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HD Joven: Lobbies (y III): Hacia la regulación del lobby. Un debate que no es nuevo en España

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El pasado martes 21 de febrero el Congreso aprobó la tramitación parlamentaria de la Proposición de Ley de Lucha contra la Corrupción y Protección de los Denunciantes presentada por Ciudadanos. La iniciativa, además de incluir más protección para los denunciantes y prohibir los indultos a los condenados por corrupción, propone la creación de un Registro y la elaboración de un Código de Conducta para los inscritos.

Sin embargo, aunque a veces los nuevos partidos puedan apropiarse del discurso regenerador, el debate sobre la regulación de los grupos de interés en España no es nuevo: siempre ha estado presente, en mayor o menor medida, tanto en la actividad parlamentaria como en el debate público. Durante años, se han producido más de 10 iniciativas parlamentarias que han intentado que la actividad de los lobbies se regulase en España, sin que ninguno de los Gobiernos de nuestro país finalmente haya querido llevarlo a cabo.

El primer intento, al elaborar la Constitución:

Ya durante el proceso de elaboración de la Carta Magna, el Grupo Popular presentó una enmienda con el objeto de “regular [la actividad de] los grupos de presión” y de “hacer públicas sus gestiones ante los poderes del Estado” en el anteproyecto de la Constitución. El resto de grupos, en cambio, consideró que se trataba de una cuestión reglamentaria y que no era conveniente constitucionalizarla, por lo que la propuesta fue rechazada.

Habría que esperar 12 años para que, en 1990, la Cámara volviese a abordar el debate sobre la regulación de la actividad de los grupos de interés a raíz de la Proposición no de Ley relativa a “la regulación de los despachos que gestionan intereses particulares confluyentes con intereses públicos” presentada por el PP en el Congreso. El diputado Federico Trillo justificó entonces la propuesta de su grupo explicando que el lobby es una actividad “que ha encontrado un juicio social de reproche mayoritario en nuestra sociedad” y que, por tanto, “es el deber de la Cámara […] tratar de aproximarse a esa realidad social para normativizarla”. La PNL esta vez sí fue aprobada, aunque el Gobierno de entonces nunca llegó a tenerla en cuenta.

En 1993 hubo un nuevo intento de regular esta actividad por parte de CDS. El grupo parlamentario presentó una proposición no de ley en la que se solicitaba al Gobierno la creación de un registro público de grupos de interés “con el fin de identificar a todas aquellas personas físicas o jurídicas que pueden establecer relaciones con el Gobierno y con las Administraciones Públicas”, así como la elaboración de un código deontológico “que enmarque el funcionamiento de estos grupos en su relación con los Poderes Públicos”. Sin embargo, la disolución de las Cortes en abril de ese año dejó en suspenso el desarrollo de estos trabajos.

Ya en la IX legislatura, el Grupo Parlamentario de ERC-IU desarrolló una intensa actividad parlamentaria para instar al gobierno a la regulación de la actividad de representación de intereses. Así, en abril de 2008, presentaron dos PNL de idéntico contenido (una ante el Pleno y otra ante Comisión), solicitando la “creación de una Comisión Parlamentaria de Control y Fiscalización del Lobby”. El texto también instaba al Gobierno a “impulsar las medidas administrativas y/o legislativas necesarias para la creación de un Registro de control de lobbies, […] gestionado por el Congreso […] y de obligada inscripción”. La proposición ante el Pleno fue rechazada y la presentada ante la Comisión de Administraciones Públicas caducó con la disolución de las Cámaras en 2011.

La X legislatura, el momento en el que casi se consigue una regulación:

Durante el primer mandato de Mariano Rajoy, fueron varios intentos de regular esta actividad. Así, tras descartar su inclusión en la Ley de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (pese a las peticiones de todos los grupos salvo el PP), el Presidente del Gobierno prometió durante su intervención en el Debate sobre el Estado de la Nación que su regulación se abordaría mediante una reforma del reglamento de la Cámara. Sin embargo, el 25 de marzo de 2015, los distintos grupos parlamentarios acordaron dar por disuelta la ponencia que estudiaba la reforma.

El reglamento, que permanece sin apenas cambios desde la transición, ha tratado de ser reformado sin éxito en seis legislaturas consecutivas en lo que se refiere a estas cuestiones. La lentitud de esta vía hizo que durante la misma legislatura se presentasen dos nuevas proposiciones no de ley sobre el tema firmadas, respectivamente, por el grupo de la Izquierda Plural en 2012 y por CiU (ahora PDeCat) en 2014, así como distintas propuestas de resolución en los Debates sobre el Estado de la Nación.

Una multiplicidad de registros que reduce la transparencia en la toma de decisiones:

El retraso de los sucesivos gobiernos de nuestro país en abordar verdaderamente esta cuestión a nivel nacional ha provocado la proliferación en España de diferentes registros para lobbies. A día de hoy, el que cuenta con mayor cantidad de organizaciones inscritas es el de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC). Además, la Generalitat y el Parlamento de Cataluña tienen su propio registro. En paralelo, algunas Comunidades Autónomas como Madrid o Castilla La-Mancha, así como algunos Ayuntamientos, están desarrollando los suyos.

Sin embargo, una pluralidad de registros de ámbito territorial puede suponer una pérdida de transparencia por la fragmentación de la información en diferentes lugares y la dificultad de no contar con una fuente centralizada de consulta. Además, la creación de un registro como tal es insuficiente e ineficaz si no va acompañado de otra serie de medidas complementarias como la publicación activa de las agendas de los cargos públicos, la incorporación de la llamada “huella legislativa” para conocer las aportaciones de los grupos de interés a cada iniciativa en trámite o el establecimiento de un régimen sancionador adecuado a nivel nacional, entre otros.

Por eso, la Asociación de Profesionales de las Relaciones Institucionales propone la constitución de un Registro Común de inscripción obligatoria que sea válido ante la mayor parte de las instituciones de nuestro país. Precisamente, este es uno de los puntos en el que la Proposición de Ley presentada por Ciudadanos es más novedosa: el registro que plantean estaría adscrito al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno y sustituirá a todos los que funcionan actualmente en nuestro país, evitando la dispersión. En los próximos días se abrirá el período de presentación de enmiendas para el debate y, posteriormente, se votará la Proposición de Ley en la comisión correspondiente. Esperemos que, esta vez sí, sea la oportunidad definitiva.

 

HD Joven: Lobbies (II): El bueno, el lobby y el malo

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Decía Kennedy que los lobistas le hacían entender un problema en diez minutos, mientras que sus colaboradores tardaban tres días. Por el momento, no sabemos si a nuestro Presidente del Gobierno le ocurrirá lo mismo, pero sí que en España no existe una regulación específica sobre el lobby, aunque su ejercicio está amparado por el artículo 77 de la Constitución Española y, al igual que el resto de actividades que se ejercen en el Estado de Derecho, cuenta con los límites legales impuestos por el Código Penal en su artículo 428.

Por innegable que parezca, hay que poner en evidencia que el lobby no se corresponde con conductas tipificadas como son el tráfico de influencias, cohecho y prevaricación. Así lo respaldó el Tribunal Supremo en su Sentencia 480/2004 cuando afirmaba que “la utilización conjunta de los términos influir y prevalimiento, nos indica que no basta la mera sugerencia sino que ésta ha de ser realizada por quien ostenta una determinada situación de ascendencia y que el influjo tenga entidad suficiente para asegurar su eficiencia por la situación prevalente que ocupa quien influye”. El Tribunal Supremo expresa con claridad lo que la Carta Magna refleja. Pretender influir en la toma de decisiones públicas no es una actividad tipificada por nuestro ordenamiento, siempre y cuando se desarrolle dentro de los límites legales de nuestra Constitución.

El debate sobre la regulación de los lobbies está su punto más álgido. Uno de los trabajos más completos es el de Raj Chari y John Hogan basado en un estudio para identificar las causas de la regulación de los lobbies. Como en cualquier debate legislativo, existen argumentos a favor y en contra de su regulación.

Sus detractores exponen con frecuencia tres motivos para no regular el lobby. El primero de ellos hace alusión a la imposición de barreras, en la medida en que se crea un registro de lobbies, se está creando la posibilidad de que aquéllos que no están inscritos no se puedan reunir con políticos. En segundo lugar, se menciona la necesidad de mantener la confidencialidad, en el sentido de que si se hacen públicas las reuniones de lobistas con políticos es probable que muchos más agentes quieran intervenir, por lo que el proceso de elaboración y tramitación de las leyes sería demasiado tedioso y poco operativo. Y, en tercer lugar, hacen alusión al coste que provoca regular los lobbies: diseñar un registro, implementar su desarrollo, destinar cuerpo funcionarial para su monitorización y garantizar el cumplimiento de las leyes conlleva costes económicos y de personal que no están dispuestos a asumir algunos países.

Las voces a favor de la regulación también se están haciendo escuchar en este debate, a través de los argumentos de la transparencia y de la lucha contra la corrupción. La regulación del lobby contribuye a mejorar la transparencia, en la medida en que los ciudadanos pueden conocer cuál es el proceso de toma de decisiones en la elaboración de políticas públicas. El Parlamento Europeo tomó como punto de partida este objetivo para diseñar su estrategia regulatoria y en 2011 se aprobó un Acuerdo interinstitucional entre el Parlamento Europeo junto con la Comisión Europea que dio lugar a un Registro común para lobbies denominado Transparency Register. Su entonces presidente, Jerzy Buzek argumentó que “el registro es un importante paso adelante en nuestra lucha por una toma de decisiones transparente y responsable en la Unión Europea. Necesitamos apoyo y los grupos de presión son útiles para conocer el impacto que nuestra legislación podría tener”. Actualmente el registro no es obligatorio, si bien existe la obligación de registro de quienes deseen reunirse con los comisarios, miembros de los gabinetes o directores generales o de cualquier organización que desee intervenir en las audiencias organizadas por la Eurocámara.

El segundo argumento de peso hace alusión a que a través de la ley que regule el lobby se puede combatir la corrupción que ejercen las entidades privadas sobre los políticos. El caso más evidente es el de Chile, donde, tras numerosos escándalos por corrupción de candidatos políticos, en 2014 se reguló la actividad del lobby. La Ley de Lobby de Chile creó un registro obligatorio público de lobistas para cada organismo público. En el caso de que una persona se reúna con una autoridad o funcionario, si no está registrada quedará inmediatamente inscrita. No existe, por tanto, una regulación como tal del lobby, sino que se basa en la inscripción y su posterior publicación. En el ámbito práctico en Chile el registro se percibe con carácter punitivo. Cuando una asociación u organismo se registra crece la sospecha acerca del tipo de actividades que desarrollan. En  el ámbito práctico, cuando las compañías desean hacer lobby, lo hacen fuera de sede parlamentaria, evitando así el escrutinio de los medios, ya que la ley fue concebida bajo el paraguas de la lucha anticorrupción.

En España la actividad de lobby aún no se ha regulado. En 2013 se aprobó la Ley de Transparencia, en la que no se incluyó la regulación al respecto. En 2015, CiU presentó una resolución en el Debate del estado de la Nación en la que se instaba a regular la actividad de los lobbies. A pesar de que la resolución se aprobó, la reforma del Reglamento del Congreso de los Diputados se paralizó por falta de acuerdo entre las fuerzas políticas. En septiembre de 2016 la Mesa del Congreso admitió la Proposición de reforma del Reglamento del Congreso de los Diputados para la creación del Registro de los Grupos de Interés o Lobbies presentada por el Grupo Mixto. Se planteaba que el registro fuera obligatorio para aquellas personas que deseasen acceder a los Parlamentarios o personal adscrito a la labor parlamentaria con el objeto de representar intereses. Ciudadanos, por su parte, ha presentado una Proposición de Ley Integral de Lucha contra la Corrupción y Protección de los Denunciantes. Esta Ley pretende ser un obús a la línea de flotación de la corrupción en España. El pasado martes 21 de febrero el Congreso aprobó la tramitación parlamentaria de la ley que incluye más protección para los denunciantes, prohíbe indultos a los condenados y regula los lobbies. En los próximos días se abrirá el período de presentación de enmiendas para el debate y la votación en la comisión correspondiente.

La regulación en España es necesaria, si bien la experiencia comparada pone de manifiesto que la regulación de los lobbies no solo debe centrarse en la lucha contra la corrupción, por supuesto objetivo primordial de la misma, sino también debe centrarse en construir una herramienta de comunicación entre la esfera pública y política que permita una mejora en la democracia a través del incremento de la transparencia en la toma de decisiones públicas.

Las personas que se dedican profesionalmente a ejercer influencia son, probablemente, los más interesados en que se regule su actividad. La mayor parte del lobby que se hace en España y en el entorno de la UE se ajusta a la legalidad y tiene un alto componente profesional. Es cierto que en España hemos arrastrado durante años una actividad de influencia basada en conseguidores. Si bien, a día de hoy, tanto ciudadanos, como representantes políticos y profesionales saldrían beneficiados si se crea un marco legal que delimite el ejercicio de influencia. Se mejoraría la accountability de las instituciones y se entendería mejor el proceso de toma de decisiones.

La llegada de nuevos partidos debe actuar como fuerza impulsora en la regulación del lobby para que España avance en la defensa de la transparencia para mejorar el funcionamiento de nuestras instituciones y la toma de decisiones. No podemos seguir aplazando la toma en consideración de medidas que contribuyan a mejorar nuestra democracia. Los ciudadanos deben tener el derecho de saber con quién se están reuniendo sus representantes, del mismo modo que las empresas deben tener la posibilidad de trasladar sus inquietudes y sugerencias a aquellos que toman las decisiones. No se puede obviar una realidad: una ley que regule los grupos de interés no va a eliminar per se las malas prácticas, pero a través del fomento la accountability de las instituciones se podrá avanzar en comportamientos más democráticos.

Por el momento, sin regulación, los lobbies seguirán sin poder desarrollar su potencial como un mecanismo democratizador. Esperemos que no por mucho tiempo.

HD Joven: Lobbies (I): Ante el próximo debate sobre la regulación del Lobby en España: Un pequeño análisis comparado

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Tanto España, como la Unión Europea se encuentran en un momento clave para el desarrollo de la profesión del lobby. En nuestro país parece que una vez más en la Historia, el Congreso debatirá sobre una posible regulación del sector. El primer intento se realizó en el año 1978 en la ponencia constitucional. Más tarde, se intentaría por dos veces en los 90 y por último en 2008[1].

Ahora, como decimos, tras el largo periodo electoral (donde todos los grupos políticos llevaban en sus programas electorales un compromiso para su regulación) parece que se va a iniciar la tramitación para su necesaria regulación definitiva. Pero, y antes de que se inicie el debate parlamentario, deberíamos preguntarnos: ¿de qué situación partimos? ¿Cómo se encuentra el sector en nuestro entorno?

Comenzaré por responder a la segunda pregunta. Si cruzamos el charco y llegamos a Washington D.C., vemos como la regulación en este sector está muy desarrollada y avanzada. La primera ley que lo reguló, y que aún sigue estando en vigor, data de 1938. Es la Foreing Registration Act, y regulaba el lobby en nombre de gobiernos y empresas extranjeras. La segunda ley al respecto se aprobó en 1995, es la Lobbying Disclosure Act y estableció las definiciones para acotar el terreno del lobby, sus clientes y a las entidades que afectaba. Esta ley también recogía los derechos de los ciudadanos y las empresas al respecto, un registro obligatorio y un sistema de sanciones. Otras leyes complementarias son la Lobbying Transparency and Accountability Act de 2006 y la Honest Leadership and Open Government Act de 2007.

Como vemos, los “States” cuentan con un sistema muy desarrollado y completo. Pero, como suele suceder, tiene sus defectos y puntos oscuros. Uno de estos puntos son las ONG. Las actividades de presión política llevadas a cabo por las ONG no están cubiertas por ningún texto legislativo y son numerosos los grupos de interés que las utilizan como coladeros para evitar los límites y sanciones[2].

Si nos instalamos en el Viejo Continente, la aproximación para regular esta profesión ha sido muy diferente. Bruselas optó por una aproximación mucho más informal. Tanto el Parlamento Europeo, como la Comisión, comenzaron a establecer sus propios sistemas regulatorios por separado y con la característica común de la voluntariedad. El primero en tomar cartas en el asunto fue el Parlamento Europeo en 1996 con el establecimiento de un sistema de control de acceso a la institución. A cambio de inscribirse en un registro y asumir un código de buenas prácticas, se les proporcionaba un pase anual a las instalaciones y permiso para reunirse con los Eurodiputados. Por su parte, la Comisión no regulará sistema alguno hasta 2008, cuando también establecerá un registro voluntario.

Este sistema contaba con la problemática de que sólo regulaba las acciones realizadas por los grupos de interés de puertas adentro de las instituciones (no así en la cafetería de enfrente), carecía de información sobre divulgación del gasto que realizaban los grupos de interés en sus acciones, no regulaba las puertas giratorias y se consiguió un ratio de registros muy bajo[3].

Para paliar estas deficiencias, en 2011, y en parte impulsado por el escándalo del Cash for Law (el diario The Sunday Times se hizo pasar por un falso lobby y ofrecía 100.000 euros a los diputados a cambio de introducir enmiendas a los proyectos legislativos en negociación), se aprobó el Joint Transparency Registre (JTR), que unificó en uno solo los ya creados. Las principales novedades fueron las de dar una definición de lobby, información financiera, la posibilidad de acceso online a la información, algunos controles para las puertas giratorias y cierta capacidad de imposición.

Actualmente, y como la reforma de 2011 dejó sin resolver muchos problemas, la Administración Juncker propuso revisar el JTR, presentar su propia propuesta de sistema obligatorio y ha prohibido a todos sus comisarios reunirse con aquellos lobbies no inscritos. El problema es que la obligatoriedad cuenta con una serie de trabas técnicas difíciles de resolver.

Según los tratados, la Unión Europea puede promulgar leyes que impongan obligaciones a los ciudadanos y las empresas sólo si tienen una competencia explícita para hacerlo. El artículo 298, en su apartado 2 del TFUE, permite al Parlamento y al Consejo establecer mediante el procedimiento legislativo ordinario disposiciones que garanticen que las instituciones de la Unión desempeñan sus funciones con el apoyo de una administración europea e independiente. Esto permitiría a la UE regular la cuestión de la transparencia sólo con respecto a los funcionarios de la UE, no con respecto a los grupos de presión. Por lo tanto, no es una materia sencilla de regular. La única base jurídica que podría utilizarse es la cláusula de flexibilidad del artículo 352 del TFUE, que prevé que, si la acción de la UE es necesaria para alcanzar uno de sus objetivos y no existe una base jurídica específica en los Tratados, las medidas apropiadas podrán adoptarse mediante un procedimiento legislativo especial[4].

A pesar de que la Unión Europea nos lleva ventaja, vemos como se encuentra en un momento trascendental para el sector. En principio, la intención es la de ir más allá y acercarnos en la medida de lo posible a una regulación obligatoria y avanzada como la estadounidense. Eso sí, siempre debería tener en mente que, incluso un sistema desarrollado, resulta imperfecto.

Por otro lado, y ya volviendo a España, no puede ser que nuestro país no cuente con regulación alguna más allá del Registro voluntario de la CNMC, donde apenas hay 300 empresas inscritas, y el Registro Obligatorio de la Generalidad de Cataluña.

Hasta ahora, a nivel nacional y de forma institucional solo se ha abordado este tema a través de la Sentencia de 11 de junio de 2012 de la Sala Primera del Tribunal Supremo relativa al litigio por el abono de servicios de asesoría e intermediación en el sector farmacéutico. La sentencia manifestó que “la ausencia de normativa concreta en nuestro ordenamiento sobre el lobby no priva del uso de categorías contractuales similares, como la analizada, no pudiendo declararse que el contrato que tenga por objeto el desarrollo del lobbismo sea “per se” ilícito, debiendo valorarse en cada caso la conducta proyectada contractualmente y el ejercicio concreto de las obligaciones pactadas, las que tienen un límite claro en el derecho penal y en el delito de tráfico de influencias.”

Para finalizar, esperemos que sus señorías, a la hora de debatir en el Congreso aprendan por un lado de la experiencia norteamericana que, incluso con un desarrollo avanzado, muestra cómo pueden aparecer lagunas en el sistema. También, y por las características de nuestro sistema territorial, deberían aprender de la UE que la duplicidad de registros y el establecimiento de mil y un formatos dificulta la transparencia en un sector que puede contribuir a la mejora de nuestras leyes o que, si no es acotado, puede imponer intereses particulares frente a intereses generales.

Por ello, ante una futura regulación, resulta necesario inscribirse en un registro nacional para poder operar en todo el país. No me gustaría imaginarme que podría ocurrir si sucede como en otros aspectos donde cada Comunidad Autónoma o Ayuntamiento ha creado su homólogo del organismo a nivel nacional, ha producido duplicidades y compartimentos estancos donde no se comparte la información. La transparencia en este ámbito es fundamental. Solo con ella se conseguirá prestigiar un sector que puede contribuir a un mayor debate entre las instituciones y la sociedad civil o, por el contrario, y si no se toma nota de estos peligros, favorecer los intereses particulares de unos pocos.

 

[1] “Una Evaluación del Lobby en España: Análisis y Propuestas” – Transparency Internacional España.

[2] Lee Fang, “Where Have All the Lobbists Gone?”, 19 de febrero de 2014.

[3] Michele Crepaz and Raj Chari,” The EU´s initiatives to regulate lobbyists: good or bad administration?” Cuadernos Europeos de Deusto Nº 51/2014, págs. 71-97.

[4] “European Parliament, EU Transparency Register”, Briefing December, 2014.