriales, durante los seis ejercicios presupuestario que van desde 2021 a 2026, será colosal. A ello se deberá sumar la gestión de los fondos “ordinarios”, que se solaparán parcialmente en el tiempo. Por mucho que se pretenda crear en la AGE islas transformadoras o renovadas de gestión de fondos europeos en las estructures departamentales, ello puede resultar un puro espejismo, por lo que pronto cabrá frotarse los ojos y ver la compleja realidad, contrastando si, realmente, lo que se previó, se cumple.

5.- De todos modos, la AGE parte con ventaja. Sabe la partitura que habrá de tocarse (que en gran parte aún está oculta) y dispone ya de una hoja de ruta que son los distintos componentes, donde sus roles ya están establecidos (aunque queden por definir los PERTE que va a gestionar cada ministerio o varios ministerios). Por el contrario, las administraciones territoriales están en buena medida desarmadas. Pero, hecha esa labor de diseño, viene ahora la prueba definitiva de la ejecución o gestión efectiva de tales proyectos de inversión.

6.- En efecto, llega la hora del baile burocrático, que estará lleno de piezas que deberán sonar armónicamente: acordar y poner en marcha los PERTE (con todo su arsenal de instrumentos), normarlos, acreditar entidades interesadas, crear el Registro y las secciones, llevar a cabo su gestión, aprobar innumerables bases reguladoras y de convocatoria de subvenciones, articular un sinfín de convenios administrativos, hacer uso de los procedimientos de contratación pública cuando proceda, así como articular e impulsar (y, por tanto, liderar) la colaboración público/privada a través de las soluciones (muy limitadas) que ofrece el nuevo marco normativo. Por no hablar de las ingentes tareas derivadas de la gestión económico-financiera, de coordinación y control.

7.- Además, se deberán canalizar determinados fondos vinculados a proyectos puntuales de inversión a favor de las Comunidades Autónomas (o en ciertos ámbitos a los gobiernos locales), que en unos casos se harán por convocatoria de subvenciones, en otros por convenios y en determinados supuestos se distribuirán según criterio determinados en las Comisiones Sectoriales concretas (energía, turismo, transformación digital, etc.), lo que hace preguntarse de inmediato para qué sirve la Comisión Sectorial del Plan de Recuperación, cuyo papel, según se deriva de algunos Componentes, se diluye por completo, sustituido por el  protagonismo las Comisiones Sectoriales del ramo. 

8.- Los fondos de este Plan de Recuperación (que sólo alcanza a contribuciones financieras o ayudas no reembolsables) se deberán presupuestar en los ejercicios 2021 a 2023, aunque su ejecución, en algunos casos, se pueda diferir hasta 2026. Si se acude, como se hará, a la línea de préstamos (casi unos 70.000 millones de euros adicionales), ello se deberá hacer antes del 31 de agosto de 2023, debiendo venir acompañada tal solicitud de un nuevo Plan de Recuperación. Al parecer la idea del Gobierno es solicitarlo antes, con lo cual la tensión de gestión de fondos será mayúscula (por acumulación) a partir de cuando se demande (al parecer 2022). Mucho tendrán que estar adaptadas las organizaciones públicas para asumir ese monumental reto, al que se le añadirá la gestión de los fondos europeos convencionales (del Marco Financiero Plurianual 2021-2027), cuya ejecución temporal coincide parcialmente con la de los fondos extraordinarios.

Unas organizaciones públicas con riesgos evidentes de alcanzar niveles insostenibles de estrés

Ese estrés organizativo y de gestión, también político, puede terminar rompiendo las débiles costuras de unas Administraciones Públicas, tejidas hoy en día con hilo fino de escasa consistencia. Intuyo que la AGE tendrá serios problemas operativos y de gestión, por muchas unidades provisionales que cree, pues tampoco puede vaciar sus funciones ordinarias. El peso de la especialización será muy fuerte, pero esta gestión de fondos extraordinarios es muy transversal y al final impregna prácticamente todas las estructuras de las organizaciones públicas.

La ventaja competitiva de la AGE es que, según lo expuesto, ya tiene los mimbres principales (y la hoja de ruta) para planificar ordenadamente esa gestión “propia”. Otra cosa es que disponga de los recursos necesarios, sobre todo de carácter directivo y de personal cualificado y formado. El modelo departamentalizado de gestión de fondos europeos pasará alta factura, pues exige una altísima coordinación interna (en muchos componentes intervienen diferentes ministerios), así como externa, por lo demás compleja y multipolar. Si no se gestionan bien, estas unidades administrativas de carácter provisional, que aglutinarán, según se dice, el talento interno del departamento, pueden transformarse con el paso del tiempo en unidades administrativas de quemados intensivos, como consecuencia de la enorme presión interna y externa que recibirán quienes allí presten sus servicios. Esa provisionalidad, además, puede llegar a durar seis años o más. Veremos quién aguanta el ritmo. Incorporar a los funcionarios de nuevo ingreso o a personal interino o contratado a tales unidades (como así se pretende) exigirá un plus formativo enorme. Y esas capacidades no se improvisan; se tienen o no.

Más compleja es la posición de las Administraciones territoriales. ¿Cómo pueden prepararse para semejante estrés organizativo y funcional sin saber aún cuál va a ser su rol definitivo en la gestión y ejecución del plan? En este punto, una vez más falta transparencia y el oscurantismo es aún muy elevado. Algo deberán hacer, y cuanto antes lo hagan mejor. Pues, si no, el susto derivado de una gestión abrupta e inmediata puede ser espectacular.

En esta línea, no parece muy convincente que se reconduzca a las Administraciones territoriales a grandes empresas de consultoría para que sean estas quienes abran la ventana de acceso a unas ayudas y a las transferencias públicas que distribuye papá Gobierno central. Algo falla estrepitosamente cuando los poderes públicos territoriales se comparan –como bien señalaba el profesor Francisco Velasco– con simples agentes económicos. Y más aún cuando son ellos los que van a tener que ejecutar una parte importante de los fondos extraordinarios.

Mientras tanto, la AGE verá gradualmente cómo el agua le llega al cuello, y de inmediato algo parecido sucederá con las Administraciones territoriales que participen en la ejecución de los fondos europeos. Además, adviertan por último que el pistoletazo de salida de ese monumental estrés se pretende hacer en pleno verano (a partir de la aprobación del Plan). Nada más y nada menos cuando las plantillas de personal de las Administraciones Públicas están diezmadas por las vacaciones, y en un momento en que la jornada de verano es la regla. No sé si lo han pensado mucho. Que no pase nada. Y que no se haga realidad el dicho de que lo que mal empieza, mal acaba. Está demasiado en juego.

En torno al Proyecto de Plan de Recuperación: un plan (aún) gaseoso:

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Introducción 

Tras un larguísimo compás de espera, y pocas horas antes de ser debatido en el Congreso de los Diputados, se hizo público el proyecto del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (“España Puede”). Se trata de un avance muy resumido (al parecer) de lo que se presentará finalmente a la Comisión. La nota fundamental que lo caracteriza es la continuidad con el proyecto presentado en el mes de octubre de 2020, que ha servido de armazón para construir el proyecto definitivo que se presentará en Bruselas antes del 30 de abril de 2021.

Un análisis de las 211 páginas y de los anexos excede con mucho estas primeras impresiones. Entrar en todo su contenido, aparte de prematuro, sería absurdo por imposible. Pero, sin perjuicio de un análisis más detenido que  haré en su momento, sí quisiera llevar a cabo unas breves consideraciones generales sobre algunos aspectos que llaman la atención en esta primera y rápida lectura, con la precisión de que cualquier mirada que se haga al citado plan puede ser autocomplaciente (como lo es este Plan sobre sí mismo) o puede ser crítica (como lo son algunas de las apreciaciones que aquí se hacen).

Nadie pondrá en cuestión la trascendencia del empeño para la recuperación de este país, pero escribir un comentario laudatorio no tiene mucho sentido, pues no añadiría ningún valor a lo que el propio Plan ya contiene, que bien se encarga de repartir loas por doquier sobre lo excelente que se hacen y se han hecho las cosas. La campaña de comunicación que se predica en el último epígrafe del Plan ya ha dado comienzo con la propia redacción y difusión del texto, que contiene puntos positivos (que en su momento resaltaré) y otros menos acertados, que son de los que me ocupo ahora.

Esta entrada la dedicaré a destacar algunos puntos críticos que atañen al aspecto institucional. Estas breves observaciones las estructuraré en dos apartados: formales y materiales.

Observaciones formales

El apartado de observaciones formales se podría resumir en las siguientes:

  1. El Plan tiene, en su contenido, una clara continuidad y, por tanto, escasas novedades, desde el punto de vista institucional, a las ideas-fuerza que ya ha venido ofreciendo el Gobierno en diferentes normas y documentos elaborados desde mediados de 2020, entre otros: Agenda España Digital 2025; proyecto de Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (octubre 2015); Estrategia Nacional de Inteligencia Artificial; Real Decreto-Ley 36/2030, de 30 de diciembre; Plan de Digitalización de las Administraciones Públicas; y Plan Nacional de Competencias Digitales. Hay, en muchos pasajes del texto, una cierta percepción tras su lectura de un déjà vu.
  2. El Plan tampoco se hace demasiado eco (se puede decir incluso que en buena medida en su dimensión formal o de presentación prescinde de algunas de sus previsiones) del importante contenido del Reglamento (UE) 2021/241, de 12 de febrero, del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establece el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia. Bien es cierto que, como no podía ser de otro modo, respeta los criterios más relevantes del Reglamento. Y también hace un uso relativo de los pilares allí recogidos, pero diluyéndolo en el esquema inicial de Ejes/Políticas Palanca/Componentes (antes líneas e actuación). Mantiene las exigencias del Reglamento en cuanto a inversiones prevalentes en transición verde y digital (superando claramente los umbrales iniciales previstos del 37 y 20 por ciento, respectivamente, alcanzando casi un 70 por ciento del total de inversiones entre ambos ejes). También anuncia una utilización escalonada de los fondos Next Generation, echando mano primero de las contribuciones financieras no reembolsables (que son las que se presupuestan por valor total de más de 70.000 millones de euros) y más adelante a partir de 2022 de los préstamos. En todo caso, las medidas de prevención, seguimiento y control frente al fraude, los conflictos de interés o la corrupción, se despachan en poco más de dos páginas, con lugares comunes e intentos de beatificar el sistema de seguimiento y control de los fondos mediante una llamada a “órganos independientes de la propia gestión”, que, en realidad son órganos incorporados a la estructura jerárquica del Ministerio correspondiente y dependientes de éste (como la Secretaría General de Fondos Europeos o la IGAE). Comparar la gestión ordinaria de los fondos tradicionales europeos con esta gestión excepcional no tiene parangón. Se debería haber encomendado el control y seguimiento a autoridades realmente independientes (AIReF, por ejemplo). De prevención, nada de nada. Es un tema que ni está ni se le espera, como ya vengo denunciando en otras entradas anteriores.
  3. Una lectura del Plan nos advierte de constantes reiteraciones, repeticiones no solo de ideas sino también de partes literales del texto. Sumergirse en su lectura es como navegar por el Guadiana: las ideas aparecen y desparecen, para volver a aparecer. Mucha reiteración, demasiada letra gratuita, bastante autocomplacencia, lo que  da al documento una factura más de manifiesto o de instrumento propagandístico que de Informe serio sobre el cual se deba basar de modo efectivo la recuperación de un país para “la próxima generación” a través de proyectos de inversión y reformas, que poco se precisa sobres estas últimas. La mirada estratégica está (casi) ausente. Predomina la contingencia y la necesidad inmediata. En clave de poder y de elecciones, que es lo que manda.
  4. Y, por último, sorprende la escasa presencia de la Agenda 2030 y de los ODS en la construcción definitiva del Plan, que ha quedado absolutamente desdibujada con siete escasas referencias incidentales y sin que tales ODS, que deben ser aplicados a un plan de recuperación y resiliencia que se ha de proyectar su ejecución hasta 2026, se les haya dado el protagonismo que requieren propio de una ausente mirada estratégica como es la que proporciona la propia Agenda 2030. Se objetará a lo anterior que materialmente está presente en muchos de los proyectos y reformas, pero su no visualización produce desconcierto, propio sin duda de la inexistencia efectiva de un órgano transversal en el Gobierno de España que lidere la implantación de la Agenda en las políticas gubernamentales (ya que la Agenda 2030 está dispersa en varios Ministerios y el liderazgo ejecutivo de la que antes fuera la Vicepresidencia 2ª nunca fue reconocido internamente en este ámbito).

(Algunas) Observaciones de contenido:

Si analizamos el contenido del Plan desde la perspectiva de un análisis institucional y de la Administración Pública, algunas observaciones que se pueden traer a colación serían las siguientes:

  1. Las instituciones y su reforma son las grandes olvidadas del Plan de Recuperación. Hay, es cierto, algunas llamadas a reformas de aspectos puntuales del funcionamiento del Estado (como la Justicia, por ejemplo; o vagos compromisos en materia del sistema de pensiones o del mercado de trabajo) o constantes y persistentes referencias a la Modernización de las Administraciones Públicas (especialmente de la AGE), aspectos que resultan muy difusos y que se enmarcan sobre todo en la digitalización como pretendido factor de transformación, que probablemente (dado el volumen inversor que es muy elevado en ese ámbito) tenga (o debería tener, que no siempre es lo mismo) unos efectos importantes, pero que yerra al creer que la reforma del sector público es un problema instrumental y no sustantivo o institucional. El Plan de Reformas, amén de inconcreto, es, por tanto, sencillamente decepcionante en lo que al plano institucional respecta.
  2. El Plan desde los inicios de su gestación ha tenido una ambición mínima en lo que a transformación del sector público implica, y su versión definitiva constata este primer diagnóstico. Su mirada siempre ha sido de luces cortas en este ámbito.
  3. Los escasos proyectos de modernización de las Administraciones Públicas que se dibujan de forma esquemática carecen de mirada estratégica. Las únicas concreciones, como ya hiciera el Plan inicial, se limitan a buscar soluciones al problema de la interinidad o temporalidad en el empleo público y poco más, como si los problemas estructurales de la Administración española y de su empleo público se situaran en ese pobre escenario. Nada de jubilaciones masivas ni de relevo generacional. Ausencia total de los nuevos perfiles que requerirá la revolución tecnológica (que con la inversión en digitalización e IA, se acelerará), ni referencia alguna a la obsolescencia de los perfiles actuales que abundan por doquier en la administración. Tampoco nada de personal directivo profesional. Ninguna referencia a las estructuras organizativas ni al desproporcionado sector público institucional. Unas breves referencias a la necesidad de mejora de la coordinación y una genérica alusión al “refuerzo del capital humano” es todo lo que hay. La obsesión del Plan es garantizar la digestión de los fondos y, a pesar de hablar de reforma estructural, lo que hace es una reforma contingente dedicada principalmente a la “Transformación de la Administración Pública para la Ejecución del Plan de Recuperación” (C11.15). En fin, un enfoque sistémico de una pobreza supina. Si la Administración Pública debe ser (como reconoce el propio Plan) la locomotora o el tractor que empuje la recuperación económica, creo que con los mimbres actuales de una Administración avejentada y obsoleta el descarrilamiento del tren está descontado. La bofetada de realidad puede ser mayúscula. El citado componente 11.15 pretende poner paños calientes. Pero serán insuficientes. Sanciona la dualidad de la Administración, si es que la de primera división realmente funciona finalmente.
  4. Y, en efecto, el Plan contiene llamadas constantes y permanentes al Real Decreto-Ley 36/2020 como herramienta que pretendidamente facilitará una gestión y absorción de los fondos europeos. Es la gran piedra filosofal para que todo funcione correctamente. El grado de autocomplacencia que muestra el Plan con esa discutida y discutible normativa es elevadísimo. La Gobernanza que predica le parece al Plan como la adecuada y necesaria. Las medidas de gestión, idóneas. La simplificación de trámites y agilización de procedimientos son, asimismo, soluciones óptimas. Sorprende que sobre tan polémicas decisiones y tales mimbres normativos se haga descansar el éxito del Plan. No reiteraré lo ya expuesto en otras entradas, pero la bofetada final puede ser monumental: demasiado peso gestor para una Administración General del Estado que concentra todo el impulso, seguimiento y control del modelo cuanto sus prestaciones gestoras son muy limitadas, lo que anuncia o una externalización o una incorporación de personal externo cualificado o un previsible fracaso de gestión. La clave está en descentralizar al máximo la gestión en los niveles de gobierno autonómicos y locales (como así se apunta), pero aún así la batuta y el control sigue siendo absolutamente centralizada. Ya veremos cómo funciona; pues las administraciones autonómicas y locales tampoco están precisamente en su mejor momento.

Final 

El Plan que se ha presentado sigue, por consiguiente, en estado gaseoso. Como ya lo estaba, aunque con algunas concreciones, sobre todo de asignaciones financieras a cada política palanca y, particularmente, a sus respectivos componentes (30 en total; pero sólo 26 con asignaciones financieras) que allí se integran. El Componente es el elemento central de asignación presupuestaria. La batalla de la concreción sobre qué proyectos se llevarán a cabo, así como cuántos PERTE se pondrán en circulación, y en qué medida la gestión de tales proyectos será territorializada o no (algo que también depende de lo anterior) se deja de momento en el limbo y a la decisión de cada Ministerio y Conferencia Sectorial en función de las competencias de cada nivel de gobierno.

En cualquier caso, el modelo de Gobernanza sigue marcado por la línea dibujada en el decreto-ley de fondos, y por tanto es muy centralista en lo que se refiere a la selección de algunos proyectos (especialmente, PERTE) y también al control de la ejecución de todos los proyectos de inversión y de las reformas. Los hitos y objetivos los impulsan y fiscalizan los departamentos ministeriales. Y, por tanto, está completamente inspirado en un modelo departamental, en cuanto que la gestión de cada Componente se vincula (al menos así se dice) a un determinado Ministerio, con lo cual obliga a que los proyectos de inversión sean monotemáticos y que, por consiguiente, los proyectos transversales encuentren dificultades de imputación y se puedan perder iniciativas de innovación y transformación que no puedan ser situadas en un único ámbito competencial ministerial, salvo que se abran vías de flexibilización en la participación en las ayudas y en la gestión de los proyectos.

Lo más preocupante no es que esa configuración departamental hipoteque la selección de los proyectos, sino que todo apunta a que, si no se adoptan medidas correctoras, puede hipotecar la propia ejecución. Con lo cual todo hace presumir (y espero sinceramente estar equivocado) que lo que mal empieza, mal puede acabar, salvo que la flexibilidad y la capacidad de adaptación haga corregir los errores.. Veremos cómo se definen los proyectos, de qué manera se gestionan y cómo se absorben. Son las tres preguntas clave que quedan todavía hoy sin resolver.

DOCUMENTACIÓN:

130421- Plan de recuperación, Transformacion y Resiliencia

16032021_PreguntasRespuestasPR

 

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Fondos europeos: disfuncionalidades, errores y arbitrariedades en España

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Durante el primer trimestre de 2021, los denominados fondos europeos se han colocado en el eje central del debate económico en España. Como suele ocurrir con los términos que se ponen de moda, su significado se ha distorsionado de tal forma que es difícil distinguir entre realidad y discurso político vacío que rellena gran cantidad de horas en los medios de comunicación.

Antes de comenzar el análisis y las reflexiones siguiente acerca de esta cuestión, conviene subrayar que el término fondos europeos se refiere a la financiación extraordinaria denominada Next Generation EU por importe de 750.000 millones de euros que la Unión Europea acordó tras casi un año de discusiones, adoptada en forma de Reglamento por parte del Consejo Europeo en febrero y que ahora se encuentra en fase de aprobación de los Parlamentos nacionales.

Solamente esta aclaración inicial debería hacernos caer en la cuenta de que hemos reducido el debate a sólo una parte de todos los fondos que Europa está poniendo en marcha, tanto los fondos anticrisis que están financiando el desempleo o la sanidad, entre otros, como del Presupuesto plurianual (MFP 2021-2027) con un tamaño de 1,07 billones de euros. Es comprensible que el foco de atención esté en el #NextGenEU porque es la parte más novedosa de toda la política presupuestaria de la UE, pero no hay que olvidar al resto de la financiación europea que a medio y largo plazo es aún más importante si cabe y ha jugado en el pasado un papel fundamental para el desarrollo económico de España.

Hecha esta aclaración y centrándonos en este nuevo mecanismo financiero del cual a España le corresponde en torno a 140.000 millones de euros para solicitar y ejecutar en los próximos cinco años, surgen tres cuestiones básicas a partir del marco regulatorio que define el Reglamento que crea el fondo:

a) quiénes van a gestionar la recepción y canalización de los fondos;

b) cómo se va a gestionar la financiación y

c) qué tipo de control, supervisión y rendición de cuentas existirá.

El acuerdo de las instituciones comunitarias establece las directrices de los Planes Nacionales que cada país tiene que remitir a la Comisión Europea para su evaluación y posterior aprobación o no por parte del Consejo Europeo, definiendo el terreno de juego (monto total de la financiación, áreas prioritarias de actuación ponderadas por su importancia en esta legislatura europea, entre otros), el calendario y, de manera más difusa, el control durante los años siguientes del cumplimiento del Plan Nacional.

Con respecto al “quién” gestiona los fondos, aquí surge el primero y uno de los principales problemas de este proceso. El Gobierno ha arbitrado un sistema en cuyo centro se sitúa el Palacio de la Moncloa y, alrededor de él, gravita el conjunto de las Administraciones Públicas, empezando por los propios Ministerios. Los diferentes departamentos han emprendido una carrera contrarreloj para identificar y construir proyectos de inversión con un doble objetivo: llenar de contenido un plan que nacía como una ‘cáscara vacía’ (detrás de la grandilocuencia habitual del Gobierno Sánchez, la solidez y realidad de sus planteamientos económicos tiende a cero) y generar posiciones de poder dentro del propio Consejo de Ministros para ganar en influencia y presupuesto.

Tal grado de concentración en el gabinete de la Presidencia solamente podría tener dos posibles justificaciones desde el punto de vista económico: la primera, que este gabinete estuviera formado por economistas, juristas y técnicos de máximo nivel y reputación tanto nacional como internacional o, como alternativa, que existiera un organismo asesor independiente formalmente constituido por expertos de este tipo al estilo del Fünf Wirtschaftsweisen alemán (el “consejo de los cinco sabios”). Es evidente que ni lo uno ni lo otro se dan en La Moncloa en este momento.

Por tanto, la motivación de que esto se haya querido hacer así hay que buscarla en otra parte, concretamente en la teoría de los juegos y la negociación. Con un Ejecutivo de coalición bastante disfuncional (solamente hay que atender a elementos como el tiempo que una resolución de consejo de ministros tarda en ser efectiva mediante publicación en el BOE), con un Parlamento profundamente fragmentado y polarizado, concentrar los poderes en la Presidencia del Consejo de Ministros es la solución para evitar bloqueos continuos del proceso, aunque eso signifique dejar a un lado a la sede de la soberanía nacional (especialmente el Senado como cámara de contrapeso territorial) y a los responsables de la ejecución de la mayor parte del gasto público total (las CC.AA). En este sentido, un artículo reciente en vox.eu de dos miembros del gabinete del Comisario Paolo Gentiloni analizaba la necesidad de que los gobiernos con coaliciones heterogéneas y apoyos fragmentados necesitan basarse más en la presidencia del gobierno que en el ministerio de Finanzas para que el primero sea el que imponga su criterio sobre posibles discrepancias.

Con lo cual, la gobernanza se basará más en un criterio político (el del primer ministro) que en un criterio técnico (el del ministro de Finanzas), más aún si el gabinete del primer ministro carece un órgano consultivo prestigiado en materia económica como ocurre en España.

 

Fuente: vox.eu

 En segundo lugar, una vez visto el “quién”, está la cuestión de cómo se va a gestionar este fondo de recuperación y resiliencia en España. Siguiendo el hilo de análisis del punto a) nos encontramos ante una articulación preocupante de la gobernanza de estos fondos. Ésta es una cuestión que ha sido ampliamente abordada en este mismo Blog y puesta de manifiesto por el Dictamen 783/2020 del Consejo de Estado. Desde el punto de vista del análisis económico-institucional, todo el arquetipo creado parte de un profundo error como es pensar que el “dinero europeo” hay que “repartirlo” mediante concurso público, imponiendo esquemas consorciales público-privados y que todo tiene que pasar por la Administración Central.

Dado que nuestra Administración no está preparada para tal hoja de ruta, se aprobó el Real Decreto 36/2020 para intentar pasar por encima de los esquemas actuales de contratación pública, autorización administrativa y reparto competencial entre Administraciones, pese a que esto supusiera una merma de las garantías y controles existentes. Aunque desde el Gobierno se dice que no había alternativa (como decía en sus tiempos la Primera Ministra Thatcher), ¿de verdad era necesario emprender un camino tan tortuoso, políticamente muy complejo y generador de conflictos de toda índole? Desde luego que sí había alternativa.

Lo que se pide por parte de Europa es que haya una “autoridad coordinadora” que sea responsable de la implementación del plan, que coordine al resto de autoridades, que controle el progreso y la consecución de objetivos contemplados, que provea de los mecanismos de control, auditoría y rendición de cuentas necesarios y que se encargue de solicitar los pagos junto con sus respectivas memorias. En ningún momento la regulación europea impone un sistema de licitación pública, ni tampoco establece que obligatoriamente todos los fondos tengan que ser designados y autorizados por entidad superior alguna; y menos que ésa tenga que ser la presidencia del Gobierno.

Solamente Portugal, Irlanda y Eslovenia tienen un canal semejante al español. El resto de países de la UE-27 ha repartido el poder dentro del propio ejecutivo hacia los ministerios expertos, las regiones y los parlamentos, incluyendo gabinetes independientes expertos. Incluso la Fiscalía portuguesa ha creado una sección especial para prevenir e investigar las posibles conductas fraudulentas con los fondos. Cuando lo que se orquesta es una estructura administrativa sin control parlamentario directo y, por tanto, con escasísimos incentivos a rendir cuentas ante los ciudadanos, existen más incentivos para la proliferación de casos de ocultación y confusión, incluso en los contenidos que irán en el Plan Nacional que se remita definitivamente a la Comisión Europea a finales del próximo mes de abril, entre los cuales destaca en España la reforma del sistema público de pensiones.

Por último, en tercer lugar, está la cuestión del control, supervisión y rendición de cuentas. Aquí la confusión es todavía más notable. Se confunde el control administrativo con la idoneidad desde el punto de vista de política económica de los proyectos y reformas, y por si fuera poco, se confunde también con la evaluación del impacto económico que las medidas tienen y tendrán para los sectores, empleo, productividad y otras variables objetivo en España.

Es necesario crear dos tipos de mecanismos de control, siguiendo el espíritu de lo mandatado por el Consejo Europeo. Por un lado, reforzar los sistemas de prevención y detección del fraude, lucha contra la corrupción y los conflictos de interés, además de la acumulación en unas mismas manos de los fondos. Y, por otro lado, la necesidad de articular un sistema de evaluación por resultados, algo revolucionario en el planteamiento del #NextGenEU hasta ahora no aplicado a los fondos presupuestarios, pero que es clave para identificar cómo de verdad está transformando esta financiación el país.

De las muchas variables a contemplar (productividad, grado de innovación, atracción de inversiones, empleo…) hay una que es imprescindible: cómo el #NextGenEU impactará en el crecimiento potencial de la economía. Carecemos en este momento de este tipo de análisis de impacto y seguimiento, cosa que es inaceptable dadas las herramientas macroeconómicas y econométricas que tenemos a nuestra disposición. Si el Plan español finalmente se aprueba y los fondos empiezan a llegar, cuanta mayor sea la proporción en créditos al inicio y menor en transferencias no reembolsables, mayores serán las presiones de los acreedores europeos en materia de “trazabilidad” y resultados de las inversiones.

En suma, en el marco regulatorio de un Estado de Derecho, tan importante como el contenido y los objetivos de una regulación es el respeto a las formas, los procedimientos y los resortes institucionales que permiten distribuir el poder de manera que nadie tenga su monopolio. Más aún en un momento en que se le están entregando poderes al Gobierno de manera excepcional, teóricamente para que éste ponga coto a la pandemia. En una época en la que de forma consciente o inconsciente los ciudadanos estamos entregando parcelas cada vez mayores de libertad y responsabilidad al Gabinete Sánchez, deberíamos exigir pulcritud e imparcialidad en las decisiones políticas. El Gobierno debe ser escrutado y vigilado de cerca para evitar abusos de un poder del cual ningún Gobierno de la democracia ha disfrutado.

 

 

La sombra del Plan E es alargada: sobre los riesgos de la gestión de los fondos europeos

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Como es sabido, la gobernanza, gestión y ejecución de los fondos europeos constituye un reto formidable para España. Estamos hablando de una enorme cantidad de dinero de los cuales a España le corresponden alrededor de 140.000 millones de euros, aproximadamente un 3% del PIB. El reto se deriva no sólo del volumen sino también del corto plazo de tiempo (tienen que ejecutarse antes del 2026), así como de la situación en que se encuentra la Administración Pública española después de una década de descapitalización en forma de jubilaciones, recortes, falta de reposición de efectivos, falta de perfiles cualificados, recursos insuficientes, falta de incentivos adecuados, etc., etc. Esta falta de capacidad de las Administraciones españolas ya ha provocado en el pasado problemas de ejecución, de manera que durante el periodo 2014-2020 la ejecución de los fondos ascendió al 39% de lo comprometido.

Para enfrentarse con esta situación, el Gobierno optó por aprobar el Real Decreto-ley 36/2020, de 30 de diciembre, por el que se aprueban medidas urgentes para la modernización de la Administración Pública y para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia. La finalidad declarada era atajar los que consideraba “cuellos de botella” en la gestión de los fondos europeos y, por tanto, agilizar y “desburocratizar” la gestión. El problema es que probablemente por el camino han tirado el niño con el agua de la bañera, como pone de manifiesto el ya famoso dictamen 783/2020 del Consejo de Estado sobre dicha norma, que el Ejecutivo no había querido desvelar. Hasta tal punto es así que, una vez conocido su contenido, el grupo parlamentario de Vox ha manifestado que, de haberlo leído antes, hubiera votado en contra de la convalidación del Real Decreto-ley que, recordemos, salió adelante gracias a su abstención.

Efectivamente, el dictamen del Consejo de Estado pone de relieve la supresión o la reducción de una serie de garantías y controles que se habían establecido con la finalidad precisamente de evitar una mala gestión. Se trata, en la mayoría de los casos, de flexibilidar o suprimir autorizaciones o informes preceptivos (que habían sido establecidos para prevenir la mala gestión, el despilfarro, el clientelismo o la corrupción) o acortar plazos, básicamente acudiendo a los procedimientos de urgencia. En particular, se simplifican y se acortan trámites y plazos en los procedimientos de contratación pública y subvenciones. El problema, claro está, es que estamos hablando de mecanismos preventivos de control que, aunque ralenticen la gestión, sirven para reducir esos riesgos que, no lo olvidemos, se han materializado en demasiadas ocasiones, como demuestran los numerosos problemas de corrupción en torno a la contratación pública ligados o no a la financiación irregular de los partidos políticos como ha ocurrido en la GÜRTEL o en el caso de los ERES de Andalucía, donde el dinero procedía del Fondo Social europeo.

Tampoco conviene olvidar que la desaparición de estos mecanismos preventivos de control y de estas garantías no va acompañada de su sustitución por algún sistema de contrapesos internos, técnicos e independientes, digno de tal nombre. Más bien lo contrario: la gobernanza de los fondos europeos es muy problemática. En primer lugar, porque está muy centralizada dado que el máximo órgano de gobernanza (la Comisión para la Recuperación, Transformación y Resiliencia) coincide básicamente con el Consejo de Ministros, y el Comité Técnico que se crea para apoyarle es nombrado por esta Comisión. La coordinación con las CCAA se establece a través de la Conferencia Sectorial del Plan, en la que ya han aparecido problemas derivados de la reserva del voto decisivo para el Ministerio de Hacienda. En definitiva, se trata de un modelo de gobernanza excesivamente político y centralizado, pese a la existencia de una Conferencia sectorial más centrada en cuestiones relativas a la ejecución que en el diseño y en la gobernanza. Y, sobre todo, llama la atención la falta de participación a todos los niveles de organismos independientes y de expertos.

En definitiva, por decirlo con palabras del Consejo de Estado, aunque sea necesario flexibilizar la gestión de los fondos europeos debido al contexto de máxima urgencia, es necesario a la vez garantizar “el mantenimiento de un riguroso control en cuanto a la asignación” de los recursos y “su vinculación a los fines para los que sean concedidos”. Parece que el Gobierno tiene más claro que hay que gastar rápido que hay que gastar bien. Es normal que suenen algunas alarmas. Y es que la sombra del Plan E es alargada.

 

Una versión previa de este texto se publicó en Crónica Global.

Siete líneas-fuerza del Reglamento (UE) por el que se establece el mecanismo de recuperación y resiliencia

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Una versión previa y más extensa de este texto puede leerse aquí.

Introducción

El Reglamento (UE) 2021/241, del Parlamento Europeo y del Consejo, por el que se establece el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (RMRR) ha sido publicado el 18 de febrero en el Diario Oficial de la Unión Europea. Enmarcado dentro del Instrumento de Recuperación y Resiliencia, aprobado por Reglamento (UE) 2020/2094, del Consejo, de 14 de diciembre, donde se regulaban los conocidos como fondos europeos Next Generation EU, es obvio que su importancia está fuera de lugar, puesto que 140.000 millones € de tales fondos pueden recalar en España mediante “contribuciones financieras” no reembolsables o mediante préstamos.

El Reglamento del Mecanismo (RM) incorpora las partidas de financiación más jugosas: 672.000 millones € sobre los 750.000 previstos como máximo; de los cuales 312.500 millones € se vehiculan como “contribuciones financieras” y 360.000  millones € como préstamos) y de ellos casi 60.000 millones € de ayudas directas para nuestro país.

El objeto de este texto es exponer cuáles son las líneas-fuerza de ese Reglamento y qué impactos directos podrá tener sobre los diferentes niveles de gobierno y Administraciones Públicas en lo que será un complejo y largo proceso de diseño, aprobación, ejecución y evaluación de esas reformas e inversiones que, a través del Plan de Recuperación y Resiliencia y del propio Programa Nacional de Reformas, deberá presentar España antes del 30 de abril. Este MRR marcarán parte del futuro político, económico y social de este país, al menos por unos años, conjuntamente con el resto de fondos NGEU y los “tradicionales” del Marco Financiero Plurianual 21-27. Y, si se emplean bien, podrá reactivar la economía y el empleo. Aunque también hay riesgos de que ello no se produzca, como ha expuesto recientemente el prestigioso economista Antón Costas.

Los objetivos del MRR, tanto generales como específicos, son ya muy conocidos y se recogen en el artículo 2 del citado Reglamento de la Unión Europea. El contexto en el que se dicta también (véanse los considerandos 4, 5, 6, 7 y 8). Interesa, por tanto, poner el foco en los puntos que deben seguirse para elaborar el Plan de Recuperación y Resiliencia (tarea que corresponde al Gobierno central; más aún tras el Real Decreto-Ley 36/2020, donde se articula un sistema de Gobernanza de este MRR altamente centralizado) o para encuadrar reformas e inversiones (proyectos) que encajen plenamente en la filosofía del citado RM. Las principales ideas-fuerza de esta regulación son las siguientes:

1.- El Mecanismo se estructura en seis pilares.

La lectura de los considerandos 10 a 16 es de interés para comprender el alcance de tales pilares. El artículo 3 (ámbito de aplicación) los sintetiza del siguiente modo:

1) Transición ecológica

2) Transformación digital

3) Crecimiento inteligente, sostenible e integrador

4) Cohesión social y territorial

5) Salud, y resiliencia económica, social e institucional

6) Políticas de próxima generación (infancia, juventud, educación y desarrollo de capacidades)

Adviértase que no hay una coincidencia de los pilares con los componentes que en su día previeron los Servicios Técnicos de la Comisión en un documentos sobre “Orientaciones para la elaboración de los planes” (el componente Administración Pública aparece, por ejemplo, más diluido; tanto en lo que se refiere a digitalización o cohesión social o territorial, como en lo que respecta a reformas institucionales o a la mejora de capacidades, incluidas las digitales; y se proyecta, por tanto, sobre los pilares 2, 4, 5 y 6, aunque no de forma exclusiva)

2.- Umbrales mínimos de asignación en determinados pilares.

La pretensión de la UE es que el MRR sirva para alcanzar el objetivo general de destinar el 30% de los gastos del Presupuesto a apoyar objetivos climáticos (la Agenda 2030 está presente en esta idea y en la proyección estratégica europea de alcanzar la neutralidad climática para 2050), así como otros objetivos vinculados con la Agenda Digital Europea.

  1. Las medidas de transición ecológica incluidas en los planes estatales de recuperación y resiliencia deberán representar un importe que suponga al menos el 37 por ciento de la asignación total del citado plan.
  2. Por lo que corresponde a la digitalización ese porcentaje debe alcanzar al menos el 20 por ciento.

Por tanto, como mínimo un 57 por ciento de las inversiones previstas deberán dedicarse a esos dos pilares. Y eso marcará, sin duda, el propio PRTR como también los proyectos que se pretendan impulsar. Hay que tener en cuenta que el cumplimiento de esos umbrales mínimos se tiene en cuenta en la evaluación cuantitativa de los planes de recuperación y resiliencia del estado miembro que lleva a cabo la Comisión (artículo 16) y en el criterio de pertinencia establecido en el artículo 19.3 en relación con esa misma evaluación del plan.

3.- Principios horizontales.

Se hace referencia a ellos en diferentes pasajes de los considerandos del Reglamento, pero se concretan en el artículo 5 (incorporado por el Parlamento Europeo). La regla es que el MRR no sustituye a los gastos presupuestarios ordinarios (aunque se precisa: “excepto en los casos debidamente justificados”). Tales fondos tienen carácter adicional, que resultan complementarios con otros programas o instrumentos de la Unión, “siempre que dicha ayuda no cubra el mismo coste” (el principio de complementariedad está recogido en el artículo 9), y se debe respetar, asimismo, el principio de no causar perjuicio significativo (por ejemplo, a objetivos medioambientales).

4.- Contribuciones financieras y préstamos.

El MRR recoge ambas posibilidades. Lógicamente la primera a explorar será la que provee de recursos financieros no reembolsables (“contribuciones financieras”, según el artículo 2 RM). La otra opción son los préstamos. Hay elementos comunes y algunas diferencias, principalmente en lo que a ejecución temporal respecta, pero también procedimentales. En ambos casos la demanda de recursos financieros, vía ayuda no reembolsable o préstamo, exigen que el Estado elabore un plan de recuperación y resiliencia que deberá ser validado por la Comisión y aprobado por decisión ejecutiva del Consejo.

Las diferencias más relevantes son temporales. Las ayudas no reembolsables pretenden incorporar inyecciones financieras a corto plazo para salir de la crisis y reactivar la economía creando empleo,  mientras que los préstamos (aunque con unos objetivos similares) se diseñan en el RM con una ejecución temporal que puede ser distinta. Así:

  1. En lo que corresponde a contribuciones financieras, hasta el 31 de diciembre de 2022 la Comisión pondrá a disposición el 70 por ciento de tales ayudas; y en el año 2023, el 30 por ciento restante (artículo 12). No obstante, los importes de la contribución financiera están sujetos a evaluación y la comprobación de que se han cumplido los hitos y objetivos previstos tendrá lugar, a efectos de la liquidación de la contribución financiera, antes del 1 de septiembre de 2026 (fecha límite 31 de agosto: artículo 20, 5, d).
  2. Y, en lo que corresponde a los préstamos, el límite para solicitarlos es el 31 de diciembre de 2023, y su solicitud deberá venir asimismo acompañada de un plan de recuperación y resiliencia, justificando el motivo, las reformas e inversiones, así como la necesidad de recurrir a esa financiación complementaria para cumplir el plan (artículo 14). Ni qué decir tiene que estos préstamos están condicionados en los mismos términos que los establecidos en las contribuciones financieras, por lo que cabe que se utilicen escalonadamente (para una recuperación proyectada en el tiempo) o que esa condicionalidad actúe como fuerza disuasoria y se prefiera acudir a los mercados convencionales de deuda, siempre que sea posible colocar deuda en condiciones ventajosas (aunque tal tendencia puede ser vista por los mercados como un signo de debilidad en la tarea de hacer reformas efectivas).

5.- Reformas e Inversiones: Hitos y Objetivos.

No cabe duda, como ya se dibujó en diferentes documentos anteriores de la Comisión, de que esas inyecciones financieras tienen una condicionalidad evidente que está alineada con el objetivo general y los objetivos específicos (artículo 4) del MRR. Son recursos con una serie de finalidades adaptadas a los seis pilares citados y que tienen una marcada orientación de excepcionalidad para hacer frente a ese contexto de recuperación y resiliencia, por tanto, en principio, alejadas (aunque puedan existir solapamientos y complementariedades, como antes se decía) de los fondos europeos convencionales o estructurales que se explicitan en artículo 2 con la expresión “fondos de la Unión”.

Obviamente, ello implica que si un estado pretende solicitar tales fondos excepcionales o extraordinarios deberá cumplir todas y cada una de las exigencias establecidas en el RM. Y ello representa no sólo promover proyectos de inversión alineados con los pilares antes enunciados y con los umbrales de inversión mínima establecidos, sino especialmente impulsar un ambicioso programa de reformas que tiene que estar en sintonía con el Plan Nacional de Reformas y con los objetivos del Semestre europeo y los diferentes ámbitos allí explicitados. En este terreno se juega, en primer lugar, la aprobación del Plan de Recuperación por parte de la Comisión. Y en ello va, en última instancia, que las ayudas no reembolsables puedan ser finalmente recibidas. No cabe ignorar la importancia que este tema tiene, más en nuestro caso.

Pues bien, el RM diferencia claramente el alcance de lo que son los hitos del que corresponde a los objetivos. Así dice que ambos conceptos tienen en común ser “medidas de progresión hacia la consecución de una reforma o una inversión”. Por tanto, tanto reformas como proyectos de inversión deben recoger hitos y objetivos.

Según el artículo 3 4) del Reglamento, “los hitos constituyen logros cualitativos y los objetivos constituyen logros cuantitativos”. Estas precisiones son importantes para la elaboración del PRTR, pero también de los proyectos de inversión y asimismo de las reformas que se planteen, que deben venir acompañadas siempre de una determinación de logros cualitativos y cuantitativos. Aspectos ambos muy importantes para la evaluación del plan, pero también a la hora de formalizar el pago de contribuciones financieras o préstamos, suspenderlas o resolverlas (artículo 24 RM).

6.- Plan de Recuperación y Resiliencia.

El Capítulo III del RM regula los Planes de recuperación y resiliencia (en el caso de España, PRTR). La importancia de esta regulación está fuera de toda duda. Son, de todos modos, un instrumento ya muy conocido tras la publicación del proyecto del PRTR en octubre de 2020 y su regulación a efectos internos en el RDL 36/2020. Por tanto, lo mejor es solamente reflejar sus aspectos más relevantes:

  • Son la puerta de acceso a los fondos MRR. Si no se franquea, no hay acceso a los recursos. Y para ello deben alinearse con los objetivos del artículo 4.
  • Deben incluir, como ya sabemos, un programa de reformas e inversiones que deben incluir “un conjunto de medidas coherente y exhaustivo”, pudiendo incluir programas públicos “destinados a incentivar la inversión privada” (véase, asimismo, el considerando 32).
  • Como máximo el 31 de julio de 2022, la Comisión elaborará un informe de evaluación y revisión sobre la aplicación del Mecanismo.
  • El plan de recuperación podrá presentarse en un documento integrado conjuntamente con el programa nacional de reformas, y deberá estar motivado y justificado, dando “una respuesta integral y adecuadamente equilibrada a la situación económica y social del estado miembro”, así como recogiendo otras muchas exigencias  (ver: artículo 18.4).
  • El plan de recuperación será evaluado por la Comisión de acuerdo con su pertinencia, eficacia, eficiencia y coherencia, pudiendo ser la valoración positiva o negativa. Si fuera positiva la Comisión propondrá al Consejo su aprobación por decisión ejecutiva. En tal propuesta se determinarán los hitos y objetivos a cumplir en las reformas y proyectos. El plazo de ejecución no podrá ser superior al 31 de agosto de 2026, momento en el que se deberán haber alcanzado todos los hitos y objetivos finales.
  • Se prevé, asimismo, un procedimiento de modificación del plan (artículo 21)

7.- Disposiciones financieras y prevención del fraude, la corrupción y los conflictos de interés. La protección de los intereses de la Unión.

Los recursos financieros de este Plan proceden de la mutualización de deuda de los países miembros. Y, por tanto, se trata de garantizar la protección de los intereses de la Unión, de tal modo que los Estados miembros, al ejecutar el MRR, adoptarán todas las medidas adecuadas  para proteger tales intereses y velar porque la utilización de los fondos se lleve a cabo de acuerdo con el Derecho de la Unión y el nacional del Estado miembro, pero particularmente “en lo que se refiere a la prevención, detección y corrección del fraude, la corrupción y los conflictos de intereses”.

Dado el volumen de recursos financieros que se pondrá en circulación en muy poco tiempo, tal como advirtió el dictamen del Tribunal de Cuentas Europeo 6/2020, los riesgos de que aparezcan prácticas irregulares o corruptas son muy elevados, por lo que el Reglamento del Mecanismo incide una y otra vez en esta idea. En los considerandos del Reglamento hay, como mínimo, seis llamadas expresas (y algunas muy extensas) a prevenir y perseguir de forma efectiva el fraude fiscal, la corrupción y los conflictos de intereses. Por ejemplo, el considerando 40 establece el “principio de buena gestión financiera”, haciendo mención a la necesidad de prevenir y corregir tales riesgos y malas prácticas.

También, dentro de la valoración de la eficiencia del Plan de recuperación (artículo 19) se recoge expresamente que se tendrá en cuenta en la evaluación que haga la Comisión si los Estados miembros disponen de sistemas de prevención, detección y corrección de la corrupción, el fraude y los conflictos de intereses en la utilización de los fondos.

Las debilidades del modelo normativo español son manifiestas en este campo. La mera e incidental referencia que lleva a cabo el artículo 3, 2 j) del RDL 36/2020, incluyendo como principio de gestión la “prevención eficaz de los conflictos de intereses, el fraude y las irregularidades”, se transforma en meramente retórica, sino se incluye un marco normativo adecuado y un sistema de integridad institucional que incluya asimismo mecanismos de autorregulación, de detección (marcos de riego)  y de prevención efectiva de tales prácticas. En este último punto, como puso de relieve el último Informe GRECO (julio 2019), la Administración General del Estado está en pañales. Y el resto de Administraciones Públicas, salvo excepciones contadas, no han construido tales sistemas de integridad, que serían un aval importante para cumplir las exigencias del Reglamento. Tampoco las leyes acompañan en este terreno. La LCSP sí que recoge incidentalmente la integridad y los conflictos de intereses, pero salvo algunas buenas prácticas (ver: FEMP, Código de Buenas Prácticas en Contratación Pública) es aún un terreno poco explorado. Y la LGS, a través de la cual una parte de los fondos se canalizará por esta vía subvencional, ignora por completo tales cuestiones.

Mucho trabajo por hacer y muchas incógnitas todavía sobre qué mimbres (proyectos) y reformas se elaborará el Plan de Recuperación (Transformación) y Resiliencia que está elaborando el Gobierno de España sin ninguna transparencia, y dejando en un papel secundario a las Comunidades Autónomas y sobre todo a los gobiernos locales, cuando una parte sustantiva de ese plan deberá ser ejecutado territorialmente.

Tractor o remolque: Administración Pública y recuperación económica

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“La agilidad para resistir y adaptarse «aquí» y «ahora» tiene distintas dimensiones, desde la capacidad de reaccionar rápido a la capacidad de reaccionar con precisión”

(Orkestra, Informe sobre competitividad del País Vasco 2020, Universidad de Deusto)

Preliminar

Hay palabras que adornan el lenguaje, aunque sea con sentido figurado. Una de ella es la de tractor que, cada vez con más frecuencia, se utiliza como adjetivo o cualidad que se predica de determinadas políticas o instituciones que actúan como fuerza transformadora o impulso de proyectos o ideas. La máquina o el vehículo de trabajo agrícola/forestal visualiza fuerza, cualidad física que se identifica por una potencia de tracción. Tal vehículo, unas veces empuja y otras mueve cualquier máquina o remolque adicional por mucha carga que haya de arrastrar. Aunque es lento, el tractor tiene gran capacidad de impulso. Y arrastrar o impulsar es lo contrario de remolcar. Quien impulsa, empuja y conduce, nunca va a la zaga; menos a rebufo.

Tal vez, por este conjunto de atributos, en particular imagino por la lentitud y por sus dimensiones mastodónticas, el adjetivo tractor define muy bien el papel que la Administración Pública debería tener en el largo proceso de recuperación y resiliencia, ejes sobre los cuales la Unión Europea nos marca el camino para intentar salir lo menos damnificados posibles del hoyo en el que esta monumental pandemia nos ha sumergido.

Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia

El difundido (y hasta ahora difuso) Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia del Gobierno de España utiliza reiteradamente y en diferentes ámbitos esa expresión (unas veces como “tractor” y en otras como “tractora”), pero en una ocasión lo hace referido al papel que la Administración Pública tendrá (o debiera tener, que no es lo mismo) en ese proceso de recuperación económica, una vez que la pandemia esté controlada, algo sobre lo que la incertidumbre sigue pesando. Así se expresa el citado Plan:

No es posible abordar una auténtica transformación de la economía y la sociedad sin una Administración pública que actúe como tractor de los cambios tecnológicos, impulsando innovaciones, acompañando al sector privado, activando a los sectores y creando nuevos modelos de negocio replicables y escalables en el conjunto de la economía

Ciertamente, si se analizan las medidas propuestas para que la Administración Pública cumpla ese rol tractor o de arrastre (“palanca” 4), la decepción es inmediata. No hay ninguna concreción y, en el único caso que existe, se nos reconduce a la estabilización del personal interino como gran propuesta modernizadora. Mejor guardar un prudente silencio. Sí que es cierto que se habla mucho de digitalizar, de flexibilizar, y otros verbos que sirvan para modernizar la Administración. Pero, al igual que sucede con las inconcreciones en la gestión del plan, que son supinas (véase el excelente análisis de Enrique Féas), en lo que a la transformación de la Administración Pública respecta sólo se llega a concretar que se aprobará un real decreto-ley (al parecer ya inminente) que modificará (veremos si mucho o poco), según se ha dicho, la legislación en materia de contratación pública, subvenciones, y las leyes general presupuestaria y de régimen jurídico del sector público, con la finalidad de lograr la finalidad imposible de tramitar ágilmente -algo que no hemos hecho últimamente- la gestión de los fondos europeos NGEU que se vehiculen a través de ayudas europeas. No insistiré en este punto, que ya traté en otra entrada, pero alcanzar lo que el profesor Manuel Hidalgo denominó virtuosismo en la gestión, atributo necesario para tener éxito en ese empeño, no se logra por una reforma normativa de urgencia incrustada en el BOE.

No me cansaré de repetirlo: la reforma de la Administración requiere abordar en paralelo y con coherencia tres pilares sustantivos: estructuras organizativas, procesos y personas. Y es un proceso largo, muy largo, lleno de dificultades que se han de vencer. Transformar la Administración Pública exige liderazgo político, coraje y mucho tesón. El ex presidente Mujica se lamentaba amargamente de que uno de sus fracasos de su mandato fue, precisamente, no haber podido llevar a cabo tal reforma. Los muros graníticos de la Administración son a veces infranqueables o inamovibles.

Por tanto, hoja de ruta, tiempo y paciencia estoica si se quieren remover las resistencias numantinas que aflorarán en todo proceso de cambio. Aunque existiera voluntad reformadora, que no la hay, el tiempo corre en contra nuestra. La manida “recuperación y resiliencia” la vamos a tener que afrontar, al menos los primeros años, con este destartalado edificio público que servirá para certificar un más que probable fracaso de gestión de tales fondos, en los nos jugamos que el país no quede más devastado de lo que ya está. Por eso urge, transformar. Sin pausa. Y con pasos efectivos, aunque sean pequeños, no con retórica vacua.

Informe Orkestra: Resiliencia antes, durante y después de la pandemia

De la Administración Pública como necesario elemento tractor de la recuperación también habla un interesante documento que, con el título de Resiliencia antes, durante y después de la pandemia, ha difundido recientemente Orkestra-Instituto Vasco de Competitividad (por cierto, salvo por lo que afecta a los enredos de la cogobernanza , resulta un texto mucho más sólido conceptualmente que el elaborado por el propio Gobierno central, aunque tengan objetos parcialmente distintos).  El documento sintetiza siete ejes estratégicos que deben acompañar en el proceso de recuperación económica. Y, entre ellos, cita concretamente el rol de las administraciones públicas que, entre otras actuaciones, se concretaría en que “deberán ejercer un papel tractor en la generación de nuevas soluciones e innovaciones”. Ahí es nada.

El citado informe apuesta por una noción de resiliencia (otra expresión de aplicaciones variopintas) con mirada al futuro, que se concreta en una evolutiva capacidad de adaptación/transformación y, asimismo, confiere un papel de relieve a las políticas impulsadas desde el sector público y por los diferentes niveles de gobierno o actores institucionales. El Informe también pone el foco en distintos pasajes en los fondos NGEU, y en la necesidad de que “la gran inyección de fondos previstos para recuperación y resiliencia en los siguientes años en el marco del Next Generation EU represente una oportunidad significativa”.

Pero para aprovechar los fondos de forma óptima -nos dice- será “particularmente importante orientarlos hacia inversiones que busquen aumentar la productividad y facilitar las transiciones necesarias de la industria”; es decir, tal como señaló el Gobernador del Banco de España en su reciente comparecencia en el Congreso de los Diputados, que tengan un efecto multiplicador sobre la economía. Lo demás, será pan para hoy y hambre para mañana.

En este documento se centra en la realidad empresarial vasca y la compara con dos regiones europeas. Incide en la fuerte capacidad de resiliencia del tejido empresarial vasco, generada a lo largo del tiempo; una posición que le ha protegido relativamente frente a un shock de las magnitudes como las que estamos viviendo en esta pandemia de nunca acabar. Aun así, las empresas (más en algunos sectores ya conocidos) están sufriendo lo suyo. Pero la fortaleza (relativa) de la innovación y de la productividad, así como la digitalización y la internacionalización, les ha dotado a algunas de ellas de la capacidad de resistencia y también de adaptación necesarias para afrontar este durísimo shock. No cabe duda que en otros territorios o comunidades autónomas hay emprendedores y tejido empresarial en constante adaptación, que asimismo optan por la innovación y apuestan por la digitalización, productividad e internacionalización. Las Administraciones Públicas deberían aprender de tales modelos de resiliencia y aplicar sus lecciones. Con las modulaciones, pertinentes, sería una buena vía.

Final: La Administración Pública frente a la recuperación económica. ¿tractor o remolque?

La pregunta que surge tras exponer muy brevemente el contenido de ambos documentos es muy obvia: ¿Están actualmente las Administraciones Públicas en condiciones objetivas adecuadas para ejercer esa función tractora o multiplicadora de la economía y cumplir el rol que de ellas se predica? Si no lo están, la oportunidad que se pierda no volverá nunca.

Mi primera impresión, y me encantaría estar equivocado, es que nuestro sistema político-administrativo tendrá dificultades sinfín para dar respuesta cabal a tales desafíos inmediatos. Los retos que vienen son inmensos y el dualismo público/privado sufrirá unas tensiones enormes, puesto que la única característica en la que la aparente tracción pública parece visibilizarse es en la distribución intermediaria de fondos europeos: es el símil del tractor que remolca a la política en su papel de Reyes Magos repartiendo dinero sinfín. Suprimida las próximas cabalgatas, es lo que queda. Los fondos como caramelos. Eso sería un monumental error.

La senda es otra, muy distinta. Esto se ha de tomar en serio y se debe articular un modelo de gobernanza apropiado al contexto: se tienen que identificar proyectos de ayudas de inversión que sean un revulsivo multiplicador de empleos y del crecimiento (la imprescindible digitalización hay que ser conscientes que, como expuso el periodista económico Carlos Sánchez, es un ámbito poco intensivo en generación de empleo, al menos en su primera etapa; más lo es en su parcial eliminación, si la robótica de procesos y la Inteligencia Artificial se afianzan, como todo apunta). Otra cosa es lo que surja luego, pero eso tardará más.

Tales proyectos, además, hay que tramitarlos y gestionarlos adecuadamente, evaluarlos y certificarlos. Fallar en esto es empobrecer el país y a sus gentes. Por tanto, es hora de hacer política pensando en la gestión. La Gobernanza de los Fondos NGEU tal como está recogida en el PRTR es muy pobre en su diseño y planteará problemas. Hay que mejorar ese Plan y concretarlo. A diferencia de lo realizado en otros países (por ejemplo, Grecia), aquí vamos a un modelo político centralizado (sea estatal o autonómico) de reparto de fondos, que -como ya traté en la entrada anterior- puede ser fuente de innumerables problemas.

El Informe de Orkestra aborda en su parte final un tema clave:  Resistir y adaptarse «aquí y ahora». Tendremos que vivir largo tiempo con la pandemia. Y es hora de combinar adecuadamente ambos planos, el de la resistencia o recuperación y el de la adaptación. La mirada cortoplacista de lo urgente no puede tapar la visión estratégica que ahora más que nunca resulta imprescindible. Las organizaciones públicas siguen obsesionadas desde el mes marzo pasado con la contingencia de lo urgente, olvidando totalmente la necesidad de adaptación. Es una política de luces cortas. Carecen, así, de esa capacidad tractora, por mucho que los papeles la prediquen. Y, en los meses inmediatos, no la adquirirán.

La resiliencia cuesta tiempo construirla; la transformación, más. Pero, aun así, los gobiernos deben reaccionar rápido y con precisión si quieren de verdad comenzar a transformar lo público. Y la rapidez no es, precisamente, un atributo público. Una parte razonable de la solución del problema estará en la colaboración público/privada. Pero aquí los conflictos de intereses o el clientelismo pueden florecer por doquier. Hay que andar con pies de plomo.  Poner fuertes barreras preventivas y de control ex post. No trabas.

La solución óptima es disponer de capacidad de reacción. Una Administración estancada y adormecida en la rutina tramitadora y con muy escasa capacidad creativa y de innovación, sólo puede despertar con un liderazgo político que mueva sus adormecidas y rutinarias estructuras y procesos, y que despeje la zona de confort en la que vive la burbuja del empleo público. Únicamente aquellos niveles de gobierno que, junto a los proyectos de inversión, sean capaces de promover o impulsar mejoras graduales vehiculadas a través de programas de transformación, podrán obtener más credibilidad europea y, sobre todo, serán capaces de promover ese efecto de retorno multiplicador sobre el tejido económico, así como sobre la propia ciudadanía, haciendo menos duros los años venideros, que plácidos nunca serán.

El dilema de las Administraciones Públicas (y también de la política) es muy obvio: seguir siendo eterno remolque o pasar a convertirse paulatinamente en un actor impulsor del crecimiento y del bienestar de la ciudadanía. Que cada nivel de gobierno busque su camino. En eso y no en otra cosa consiste la política: establecer prioridades y mejorar la vida de la ciudadanía. Aunque todo esto, con las prisas y el tacticismo chapucero que nos invade, parece haberse olvidado.

Gestionando los fondos europeos: medidas urgentes y mecanismos de control (II)

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En un post anterior, se mostró el gran reto que tiene España por delante para aprovechar los fondos europeos destinados a impulsar la recuperación de la crisis económica producida por la covid. En este sentido, se presentaron los objetivos y las principales medidas planteadas en el proyecto de Real decreto-ley por el que se aprueban medidas urgentes para la modernización de la Administración pública y para la ejecución del plan de recuperación, transformación y resiliencia. Sin embargo, queda una cuestión fundamental por abordar: la importancia de que los mecanismos de control no sean mermados durante este esfuerzo histórico al que se enfrenta nuestro país. En este sentido, no deben debilitarse los mecanismos de control “a posteriori” y es imprescindible cumplir con pleno respecto al principio transparencia e integridad pública.

Cierto es que los “cuellos de botella” pueden tener un efecto muy pernicioso, al demorar los compromisos de gasto y, de este modo, impedir que puedan ser atendidos con el importe asignado al Reino de España del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia y los demás programas incluidos en los fondos europeos Next Generation EU. Pero no es menos cierto que la reducción de filtros en el proceso pone en riesgo la revisión previa de garantías. Estas medidas excepcionales tampoco deben suponer una merma para el fortalecimiento del control posterior. Los fondos deben concederse con luz y taquígrafos, respetando la trasparencia e integridad que se le debe exigir a “todo buen gobierno”. Debemos estar además plenamente seguros de que no se infringirán las directivas de contratación y concesiones y los principios de concurrencia, igualdad de trato, transparencia, integridad y eficiencia en el gasto público que se proclaman en el art 1 de la LCSP.

La ministra de Hacienda, María Jesús Montero, manifestaba hace unos días al periódico el País que el “Gobierno está trabajando intensamente para agilizar todos los procedimientos” y negociando con la CE que el control financiero de los fondos se realice a posteriori. “Tenemos que adaptar un mecanismo exprés a los requisitos que Europa exige para que finalmente dé por certificado el gasto. Nosotros queremos trasladar a Europa que este plan de recuperación no puede funcionar como el marco financiero plurianual en términos de verificación y justificación. Porque es un mecanismo que tiene mucha complejidad y hace que haya un decalaje muy importante entre el gasto y el ingreso porque el procedimiento de verificación y fiscalización tiene mucho tiempo y siempre se acumula los ingresos en el último año. Debería haber una cierta corrección entre la ejecución del gasto y la llegada del ingreso”.

Europa marca la hoja de ruta sobre cómo será el control posterior: los respectivos Planes por cada país deberán ser validados por la Comisión Europea y además deberán someterse a la evaluación de un organismo independiente, que en el caso de España será la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (Airef). La Comisión contará con dos meses para evaluarlo y un mes adicional para hacer una propuesta al Consejo para su aprobación, por lo que nos iríamos a finales de julio del 2021. La financiación dependerá del cumplimiento de los objetivos, los fondos se liberarán a los países en función de diferentes hitos, si estos no se cumpliesen los pagos se suspenderían y la contribución financiera podría reducirse.

Respecto al proyecto  de gobernanza en el borrador normativo, el Gobierno se ha visto obligado a última hora (el 25/11/2020) a rectificar el proyecto de gobernanza de su plan estrella de recuperación.  El borrador del decreto, establece cinco nuevos órganos de gobernanza:

  • El principal, la Comisión para la Recuperación, Transformación y Resiliencia de la que iban a formar parte 11 ministros.
  • El segundo órgano de gobernanza será un Comité Técnico, controlado directamente por el presidente y su equipo.
  • También se constituirá una Unidad de Seguimiento del Plan de Recuperación en la Presidencia del Gobierno. El texto señala expresamente que “el departamento de asuntos económicos de la Presidencia del Gobierno realizará el seguimiento del plan de recuperación con objeto de mantener informado de modo directo y continuo al presidente del Gobierno”.
  • Este departamento también creará foros de alto nivel para asesorar al Gobierno en la ejecución del plan, un espacio para dar entrada a expertos y empresas, que será el cuarto órgano de gobernanza. Además, habrá un espacio específico para que participen la patronal y los sindicatos.
  • Y, por último, se reactivará la Conferencia Sectorial de Fondos Europeos para dar participación en la gestión a las comunidades autónomas, claves en la ejecución del plan. Este órgano estará presidido por la ministra de Hacienda, María Jesús Montero.

Si bien otros países europeos, como Italia, han hecho pivotar este tipo de organismos alrededor de una figura independiente de prestigio, nuestro ejecutivo por el momento está procurando que todo el control quede en manos del presidente y su equipo.

Respecto a la importancia del control, sin perjuicio de compartir la necesidad de acabar con la burocracia y los cuellos de botella, como Letrada de un Organismo de Control Externo (pues en la actualidad ocupo el puesto de Letrada Mayor en el Consello de  Contas  de Galicia), debo poner de manifiesto que la flexibilización de trámites administrativos y una justificada regulación normativa ad hoc para la gestión de fondos europeos Next Generation EU pueden suponer una merma de los mecanismo del control y transparencia en su gestión.

Por otro lado, las dudas que albergan todos los expertos señalan a la falta de capacidad del país para poder identificar, tramitar con agilidad, ejecutar y rendir cuentas de los proyectos que se presentarán para optar a las ayudas. En agosto se anunció que sería Moncloa la que lideraría la comisión interministerial encargada de seleccionar y gestionar el dinero, con el director del Gabinete y el jefe de la Oficina Económica como principales responsables. Sin embargo, el 58 % de los mismos serán transferidos a comunidades autónomas y ayuntamientos. 

En este contexto, no podemos olvidar en qué país vivimos. Simplemente observando el estatus quo de la percepción de la actividad de contratación pública en España se puede constatar que la corrupción pública es sin duda percibida por los españoles como uno de los mayores problemas sociales[1]. Esta percepción por sí sola genera desaliento respecto al progreso social y desafección hacia las instituciones democráticas. Todo ello sin contar que la corrupción real, se identifique o no como problema, desvía a la administración de servir a los intereses públicos, dilapida los recursos comunes y acaba generando una cultura empresarial más proclive a invertir en sobornos que en tecnología y mejoras en el desarrollo del negocio.

  • Es ahora más que nunca, en este nuevo contexto de recuperación de la situación de crisis sanitaria, el momento en el que la gestión preventiva de riesgos se muestra como una tarea esencial si realmente los poderes adjudicadores quieren perseguir una mejora, en términos de eficiencia y eficacia, en el ciclo de vida de la contratación pública.

Es público y notorio que la propia Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE)[2] recomienda a los gobiernos y administraciones en relación a la contratación pública que “Se evalúen de forma periódica y sistemática los resultados de los procedimientos de contratación; se desarrollen indicadores de rendimiento, eficacia y ahorro en la contratación pública; se elaboren herramientas de evaluación de riesgos que permitan identificar y gestionar amenazas al sistema de contratación pública y se den a conocer las estrategias de gestión de riesgos en la contratación pública

Además del control preventivo, es necesario planificar con la máxima antelación posible y teniendo en cuenta la capacidad administrativa de las diferentes entidades públicas que van a ejecutar los fondos de entre los 8.000 organismos licitadores existentes.

  • También resulta imprescindible crear equipos especializados en el ámbito público y en los tres niveles (estatal, autonómico y local) que cuenten con experiencia previa en contratación pública, así como oficinas de gestión centralizada de las convocatorias. Y se deben simplificar y eliminar duplicidades en los procedimientos de gestión de las ayudas, pero con profesionalización de los empleados públicos, que “habelos hailos” y muchos, como se dice en mi tierra. Ante este número importante de solicitudes que se espera recibir, el documento recoge la posibilidad de ampliar el personal público.
  • Se requiere un esfuerzo de coordinación importante. Las ayudas tienen que calar en la economía de forma muy capilar y no solo beneficiar a grandes empresas, sino también a las pymes.Para optimizar las ayudas hay que incorporar a la iniciativa privada y articu­lar mecanismos para que haya un efecto multiplicador de la inversión, como reclama Bruselas.
  • Finalmente, difícilmente puede exagerarse el papel nuclear que deben jugar el Tribunal de Cuentas y los Organismo de control Externo autonómicos (OCEX), teniendo presente en su control las técnicas y herramientas preventivas de gestión del riesgo, que se pueden complementar perfectamente con la función nuclear de fiscalización de los OCEX y que ambas funciones pueden “retroalimentarse” para mejorar. Cierto es que, todo cambio de paradigma cuesta en la esfera pública, pero debemos ser receptivos hacia un giro en la cultura preventiva respecto al control de riesgos en los nuevos fondos europeos Next Generation EU.

Necesitamos tal giro para dirigirnos hacia una cultura centrada en la gestión sistemática del riesgo, incluyendo la identificación, evaluación, tratamiento y seguimiento de este. La gestión sistemática del riesgo, en definitiva, es una herramienta adecuada para el reto que afrontamos, en tanto que permite la medición del desempeño y detecta aquellas debilidades del sistema que necesitan de una nueva forma de ser tratadas. Que no miremos hacia atrás en unos años lamentando la falta de controles, pues tanto mal nos hará ponernos palos en las ruedas como conducirnos hacia caminos sin salida. No perdamos esta vez la oportunidad.

[1] Según el estudio realizado por Transparencia Internacional España, que se hizo público el 29 de enero de 2019. España ocupa la posición 41 entre los 180 países estudiados en el impacto de Percepción de la Corrupción (IPC). Por otro lado, España se ubica en el puesto número 20 entre los 28 países de la Unión Europea. Pese a esta leve mejora en la puntuación, hay que destacar que España se encuentra por debajo de Chipre y República Checa, países con los que compartía la misma puntuación el año pasado. Acceso web: https://transparencia.org.es/espana-mejora-levemente-en-el-indice-de-percepcion-de-la-corrupcion-2018/. Consultado en noviembre de 2020.

[2] Los principios promulgados por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) y que han de regir la contratación pública son la evaluación, la transparencia, la integridad la gestión del riesgo, la responsabilidad, la accesibilidad, equilibrada, la integración, la e-contratación, la capacitación, la eficiencia y la participación son evaluación. Consultado el 6 de mayo de 2020.